我国失业预警系统建设

五、我国失业预警系统建设

在社会保险水平有限，劳动者和社会对高失业风险承受能力有限的情况下，为了配合改革，确保经济发展和社会稳定，有必要建立一套可行的失业风险监测预警运行系统，以便有效地控制失业风险。

（一）我国失业预警的运行情况

失业预警系统是在高失业率出现前能够预先报警的一种系统。其应用领域为就业和劳动力市场。在大规模失业事件发生前预先报警的“失业预警系统”，比事件发生时才报警的警报系统更先进、更有用。根据失业率、失业内部结构及影响失业的各因素的分析建立劳动力的供求模型及失业预警指标体系，根据不同失业水平及警戒因素对社会经济造成的压力水准，确立警戒线，分析预警，并采取必要的调控手段，把失业风险控制在社会能承受的范围内。

1995年我国政府首次提出要建立失业预警系统，将失业率、长期失业者比例、不充分就业率作为重要监测指标，定期分析失业形势。1996年以来，国家发展和改革委员会（原国家计委）一直致力于我国失业的测度、预警及其对策体系的研究工作。2002年以来，由国家发展和改革委员会经济研究所牵头，与劳动和社会保障部、中国社会科学院、中国科学院、国务院发展研究中心、国家统计局、中国人民大学劳动人事学院、北京师范大学和国家信息中心等有关部门的就业、统计和计算机专家开发出的《中国失业监测预警、预案体系》已经推出，这一成果在国内处于领先地位，受到有关专家的较高评价。

目前，国内部分地区已着手建立自己的失业预警系统。在2002年中国·广州市场就业论坛上，广州市劳动和社会保障局首次向社会公布了“广州市失业预警监测系统”，该系统可对广州市的失业形势进行监测，并发出预警通知。目前该系统正在试运行中。面对就业保障方面依然较为严峻的形势，上海日前正在加紧建立和完善切实有效的失业预警机制。来自上海劳动和社会保障局的消息显示，上海2003年的劳动保障事务，已经将建立与完善失业预警机制作为一项重要的内容。

失业预警系统的作用和意义主要有三个：一是预测未来失业率的变化；二是在高失业率达到前发布警报；三是根据预测的结果，在失业率达到警戒线之前采取相应政策措施予以解决。这是一种“防患于未然”的思想。在劳动力资源丰富、就业压力巨大的我国，无疑具有重要的现实意义。

（二）失业监测指标的选取

失业监测指标是一组反映目前失业状况的敏感性指标，可以对整个社会的失业状况进行综合测度。城镇登记失业率和调查失业率反映了当年城镇失业状况的即期指标，是预警系统中最基础的警情显示器。

1．城镇登记失业率。登记失业率是登记失业人数占经济活动人口数的比例。登记失业人员是指在城镇常住户口中，在劳动年龄（16周岁至退休年龄）内，具有劳动能力，在报告期内无业并在当地劳动部门进行登记的人员。

城镇登记失业率＝城镇登记失业人数／（城镇从业人数＋城镇登记失业数）

在1995年以前我国主要采用劳动部门提供的城镇登记失业率，1995年公布的失业率为2．9%，1997年为3．1%，很明显，这一指标并不能准确反映我国城镇劳动力的失业状况，因为不少失业人员并不去劳动部门登记，而登记的失业人员又有不少已通过各种形式就业。此外，以城镇户口为限，不能反映常住城镇人口包括非城镇户口人员在城镇的失业状况。

2．调查失业率。调查失业率是调查失业人数占经济活动人口数的比例。调查失业人员是指在劳动年龄（16周岁）以上，有劳动能力，在调查期间无工作，当前有就业的可能，并以某种方式寻找工作的人员。

为了弥补城镇登记失业率指标的缺陷，国家统计局决定自1996年起建立劳动力情况抽样调查制度，按季向政府和社会提供城镇劳动力的就业和失业状况，调查的范围确定为城镇的常住人口。常住人口包括了以下四种人：常住本地半年以上且户口在本地的人口；常住本地半年以上户口不在本地的人口；常住本地不到半年但离开户口所在地已半年以上的人口；常住本地半年以上户口待定的人口。显然，上述范围中没有户口性质的限制，即不论是农业户口，还是非农业户口，不论是本地人口还是外来人口，只要符合常住人口的定义，都在本地区调查登记范围之内。

登记失业与调查失业的区别：①定义上，登记失业有年龄上限，而调查失业没有；登记失业以到当地就业部门登记为准，而调查失业则只强调“以某种方式寻找工作”；失业登记的对象仅为本地的非农业户口，调查失业的对象则是本地的常住人口。②调查方法上，登记失业是通过劳动行政部门层层汇总、上报的；调查失业则是对城镇住户进行抽样调查，再对调查数据进行推算得出的。③对下岗职工的处理上，登记调查中不包括下岗职工。

登记失业和调查失业这两种方式各有适用面，因而各有侧重点。失业登记是全面登记记录，其数据即使按小区域分解后依然有效，成本相对较低。它主要反映需要政府帮助解决就业人员的总量和构成，登记失业的人员就成为政府劳动部门提供就业服务的对象。调查失业则以抽样调查为主，因受样本规模限制无法将数据值分解至各个小区，可能存在抽样误差，成本较高。调查失业的数据主要反映宏观经济运行和整个国家的失业状况。

（三）失业警戒线的确定

失业警戒线即是失业的控制目标。合理确定失业警戒线要综合考虑宏观经济发展状况、社会心理、失业者状况、失业保险基金状况、社会承受能力、社会稳定、职工的合理流动、企业增加效益（公平与效率）等方面，要做到适度合理。

