完善我国政府间事权划分制度的构想

完善我国政府间事权划分制度的构想

马海涛^[1]

事权划分、收入划分和转移支付制度是分税制体制的三大基本要素。其中，事权划分是分税制的基础，只有在事权清晰的条件下，才能处理好税收分配和转移支付问题。由于事权划分不清晰，我国的分税制在运行中出现了一系列问题，最为突出的就是地方政府特别是省以下政府出现了严重的财政困难。表面上看，这是由于地方政府事权与财权不对称引起的，但其根源在于我国分税制度改革过程中，没有以规范的方式明确各级政府间的事权关系，进而没能形成有效的政府间收入分配制度。从逻辑顺序上看，事权划分在先。因此，明确各级政府事权范围，应该是进一步完善我国分税制管理体制的出发点。

与财政管理体制一样，政府间事权的划分受政治、经济、历史、文化背景、人口结构、地理状况等各种因素的影响。由于国情不同，各个国家在政府间事权划分上也不尽相同。但是，纵观各国在处理各级政府间事权划分上的做法，我们还是可以总结出一些共同特点。

一、明确政府职能是政府间事权划分的基本前提

各级政府的事权就是政府职能在各级政府间具体界定的结果。政府间事权划分的前提首先在于明确政府职能范围，只有在政府职能范围明晰、合理的条件下，政府事权划分的科学性和合理性才能得到保证。因此，在讨论政府间事权划分之前，有必要首先讨论政府职能界定问题。

市场经济中政府的职能一般包括资源配置、公平分配和经济稳定与发展三方面。资源配置职能要求以效率准则来界定市场和政府的职能边界，在市场效率相对较高的领域，应以市场配置为主，充分发挥市场的效率优势，而在存在市场失灵、市场无效的领域，政府应积极介入；基于市场机制在收入分配方面普遍存在的“马太效应”，公平分配职能要求政府要积极调节社会收入分配结果，将收入差距维持在合理的范围内，为了实现这个目的，政府应该在全国范围内提供相对均等的公共服务，为居民提供公平的机会；经济稳定和发展职能则要求政府提供适当的宏观经济政策，在总量上对国民经济进行反周期调节，熨平经济周期，避免宏观经济大起大落，在结构上保持国民经济重大比例结构的均衡。

上述三项职能从总体上界定了政府职能的范围，但是这种界定还是初步的。各国政府在具体界定本国各级政府职能范围时，往往要根据本国的政治经济发展情况做必要的调整，以便使政府职能更适合本国的实际情况，从而最大限度地发挥政府的作用。由于拥有强大的经济基础和良好的市场经济环境，发达国家普遍将效率与公平摆到同等重要的位置上，政府既强调对经济的干预，也重视对收入分配结果的调节，反映在财政上则表现为这些国家一方面通过大规模减税刺激经济增长，另一方面又通过大量福利性支出增加居民保障；受经济发展水平的限制，发展中国家的政府职能则更多地集中在效率方面，对应于财政则表现为经济建设性支出在国家财政支出中占有较大份额。我国的状况有一定的特殊性，从实际情况看，当前的中国应该是一个经济较发达的发展中国家，这种特殊性决定了我国政府的职能也应有一定特殊性，既不能像发达国家那样，过多地偏重公平，也不能像大多数发展中国家那样过分倾向于效率，如何在效率与公平之间权衡，合理界定政府职能边界应该是在划分各级政府职能之前要解决的首要问题。

在一国政府基本职能明确的情况下，划分政府间事权关系时还会遇到一些问题，因为各级政府在处理效率、公平与经济稳定方面的职能也有一定不同:

在效率方面，一般认为，凡是地方有能力提供的公共产品和服务，应由地方提供；凡是地方有能力监管的公共产品和服务，尽可能由地方负责提供，上一级政府只处理下一级政府难以处理和处理不了的问题；

