对有问题银行的确定

二、对有问题银行的确定、处置与援助

20世纪80年代以来，美国金融机构的破产增加。在经历了近10年的探索之后，形成了一套相对有效的对有问题银行的处理方式。

（一）有问题银行的确定

美国联邦储备体系和联邦存款保险公司对有问题银行的确定采取不同的方法。

1．联储体系的预警系统利用金融机构的资产负债表及损益表的资料计算主要的财务比率。其基本特征是将各金融机构的各项财务比率与同类资产规模的金融机构相互比较，落于最后某一百分比者，即为问题金融机构，遂对其加以进一步分析，并加强注意。联邦储备体系设计了一种问题机构名单，列出不合审查标准的银行，此名单按各联邦储备区英文字母的顺序排列，并送至各储备区检查单位。各储备区检查单位接到辖区会员银行被列入问题机构表时，必须就这些机构的有关问题及财务状况作详细说明，并详列“可能出现问题表”或“新发现银行财务状况恶化表”，于30天内呈报联邦储备理事长。

问题机构的评定采用银行审查比率法及综合评分法。

银行审查比率法是，联邦储备体系以11项财务比率来审查会员银行，任何一家银行的11项财务比率中只要有一项落在同组银行最低的百分之五的，即为问题银行。

综合评分法为，联邦储备体系先计算每一项比率的同组平均值及标准差，然后将属于同组受评机构的每项比率与平均值比较，按大于平均值或小于平均值而给予相应的符号，再将每一银行各财务比率标准化离差与符号值（正或负）乘积合计，即得每一家银行的综合评分。

标准化离差计算公式为：

标准化离差＝审查比率－平均值／标准差

当银行被综合评分后，有下列情况者则列为问题银行：①总资产大于3亿美元的银行，其综合评分在同类银行中落在最后25%者；②总资产低于3亿美元的银行，其综合评分在同类银行中落在最后10%者。

2．联邦存款保险公司确定问题银行的标准为：①未通过预警测试的银行，经预警测试后列在“问题银行名单”上的银行。②实地检查时，评为四、五级的银行，不经预警测试，即视为问题银行；评为三级的银行，须再经预警测试，不合格后才列为问题银行。③开业未满一定期间的新银行。因新银行没有过去的经营记录可资参考，且其摊销费用高，业务尚未充分开展，获利能力相对偏低，故通常将之视为问题银行。④有重大犯罪案，或更换重要董事，或该行所在地区经济上发生不良变动，则均可能将其列为问题银行。

（二）对有问题银行处置主体

美国银行危机主要通过存款保险公司和清算信托公司来处置。

联邦存款保险公司作为会员银行和储贷机构的独立存款保险代理人，主要有三大职责：保险人、接管人和监管人。作为保险人，联邦存款保险公司的第一职责就是对银行存款进行保险，保障被保险存款能够按时支付，确保金融体系的稳定，维系公众对美国银行的信心；作为接管人，当某个存款机构倒闭时，联邦存款保险公司通常被法院或其他有司法权的机构指定为该存款机构的接管人，最大限度地偿付该破产机构的债权人的债权，加快破产机构的清算进程，使破产管理成本最小化；作为监管人，联邦存款保险公司通过对银行和储贷机构及存款保险基金所面临的风险进行识别、监控和处理，促使其安全稳健运营。

清算信托公司是在联邦储贷保险公司资不抵债后，于1989年由国会授权成立的一个临时性联邦代理机构。其主要职责是作为破产储贷机构的保管人和接管人，处置破产储贷机构危机。主要目的有三个：一是从破产储贷机构处理和资产处置中争取最大的净现值回报；二是将这些交易对当地房地产和金融市场的影响降至最小；三是尽量增加对中低收入者的住房供应。

清算信托公司与联邦存款保险公司的资金来源有所不同。存款保险公司以银行支付的保险金作为资金来源，而清算信托公司没有任何内部资金来源，其运作的资金只能依靠国会拨款和其他间接来源。为了实现破产储贷机构资产处置收入最大化与对当地经济破坏最小化这两个目标，清算信托公司对破产的储贷机构实施保管程序。作为保管人，清算信托公司通过减少储贷机构费用支出、缩减储贷以减少流动性需求、出售资产以增加储贷机构营业必需的营运资本，直到政府资金到位才对破产机构进行完全清算。