对于一个社会来说，失业率超过了一定的限度时，其结果直接影响社会的稳定和宏观经济的正常运行。对于中国这样一个处于经济体制转型的国家来说更是如此。从发达国家的经验来看，不同国家不同年份的失业率有很大的差别。

关于一个国家可以承受的失业率水平，在国际上没有一个统一的标准，它与各国的经济发展水平、社会制度和文化历史背景有直接的联系。从国外来看，目前发达市场经济国家对失业率的基本判断是：失业率在3%～4%以内属于劳动力供给紧张型；5%～6%左右属于劳动力供给宽松型；7%～8%以上为失业问题严重型（见表7—3）。

表7—3　发达市场经济国家的失业率警戒线与就业状况

然而，“充分就业”的标准也随着历史进程的不断发展而变化。以美国为例，在凯恩斯时期，“充分就业”的标准不超过3%；在20世纪50年代这个标准上升到4%，进入七十年代，“充分就业”的标准上升为失业率不超过5%。据有关资料表明，目前，美国“充分就业”的标准为失业率在6%～6．5%之间，失业率低于5%便表明劳动力供给紧张。1997年10月，美国的失业率下降到4．7%，联邦政府目前正在研究对策，使失业率回升。

在中国经济转型时期，如果真实失业率在5%以内，则说明劳动力资源基本上充分利用，社会稳定，可以视为充分就业；如果真实失业率在6%～9%，则说明有相当明显的就业压力，开始进入失业风险区；如果真实失业率超过10%，则说明城乡之间、劳动力要素与资本要素之间等多方面利益矛盾可能出现激化，社会可能会出现较严重的不稳定，可视为就业危机临界点。因此，应该尽量避免失业率接近甚至超过该临界点。

表7—4　我国失业率警戒线与就业状况

（四）中国失业率现状

我国失业率已经达到警戒线。从“城镇调查失业率”来看，中国城镇的调查失业率为5．3%左右，农村的失业率只是0．6%。如果城乡统算的话，失业率只是1．9%。目前，世界多数国家失业率均大幅度上升，连美国也已经达到6%（2002年4月），我们公布一个不到6%的城镇调查失业率，根本不会引起大的社会震动。

但是，从城镇下岗与失业的统计来看，20世纪80年代末，我国公布的城镇登记待（失）业率才1．8%。1992年以来，我国的城镇登记失业率稳步上升，1996年达到3．0%，1997～2000年连续四年保持在3．1%的水平上。但从2001年开始快速上升，达到3．6%；2002年达到4．0%；2003年为4．3%。我国在10多年的时间里，失业率上升了122%。如果从传统计划经济或者是经典社会主义的观点来看，失业率很高，上升速度也太快。如果把下岗职工考虑在内，则城镇登记失业率还会大大上升。以1997年为例，城镇失业率如果加上下岗职工，据统计，其结果将从3．1%变为9．36%左右。由于我国的新增经济活动人口和新增从业人员始终分别在1．3%和1．2%左右的水平上保持着，劳动力供给稳定增加，失业率持续提高，说明了劳动力需求的增长远远落后于劳动力供给的增长。

如果从隐性失业的角度看，则供大于求的矛盾更为突出。以1997年为例，据估计，该年我国农村的隐性失业量为17703万人，城市的隐性失业量为3329万人（国企的隐性失业量为2761万人，占城市总隐性失业量的83%），因而1997年中国的综合隐性失业量则为21032万人，相对于城乡总就业量63669万人来说，总隐性失业率达到33%。这一估计的总隐性失业率在1988～1997年间，一直在25%和34%之间，1993～1998年的平均显性失业率（城镇登记失业率）约为2．9%，即我国的显性失业率仅仅是隐性失业率的1／10。由此可见，即使达到了“十五”计划的目标，五年要使城镇新增就业和转移农业劳动力各达到4000万人，按最保守的估计，到2005年末我国剩余劳动力仍然会超过1亿人。

如果按照德尔菲法（Delphi）测算我国的“真实失业率”水平，我国已经有相当明显的就业压力。

在难以进行全面统计和大规模随机抽样调查的情况下，2000年7月～2001年6月，中国人民大学劳动人事学院姚裕群等人采用了德尔菲法（Delphi）即专家调查法对城镇失业率进行了调查。作为本调查对象的专家有50余人，调查对象取样包括从事就业统计、就业管理的中央政府官员，有代表性的地方政府官员和从事就业问题研究的科研机构与大学的教授、学者以及政策研究人员。经过对专家答问结果的数据处理，得出了一些极有价值的结论。

德尔菲法调查结果表明，我国当前城镇的失业率已经达到7%（见表7—5）。进一步的分析调查结果表明，官员组的回答对我国真实失业率的估计偏低（约6%），而学者组的回答对我国真实失业率的估计偏高（高于8%）。

表7—5　专家估计的失业率

资料来源：姚裕群：《我国城镇失业率已进入风险》，载《中国青年政治学院学报》2002年5月。

在城镇失业率的变化趋势方面，高达72．73%的专家认为，近一两年增加1%～2%的可能性最大，13．63%的专家认为会与现在基本持平，只有9．09%的专家认为会增加3%～4%，4．45%的专家认为会增加5%（见表7—6）。

表7—6　估计近一两年失业率的变化趋势

资料来源：同表7—5。

德尔菲法调查结果表明，我国已经有相当明显的就业压力，开始进入失业风险区。我国目前城镇失业率的警戒线应该为7．03%，如果达到9．73%时，就会造成重大的社会经济风险，必须采取紧急措施。按此标准，我国目前已经进入失业预警区，必须引起高度重视，积极采取措施，防止对经济发展和社会稳定产生负面影响。