在公平分配方面，中央应主要负责制订和实施有关收入分配的宏观政策，比如确定个人所得税制度、协调收入分配差距、制定全国性社会保障政策等，地方主要是在国家统一的政策法规框架内，根据当地的实际情况，作适当的调整和补充，比如制订和实施区域性收入援助计划；

稳定经济则主要是中央政府的职能，因为经济稳定是就整个国民经济而言的，地方政府既无能力，也无财力来实现稳定经济的职能。若地方试图运用财政政策稳定当地经济，由于一国内部各地区之间的市场是完全开放的，生产要素的自由流动将使地区性政策趋于无效，同时可供地方政府使用的相关政策工具也屈指可数，这更使地方政策的效果大打折扣。

因此，在政府间划分事权时，首先应就各级政府的职能给出清晰、明确的定位。

二、政府间事权划分的一般原则

在明确了各级政府职能后，各国在各级政府间划分事权时，通常都遵循一些基本原则，这些原则主要有:

（一）受益原则

受益原则要求各级政府事权范围的界定应当依据公共产品的受益范围来确定。供全国居民共同享用的公共产品和服务，由中央政府来投资、提供和管理；属于多个地区共同受益的公共产品和服务，可以由中央政府提供，或以中央政府提供、管理为主，相关受益地区配合，也可以由中央与相关地区联合提供，但无论是何种形式，各级政府间的支出责任都应规定有具体、明确的分配比例和分配标准；至于主要由地方居民使用的公共产品和服务，原则上由地方政府负责提供和管理。对于特别贫困的地区，由于地方财力有限，不能提供必要的公共产品和服务的，可由中央政府通过财政转移支付制度予以解决。

（二）效率原则

即根据效率高低来确定一项公共产品应由哪一级政府提供，这实际上也是就近、便利原则的体现。在这一原则下，除了明显具有全局性特征的公共产品外，大多数国家倾向于赋予地方政府较多的事权，以充分发挥地方政府的主动作用。这样做的理由是，地方政府是当地社会经济事务的直接管理者，在居民需求偏好、地方要素禀赋方面比上级政府有更大的信息优势，能够有效地提供公共物品，另外，由于接近公共物品生产地，也具有管理便利的优势。因此，地方政府在大多数公共产品领域具有相当突出的优势。美国就是一个典型的以地方分权为基本特征的国家，日本则以“大地方政府”著称，地方政府安排的预算支出约占全部财政支出的70%，近年来印度尼西亚的财政管理体制改革，也体现了扩大地方财政支出权力的原则。

（三）财权事权对称原则

所谓事权与财权的对称性是指某一级政府在承担一定事权的同时应当具备充足的财权作为保障，与此对应，各级政府间财权的划分也应当以事权的划分为基础，以保证各级政府事权能够得到落实。若二者不对称，可能的后果或者是政府职能不能得到充分实现，导致公共产品供给不足，或者是政府可能采取非规范手段取得财政收入，扰乱正常的国民收入分配秩序，不论是哪种情况都会对社会经济造成严重损害。

但是，事权与财权的对称性并不要求各级政府的直接财力与事权完全对等，而要从强调各级政府可利用财力对事权的保障能力角度来衡量，也就是说各级政府的财力不一定必须来源于本级财政，也可以通过在不同级政府间构造一定的财政资金转移体系来平衡不同政府间的财力分配情况，最大限度地实现财权与事权的平衡。同样是在日本，70%左右的财政收入归中央，但中央政府只负责30%的事务，地方则正好相反。很明显，日本地方政府本级财力是不足以完成地方政府事务的，这个资金缺口是通过中央对地方的大规模转移支付来弥补的。当前我国基层财政困难，说到底就是基层财政财权与事权不对称引起的，这与近年来“收入向上集中、事权向下分散”的财政改革不无关系。

（四）多样性原则

在财政联邦主义下，财政制度应当允许不同地方根据自己的情况和偏好采取差异化的事权划分模式。土地面积越大，区域差距越大的国家，这个特点体现得越明显。我国幅员辽阔，东部沿海和中西部地区经济与社会发展水平存在巨大差距，同一省内不同区域也存在很大差距，这决定了不同地区对公共服务有不同需求和偏好，同时各地方政府的财力也不同。多样化的国情要求有多样化的政府事权划分模式，特别是应给各省留下一定的自主空间，让其有权力设计具有地方特色的事权划分模式。