（三）处理有问题银行的具体做法

在对有问题银行的处理当中，监管机构遵循救助成本最小化、救助措施市场化、及时性、多样化等原则，结合有问题银行的实际情况，将单个银行的风险控制在局部范围内，保护存款人利益和正当的信用链条，避免出现银行业的系统性风险。

1．建立“快速纠偏机制”（简称PCA）。1991年，美国颁布了《联邦存款保险公司改进法》（Federal Deposit Insurance Corporation Improvement Act of 1991，FDICIA），建立了快速预警纠偏模型，为监管当局判断银行状况提供了一个快速、简明的参考框架。快速预警纠偏模型以资本充足状况为主线，根据资本充足率的高低，把银行划分为几种状况，监管当局据此采取不同的预防性监管措施，从而实现对银行风险和危机的控制，以保证充足的资本需要，并责成监管当局在银行资本低于规定标准时采取立即纠偏行动（Prompt Correcetive Action），以改善银行资本状况，减轻对存款保险公司的依赖，减少存款保险基金的损失。该模型根据总资本对风险资产的比率、一级资本对风险资产的比率、一级资本对总平均资产的杠杆比率这三个资本比率的数值，把银行划分为资本良好（Well－Capitalized）、资本充足（Adequately Capitalized）、资本不充足（Undercapitalized）、资本严重不足（Significantly Undercapitalized）、资本致命不足（Critically Undercapitalized）五个等级。对处于不同资本水平的银行，采取不同的监管措施。当自有资本与总资产的比率低于2%时，必须在90日以内选定破产管理人或财产管理人，自动进入破产程序。具体做法是：首先，由美国联邦储备银行的银行监督程序（Surveillance Procedures）通过预警系统测试并筛选出未通过计算机测试金融机构名单；其次对这些已有财务问题或即将发生问题银行，作详尽分析；最后再针对问题金融机构采取必要措施。见表3—4。

表3—4　美国的快速预警纠偏模型

续表

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资料来源：①www．fdic．gov．②Kuniho Sawamoto，Financial Stability in a Changing Enviroment，St．Martin，Press，p70－71（1995）．

资本充足率是目前国际金融组织最为关注的一个指标。它能较好地反映银行的资产与风险资产的对比，是反映银行风险承担的一项综合性指标，通过资本充足率的衡量，可以大体上预警银行的风险水平。

快速预警纠偏模型操作简便，对监管当局具有一定的参考作用。但是导致银行风险和危机的方面很多，快速预警纠偏框架只以资本充足率为主线对银行进行评价，显然不全面。因此，美国监管部门视银行的具体问题，采取的一些早期补救性措施。

2．对有问题银行实施早期救助。

（1）对有问题银行处理的原则。20世纪80年代，美国监管部门基于“不可缺少”（essentiality rule）的原则处理银行业的问题，如果濒于破产的金融机构在当地提供全面的金融服务，是当地不可缺少的金融机构时，该金融机构可以免于破产，这是1955年美国联邦存款保险法第13条的内容。最早运用该原则是1971年，80年代初运用该原则救济了几家银行。最大的救济案是1984年的大陆伊利诺斯银行的破产。大陆伊利诺斯银行由于在1982年从破产的潘·司库埃银行获得与石油开发有关的贷款，1984年受拉美国家债务危机的影响，大量贷款成为呆账、死账。基于不可缺少的原则，美国开始了一场官民协力的银行保卫战，存款保险公司出资15亿美元购买该银行的不良资产，商业银行集团出资5亿美元援助，结果到1984年9月，该银行渡过难关。这种救济方式不仅保护了仅占总存款额10%的投保存款，也保护了投保对象以外的存款。这项援助帮助大陆银行实现了稳定流动性资金的目的，防止了该行的倒闭，并将该行的资本金恢复到较为充足的水平。对于联邦存款保险公司来说，也是成本较低的措施。自1980年至1996年底，联邦存款保险公司在处理1629个濒于倒闭银行的案例中，对133家机构提供了救助，占总数的8．16%。救助方法具有三方面的优点：救助成本低于关闭银行的成本；救助提供了一种机制，将贷款及其他资产保持在原银行系统内；救助可以将银行危机对社会的不良影响降到最低程度。大陆伊利诺斯银行的保卫战对监管当局的危机处理政策提出了挑战，也引起了危机处理政策的转变，即由“不可缺少”原则转变为“太大的不能破产”（too big to fail）的原则，即监管当局只救济那些破产后影响特别大的银行，但后来救济的对象不断扩大，以致扩展到救济小规模银行。这一原则的滥用，其后果是严重的，不仅大银行的投保存款，连小银行的投保对象外的资金也得到保护的做法有失公平性。另外，这一政策还助长银行的不正当经营，结果影响整个银行体系的健全性，增大存款保险的负担。

