中国税收制度的历史沿革

第三节　中国税收制度的历史沿革

税收制度作为经济体制的重要组成部分，随着经济体制的变革和社会经济条件的变化而不断地调整。根据中国经济体制的变化，我们可以将新中国成立以来中国税收制度的变化大体上归结为三个阶段：第一阶段是1949—1978年的计划经条件下的税收制度；第二阶段是1978—1993年的有计划商品经济条件下的税收制度；第三阶段是1994年至今的社会主义市场经济条件下的税收制度。

一、1949—1978年计划经济条件下的税收制度

1．1950年新中国税收制度的建立。新中国建立初期，全国并行着两种不同的税收制度，在老解放区适应革命根据地在农村的情况设立的各个税种形成的一种税收制度；新解放区仍在沿用国民党统治时期的旧税法。而新中国成立后，需要建立统一的政治和社会经济制度，这客观上要求统一全国税制，建立新税制，以保证巩固新政权和国家机器正常运转。为此，中央人民政府于1949年11—12月在北京召开了首届全国税务会议，制定了《全国税政实施要则》、《关于统一全国税政的决议》和《全国各级税务机关暂行组织规程》，并于1950年1月颁布施行。其中的《全国税政实施要则》明确规定，除农业税外，全国统一开征14种工商税，包括货物税、工商业税、盐税、关税、薪金报酬所得税、存款利息所得税、遗产税、房产税、地产税、特种行为消费税、印花税、交易税、屠宰税、车船使用牌照税等。自此，建立了全国统一的税收制度，为中国税制的进一步发展和建设奠定了良好的基础。所以，新中国税收制度的确立是在1950年。

2．1953年工商税制的修订。经过3年的努力，中国财政经济状况得以逐步好转，恢复国民经济的任务胜利完成。从1953年起，中国进入第一个“五年计划”时期。同时，新中国的经济状况也发生了一些新的变化，原有的税收制度与新形势也出现了一些不相适应的地方，如国营经济与私营经济之间、工业和商业之间税负不平衡等。为了使税收制度适应新形势的变化，国家在1952年召开的第四届全国税务会议上，提出了“保证税收，简化手续”的税制改革原则。会后，政务院财经委员会颁布了《关于税制若干修正及实行日期的通告》，自1953年1月1日起实行。

这次工商税制的修订的主要内容包括：（1）试行商品流通税。从原来征收货物税的品目中，划出一部分改征商品流通税，即把原来在生产和流通各环节征收的货物税、工商营业税及其附加、印花税，简化合并成流通税。（2）修订货物税。主要对货物税的税目、税率进行了调整。（3）调整营业税。将工商企业应纳的印花税、营业税及营业税附加均并入营业税内，并按合并后的税率计税。对于已经纳入商品流通税征收范围的商品，不再缴纳营业税；对于已经纳入货物税征收范围的货物，在批发或零售时，仍照征营业税；既不缴纳商品流通税，又不缴纳货物税的货物，按规定缴纳营业税。（4）其他各税的修订。取消了特种消费行为税，将“电影、戏剧及娱乐”税目改征文化娱乐税。取消或停征除牲畜交易税以外的其他交易税，交易税中只保留牲畜交易税，同时将粮食交易税并入货物税，棉花交易税并入商品流通税。

经过这次修订后，中国税收简并为14种，具体包括：商品流通税、货物税、工商业税、关税、盐税、印花税、屠宰税、牲畜交易税、利息所得税、城市房地产税、文化娱乐税、车船使用牌照税、农（牧）业税和契税等。

3．1958年的工商税制改革。1956年，中国完成了对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造，社会生产关系发生了重大转变，由原来的多种经济成分并存转变为基本单一的社会主义公有制经济。这样，以原来的多种经济成分并存为基础建立起来的税收制度显得与经济基础的变化很不适应。不仅如此，中国1958年开始了第二个“五年计划”。因此，为了适应经济条件的变化，满足“二五计划”的要求，全国人大常委会在1958年9月通过了《工商统一税条例》，并由国务院颁布试行。此次改革的原则是：“在基本保持原税负的基础上简化税制”。其具体内容包括：（1）合并税种，实行工商统一税。以工商统一税取代原有的货物税、商品流通税、营业税和印花税，即四税合一。（2）建立工商所得税。即从原有的工商税中将所得税分离出来，形成一个独立的税种。（3）在基本保持原税负的基础上，对利润过高或过低的少数产品所适用的税率进行了调整。

4．1973年的税制简并。从1966年开始，中国进入“文化大革命”时期，在极“左”的错误思想影响下，把价值规律和商品经济视为资本主义和修正主义的东西。在这种条件下，本来已经很简化的财政税收制度被视为“管、卡、压”的工具受到批判，所以，“简化”就成为税收制度改革的主要原则。1972年，财政部制定了《中华人民共和国工商税条例（草稿）》，连同《关于扩大工商税试点的报告》上报国务院，批转各地。1973年，又在全国范围内开征了工商税。此次税制简并，主要内容包括以下方面：（1）合并税种。将工商统一税及其附加、对企业征收的城市房地产税、车船使用牌照税、屠宰税及盐税合并为工商税（盐税暂按原办法征收）。合并以后，对国营企业只征收工商税，对集体企业只征工商税和工商所得税。（2）简化税目和税率，税目由原来的108个减少到44个，税率也由原来的141个减至82个。而且简并后不同档次的税率只剩下16个，大部分企业是按照一个税率缴税。可以说，这一次税制简并实际上是对经过20多年建立起来的比较完善的税收制度进行的严重破坏。