（五）法制化原则

从世界有关国家的经验看，不论是联邦制国家还是单一制国家、发达国家还是发展中国家，政府间责权利关系都是建立在宪法或相关法律基础上的，各级政府事权大小及其事权的履行都有宪法或其他法律依据，即使政府之间共有事权也有法律形式加以明确分工。例如，德国的《基本法》不仅规定了各级政府的事权和支出范围，也对各级政府间可能出现的事权与支出范围交叉、错位等问题作了规定，日本战后的宪法中有一章是关于地方政府自治的内容，有关地方政府的组织和运作按地方自治的原则用法律固定下来，除宪法外，地方财政法详细规定了中央与地方事权范围和支出责任上的具体分工，地方税法则详细规定了地方政府的税收权限。法制化，保证了各级政府事权的稳定性，也保障了地方预算的稳定性和可预测性，对于协调各级政府间的事权关系产生了积极影响。

三、完善我国政府间事权划分的基本构想

（一）进一步转变政府职能，明确政府事权范围

政府职能过宽，是当前我国各级政府的一个突出问题。受传统体制的影响，我国各级政府都把发展本地经济作为政府工作的中心，这从两个方面导致了各级政府公共支出责任没有得到很好落实，一方面，为了吸引投资发展经济，各级政府往往对外来投资给予较多税费优惠，直接减少了政府可支配财力，另一方面，政府又将大量支出用于建设性投资，相应减少了社会公共事业支出。目前，我国经济和社会发展都进入了一个崭新的阶段，应以市场经济原则和“以人为本”的原则，对当前政府职能中存在的缺位、越位、错位等现象重新界定和调整，使公共支出与政府职能相吻合，建立符合市场经济要求的公共支出体系。首先，适当减少财政对生产经营领域的投入，逐步增加对基础设施建设和公共工程的支持，重点增加能源、交通、通信等社会基础设施的投资，为市场经济创造良好的外部环境。其次，按照公共产品的性质，对文教、科学、卫生支出等做进一步细分，规范供应范围并分别确定具体支出政策，增加必要社会消费性支出的比例，避免财政供给不足和供给过度；加快政府机构改革，有步骤地推进乡财县管、县乡合并进程，压缩行政开支。再次，逐步增加财政在社会福利、保障方面的支出，逐步完善农村合作医疗制度，在此基础上建立覆盖全社会的养老、医疗、福利救济三大社会保障体系和资金供给办法。最后，加强环境保护、水土保持、国土整治等方面的投入，保障经济社会的可持续发展。

（二）合理划分中央与地方政府间事权

根据政府间事权划分的一般原则，中央政府的事权范围应主要包括:一是制定并组织实施国民经济和社会发展的长期战略，调节宏观经济运行，协调宏观经济结构偏差，保持国民经济总量和结构大体均衡，使宏观经济持续、稳定、协调地运行；二是提供全国性公共产品，如国防、外交、全国性的交通主干道的建设等；三是调节国民收入分配结构，健全社会保障制度，把收入差距控制在适度的范围内；四是加大对老、少、边、穷地区的财政支持力度，促进地区间经济社会协调发展；五是维护正常的社会秩序和法律秩序；六是维护全国的生态平衡，搞好水土保持、国土整治、退耕还草还林、人口控制等工作。这些体现国家整体利益的公共支出项目，应由中央政府负责，支出也应由中央财政安排。