1991年美国《联邦存款保险公司改善法》（FDICIA）对金融机构危机处理政策发生了很大变化，集中体现在两个方面：①废除了“太大的不能破产”的原则。只有不保护保险对象外存款可能引发系统性危机时，可以对该机构实施收购继承或给予资金援助，禁止因保护投保对象外存款及一般债权者而增加存款保险基金负担的行为。②提出处理成本最小化的原则。在选择处理方式时，必须选择成本最小的方式，这意味着只有在最小成本的条件下才可以选择收购继承或资金援助的方式。

（2）具体救助措施。美国监管部门对出现问题的银行采取的早期补救性措施要视银行的具体问题而定，一般来说有如下几个方面：一是营业银行援助。营业银行援助是指当投保银行面临破产风险时，联邦存款保险公司通过贷款、存款、购买资产或承担债务等方式向其提供援助。一般来说，受援机构的绝大部分资产维持原状，但其管理层要更换，并要求注入新的资本。营业银行援助也用于财务状况良好的机构收购和兼并濒临破产的银行和储贷机构。营业银行援助方式还常常被用来救助一些较大的破产银行。接受过援助的银行资产占处置银行资产总额的比重达27%。公开对银行援助方案为FDIC解决银行破产问题提供了更大的弹性，该方案在20世纪70年代以后就已成为一个主要的政策工具。二是对有问题银行进行整顿。对由于管理不善而面临危机的银行，主要监管机构有权撤换其高层管理人员，设置首席风险官（CRO）进行全面风险管理，引进独立的外部审计人员对风险管理部门以及首席风险官对监管部门所发“认可令”（consent order）的贯彻情况作出年度审计，甚至禁止该银行与某些企业和个人的业务往来。对于因刚成立不久，内控制度薄弱而出现严重问题的银行，监管机构则会督促其制定和实施一套行之有效的内控制度。所有这些补救计划，都要求问题银行及有关主要负责人定期向监管当局汇报执行情况、出现的新问题，并协商解决办法，以便监管当局对有问题银行实行实时监督。这些监督性的纠正行动计划可以是正式的，也可以是非正式的。正式计划带有法律的制裁措施，但在通常情况下没有必要采取这种方式，因为一旦制裁公示于众，有损于银行的声誉。由于绝大多数银行家都非常愿意同监管者合作，一道制定、实施纠正计划，在此情况下，尤其是当所涉及的问题对银行的生存并不构成威胁时，补救性的行动可以通过一份非正式的“谅解备忘录”或监管信函，随检查报告一起转给银行。三是宽容政策的运用。宽容政策是指通过一系列法规、法令，为储贷机构创造宽松的经营环境。联邦存款保险公司和清算信托公司主要运用以下四种宽容政策：第一是收入维持协议。为了鼓励经营状况良好的储贷机构兼并有困难的储贷机构，联邦存款保险公司通过收入维持协议保证被收购资产具有一定的市场回报率，即收购盈利资产的收益与收购平均成本之间的差额由联邦存款保险公司支付给收购银行，联邦存款保险公司承担利率风险。但如果利率下降到收购成本低于盈利资产收益，收益差应由收购银行返还联邦存款保险公司。1981～1983年，采用收入维持协议帮助解决了11宗互助储蓄银行的兼并。这些问题银行并入了其他机构，技术上没有破产，所以存款人和一般债权人都没有任何损失，但这些濒临破产银行的高层领导被要求辞职。第二是净值证明书。这是为那些内部管理良好、有偿付能力，只是因利率变化暂时出现财务亏损的储贷机构设计的。它的目的是争取时间，使其纠正利率敏感性失衡，将资本恢复到可接受水平。符合条件的机构从联邦存款保险公司获得净值证明书，证明其一部分现行损失可以作为用于报告和监管目的的资本。第三是资本金延缓方案。该方案旨在通过暂缓资本充足率要求，救助那些因贷款于能源和农业部门而陷入困境的银行，它只适用于管理良好、经营稳健的机构。符合条件的银行其资本充足率至少为4%，其资本状况恶化必须是外部问题所引致，而不是由于自身管理不当、营运费用超额或股息超额。共有301家农业和能源部门银行（涉及资产约130亿美元）参加了资本金延缓方案，其中236家在没有援助的情况下生存下来或被合并，65家破产。第四是农业贷款损失分期摊销方案。该方案作为《银行平等竞争法》的一部分，允许那些资产少于1亿美元、合格的农业贷款至少占其总贷款25%的机构，在7年内分期摊销农业性贷款亏损。