二、1978—1993年有计划商品经济条件下的税收制度

党的十一届三中全会以后，全党工作重点转移到社会主义现代化建设上来，提出了对内搞活、对外开放的指导方针。在改革和开放的新形势下，中国的经济也发生了深刻的变化：出现了国营、集体经济与城乡个体经济、私营经济以及中外合资经营、合作经营和外商独资经营企业等多种所有制并存的局面；国营企业逐渐成为相对独立的商品生产者和经营者；城乡居民的收入水平不断提高，收入差距逐渐拉大；国家大力吸引外资，积极开展对外经济合作。因此，税收制度作为经济体制的一个组成部分，不仅要随着整个经济体制的改革而改革，而且应作为国家调节经济的重要手段发挥作用，而这些只有通过改革和完善税收制度才能完成。从这种意义上讲，1978年以来的税收改革实际上是对被十年动乱践踏得支离破碎的税制进行的重建。

1．1980—1981涉外税收制度建立和完善。1980年9月，五届全国人大三次会议通过了《中华人民共和国中外合资企业所得税法》和《中华人民共和国个人所得税法》，并于1981年开始执行。1981年12月，五届全国人大四次会议又通过了《中华人民共和国企业所得税法》（1982年开始执行），同时规定涉外企业继续适用修订后的工商统一税，此外，涉外企业还要缴纳城市房地产税和车船使用牌照税。这样，中国就初步建立了涉外税制。但随着对外开放和利用外资的进展，《中华人民共和国中外合资企业所得税法》和《中华人民共和国企业所得税法》在适用范围、税收负担和税收优惠等方面逐渐暴露出与经济形势不相适应的一面。于是，中国又于1991年通过和颁布了《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》，将原有的两个税种合并，建立了统一的涉外企业所得税。

2．1983和1984年国营企业两步利改税。为了规范国家与企业之间的利润分配关系，国家决定实行利改税，即将对国营企业上缴的利润改为征收所得税。1983年，国务院批转了《财政部关于国营企业利改税试行办法》，分两步进行利改税。

1983年第一步利改税——对大中型企业实行税利并存。主要内容包括：凡有盈利的国营大中型企业，所实现的利润按照55%的税率缴纳所得税；凡有盈利的国营小企业，所实现的利润按八级超额累进税率缴纳所得税。税后的利润原则上归企业自主支配。第一步利改税不仅激发了企业的积极性，同时对国营企业征收所得税又是理论上和实践上的重大突破，但国家与企业之间对于税后利润的分配还需要协商才能确定，对于利改税后原有的税种、税率也没有进行相应的调整。因此，还需要采取进一步的完善措施。

1984年，中国又进行了第二步利改税，即完全的利改税。针对第一步利改税后存在的一些问题，国务院转发了财政部《关于国营企业第二步利改税试行办法》，从1984年10月开始在全国范围内进行第二步利改税，并对原有的工商税制进行全面改革。这次利改税的内容包括：把原来的工商税按照性质划分为产品税、增值税、营业税和盐税等；对某些企业开征资源税，对由于资源和开发条件差异产生的级差收入进行调节；恢复和开征房产税、土地使用税、车船使用牌照税和城市维护建设税等地方性税种；对国营大中型企业利润征收55%的所得税后，利润仍超过合理留利水平的征收国营企业调节税。

通过两步利改税，使国家与国营企业之间的分配关系进一步走上规范化、法制化的轨道，有利于确立国营企业的独立生产者和经营者地位，将原有的工商税一分为四使中国的税收体系进一步完善。

此外，国家为了强化税收的宏观调控作用，除了建立涉外税制和实行国营企业利改税外，还恢复和开征了一些税种。在农业方面，规范了农业税减免办法，调整了牧区的减免税政策，全面开征了农业特产税和耕地占用税。在财产和资源课税方面，陆续开征或恢复城市房产税、车船使用税、土地使用税、资源税和盐税。在国营企业利改税后，陆续开征了集体企业所得税、城乡个体工商业户所得税和私营企业所得税。此外，国家为了实现某些特定的政治经济目的，还开征了建筑税（后改为投资方向调节税）、国营企业工资调节税、奖金税、晏席税、城市维护建设税等。到1993年，中国的税种由改革前的12个增加到35个，形成了流转税和所得税为主体的多环节、多层次、多税种的复合税制结构，形成了比较完整的税收体系。