地方各级政府的事权尽可能具体化，以使各级政府更好地发挥各自的职能作用。地方政府的事权范围应主要包括:一是制定和实施地区性经济社会发展计划以及地区性产业技术政策，对本地区经济发展速度、方向、结构、生产力布局、收入分配关系等具有区域全局性的重大问题进行决策，并通过各种手段组织实施；二是提供区域性公共产品，比如提供地区性社会保障，搞好地方基础建设，保持本地区文化、教育、科学技术、医疗卫生等事业的健康发展；三是维护本地区市场秩序，做好市场经济必需的服务、咨询工作；四是维护地区内正常的社会秩序和法律秩序；五是执行中央政府制定的各项法律政策，完成中央政府提出的各项目标和任务。上述体现地方局部利益的项目，由地方政府、地方财政安排相应支出。

对中央和地方共同承担的社会事务，经费应由中央与地方共同承担，主要包括一些跨区域的基础设施建设、农业、教育、公共安全，在具体项目中应确定中央财政和地方政各自的支出责任，明确各自承担的支出数量或支出比例。

（三）完善政府间收入分配机制，使各级政府间财权与事权更加对称

近年来的改革，使我国政府间事权与财权关系呈现出一种极不对称的状态:各级政府间的事权是按“金字塔”形配置的，越底层政府的事权越繁重；而政府间收入划分却呈“倒金字塔”形，大部分的税收收入都集中在较高级次政府。调整收入分配格局迫在眉睫。首先，要对税种进行明确的划分，根据税种性质和特点，确定地方税主体税类，保证地方政府有稳定的收入来源，使其财权能适应事权发展的要求。其次，优化共享税。共享税规模过大，是我国地方政府间收入划分的一个普遍现象。目前，增值税、营业税、消费税、资源税、证券交易税等税种在本质上都是共享税，共享的方法各不相同。过多的共享税为财权的上移提供了方便。就结合地方税体系的建设，从税种、共享方式上进一步优化共享税。再次，要赋予省级地方政府相关的税收权限，使省级政府对地方税拥有一定的征收管理权以及部分税种税目、税率的调整权，并有权在不违反国家政策统一性的前提下，结合本地的实际，开征部分地方性税种。

（四）完善转移支付和专项拨款制度

转移支付是财政间财力再分配的重要方式，要通过转移支付制度，保障地方政府拥有与事权相称的财力，克服财政初次分配后中央政府财力超出所需和地方不能完全满足事权需求之间的矛盾，同时，消除各地之间公共服务水平方面过大的差距，保障各地区政府具有基本同等的施政能力和居民享有同等的就业、就学、就医、交通服务、居住环境等方面的机会及服务水平。一是调整转移支付结构。一般认为，专项补助均等化效应小于一般性转移支付补助，然而在我国财政实践中，专项补助却占有很高的比例，应建立以一般转移支付为主的转移支付体系。具体操作上，还要建立健全以因素法为基础的转移支付分配制度，使转移支付制度真正起到均衡财力分配的目的，消除基数法所造成的不合理因素的固化；二是转移支付制度要法制化，减少政府间的相互争吵、扯皮，提高转移支付制度的预算约束力；三是增加分配过程和分配手段的灵活性，提高我国转移支付政策的适应性。四是探讨并建立横向转移支付制度和省以下转移支付制度。

（五）完善有关法律法规，以法律的形式固定中央和地方政府事权和支出范围

《宪法》、《中华人民共和国国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等，对各级政府的职能、事权作了规定。但是，这种事权的划分过于宽泛，特别是对一些共管事项、经济方面的事权和财权的划分上仍不够清楚。此外，省以下政府间事权如何划分在法律上基本是一片空白。法律上的不足，使政府间事权划分有很大的随意性，更严重的是在垂直行政管理体制下，各级政府又通过行政权力将事权层层下划，导致了基层财政承担事权过多的局面。

为此，我国应按照政府间事权划分的基本原则，建立健全包括政府组织法、财政法、预算法、税法、转移支付法等在内的法律体系，以法律的形式明确和固定各级政府的事权范围，把中央与地方各级政府间在财权事权上的划分提到法律的高度，使其具有权威性和强制性，从而使各级政府在收入和支出的划分上有法可依。

【注释】

[1]中央财经大学教授，河北大学预算管理研究所学术委员会委员。