以上几种早期补救措施并不是孤立的，在实际操作中往往是以一种方式为主，兼用其他处理方式，或者在开始时采取一种方式，但随着情形的改变，又转化为另一种处理方式。

3．有问题银行的市场退出安排。美国监管当局对有问题银行的市场退出非常谨慎，通常在反复权衡该银行退出的直接成本和间接成本之后才做出决策。所谓直接成本是指监管机构清理、清算倒闭银行所付出的直接人力、物力。间接成本是指该银行倒闭后给存款人等相关利益主体带来的损失以及信心问题。一旦有问题银行在被发现时已经积重难返，不得不倒闭，或者经过若干早期补救措施后仍然成效不大，则该银行即进入市场退出阶段。

联邦存款保险公司和清算信托公司运用了各种不同的方法，以寻求处理破产银行和储贷机构的最有效途径。①资产负债的收购继承方式（P＆A）。通过招标方式选择健全的机构，由健全机构收购破产机构的资产与负债，继承所有的资产与存款等。主要有两种方式，一种是收购所有资产与负债的整体接收方式（whole bank），一种是只收购健全资产的收购方式（clean bank）。这是联邦存款保险公司和清算信托公司比较偏爱的一种处置手段。②存款偿付。存款偿付是指联邦存款保险公司和清算信托公司直接偿付破产机构保险存款（称为直接存款偿付），或由一家财务状况良好的机构代理偿付（称为保险存款转移）。未保险存款人及其他一般债权人则可获得接管证书，以从出售破产机构资产的净收益中获得相应补偿。当联邦存款保险公司、清算信托公司找不到收购者或收购与接管的成本过高时，通常采用存款偿付方式来处置破产银行。此外，为了减轻未保险存款人因其资金发生意外损失而导致的流动性问题，联邦存款保险公司和清算信托公司在一家银行倒闭后不久，就会根据接收资产的价值对未保险存款人偿付一定的存款。③提供资金援助的合并方式，也称为援助合并。指健全的金融机构在得到存款保险机构的资金援助条件下合并破产机构。④过渡银行（Bridge bank）。FDIC有权选择一家国民银行作为过渡银行，负责维持有问题银行的运营，并以保守的方式接收存款、发放有限贷款，避免客户的大量流失，同时检查、管理有问题银行的资产。过渡银行与一般国民银行具有同样的法人权利，但是它的存在只是使FDIC有时间来安排即将破产银行的出售或与另一家银行合并。过渡银行的期限一般定为2年，根据情况可以延长1年。由于过渡银行方式运作比较复杂，而且对大量破产小银行的处置也不需要借助过渡银行，联邦存款保险公司对过渡银行的运用比较保守。