三、1994至今的社会主义市场经济条件下的税收制度改革

1992年，在党的第十四届代表大会上，国家明确提出中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，十四届三中全会又作出《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，确立了中国社会主义市场经济体制的基本框架。社会主义市场经济的建立要求与之相适应的税收制度。而原来的税收制度在许多方面与市场经济存在相矛盾的一面，主要问题是：（1）税负不公平。企业所得税按照不同所有制性质分别设置不同的税种和税率，内外资企业实行两套税制以及不同地区之间的税收政策的不同不利于不同所有制、不同地区、不同企业和产品之间的公平竞争，不仅有悖于市场经济公平竞争的基本原则，也不利于全国统一大市场的形成和发展。（2）国家和企业的分配关系很不规范。国家除向企业征税外，还向企业征收能源交通重点建设基金和预算调节基金，地方政府和主管部门征集各种形式的基金和管理费，同时还存在各种名目的优惠政策，致使名义税率与实际税率出现严重偏离。（3）在个人征税方面，由于个人所得税、个人收入调节税与城乡个体工商业户所得税分别立法，既不统一，又不规范，难以发挥税收政策对于居民收入分配的调节作用。（4）地方税收体系不健全，收入规模过于狭小，中央和地方的收入和管理权划分也不太合理，不利于完善分税制财政管理体制。（5）中国的税收制度与税收国际惯例尚存在较大的差距，不利于中国对外开放的开展。加之，以往税制建设缺乏总体规划，税制结构总体上比较松散，税种之间互不协调，甚至相互矛盾的问题，使原有的税收制度与市场经济对于维护公平竞争、统一市场、依法治税、促进对外开放等要求相距甚远。因此，中国在1994年进行了税收制度重大改革，在财政收入制度方面基本上适应了社会主义市场经济的要求。

作为经济体制配套改革的一个重要组成部分，1994年进行的税制改革是发展社会主义市场经济的一个重大举措，其改革指导思想是：统一税法，公平税负，简化税制，合理分权，理顺分配关系，强化税收组织收入和宏观调控的功能，建立符合社会主义市场经济要求的税收体系。

根据上述指导思想，此次税制改革遵循的基本原则是：

1．公平税负、促进公平竞争。公平竞争是市场经济对税收制度的基本要求。在这次改革中，统一企业所得税，完善流转税，改变按不同所有制、不同地区设置税种和税率的状况，使各类企业之间的税负大体公平，为企业之间的平等竞争创造了条件。

2．强化税收的宏观调控功能。通过税制结构的调整和税率的合理确定，理顺国家、企业、个人之间的分配关系，提高税收收入占国民生产总值的比重；同时也为合理划分中央税和地方税，理顺中央与地方分配关系创造了条件。

3．体现国家产业政策，促进经济结构的有效调整。设置税率和确定税率需要以国家的产业政策为依据，配合支持经济结构调整，促进整体经济效益的提高和国民经济的持续、快速、健康发展。

4．有利于发挥税收调节个人收入相差悬殊和地区经济发展差距过大的作用，使个人收入分配保持合理差距，促进地区经济协调发展，实现共同富裕。

5．要简化、规范税制。主要是取消与经济发展不相适应的税种，合并重复设置的税种，开征确有必要开征的税种，实现税制的简化和高效。同时，在制定税法时，重视参照国际惯例，尽可能采用较为规范的方式，以维护税法的统一性和严肃性。

这次税制改革主要是针对工商税制，大体包括以下内容：

1．流转税改革。通过增值税、消费税和营业税的改革，形成以规范化的增值税为主体，增值税、消费税和营业税相配套的、系统的流转课税新体系，对内、外资企业统一适用，同时取消对外商投资企业征收的原工商统一税。

2．企业所得税改革。取消按所有制性质分别设置的国营企业所得税、国营企业调节税、集体企业所得税和私营企业所得税，统一内资企业所得税，对国有企业、集体企业、私营企业以及股份制企业和各种形式的联营企业都适用。同时，取消只对国营大中型企业征收的调节税。

3．个人所得税改革。将个人所得税、个人收入调节税和城乡个体工商户所得税合并，建立统一个人所得税，中外籍人员统一适用。

4．其他税种的改革。取消、调整、归并和开征其他一些税种，具体包括取消集市交易税、牲畜交易税、烧油特别税、国营企业奖金税、集体企业奖金税、行政事业单位奖金税、国营企业工资调节税、改革和调整房产税、城市维护建设税、城镇土地使用税和车船使用税、完善资源税，将盐税并入资源税，扩大资源税的征收范围；开征土地增值税、证券交易税等。

经过改革和调整之后，中国的税种设置将由原有的32个减少到22个，具体包括：增值税、消费税、营业税、关税、企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税、个人所得税、房产税、城镇土地使用税、车船使用税、城市房地产税、车船税、资源税、固定资产投资方向调节税、城市维护建设税、土地增值税、印花税、契税、屠宰税、筵席税、农（牧）业税、耕地占用税等。

1999年，中国又对1994年改革后的个人所得税进行了修订，并于1999年11月1日恢复征收利息所得税。此外，由于经济生活中出现了通货紧缩的新情况，投资低迷，消费不旺，内需不足，使得原本为抑制投资，应对通货膨胀的固定资产投资方向调节税与经济形势变得很不适应。因此，从2000年1月1日起，中国暂停征收固定资产投资方向调节税。