合理划分中央和地方事权和财权

我国政府间财权事权体制改革:比较、问题与对策

李晋宇^[1]　张　彬^[2]　王小朋^[3]

所谓政府间财权事权体制，指的是调节、规范和保障政府职能在不同级次政府进行配置的法律、制度和组织框架。财权事权体制解决的是公共部门的纵向结构问题，即如何在不同的政府级次间分配责任及实现这些责任的财政手段，并使这些财政手段与各级政府所欲实现的财政责任相一致。

中国的财权事权体制，在经过分税制改革之后，从计划经济的中央集权，逐步向中央给地方分权、中央与地方政府以及各级政府之间协同治事、分权理财转变，建立了市场经济财权事权体制的初步架构，但现阶段与市场经济和公共财政改革的目标相比，还有较大差距。特别是随着部门预算改革的推行、绩效预算理念的确立，深化财权事权体制改革变得越来越迫切。探究公共财政体制下财权事权体制改革的一般规律，分析我国财权事权体制改革面临的问题，研究我国财权事权体制改革的方向，是我国公共财政改革面临的重要课题。

一、财权事权体制的理论分析

无论对于联邦制还是单一制国家，多级政府体制似乎都是一种不可回避的政治制度安排。在多级政府的体制之下，中央政府如何向地方政府分权以提供不同层次的公共服务，构成了财权事权体制的核心问题。从财政学的观点来看，分权理论主要来源于联邦体制。关于分权的本质、为什么要进行分权、分权应建立什么样的制度框架，主要观点可以分为三大类:

1.传统财政分权理论。传统财政分权理论认为，不同级次之间的分权，主要是针对资源配置而言的，即认为分权的目的在于就公共物品的供给及相应的来源在中央与地方政府以及地方政府的不同级次之间进行分工。马斯格雷夫在对中央与地方政府职能进行分工的基础上，提出了具体的中央与地方进行税收划分的原则。^[4]主要内容包括:中级，尤其是基层政府所依托的税源应固定在其管辖的范围内，个人累进税应由那些最能有效地保证全部税源的政府机关征收，累进税及用于社会稳定政策的税收主要由中央控制，基层税费应大体不变、地方政府管辖范围内分布不均匀的税源应由中央保证，各级政府都可以开征收益税和使用费等。传统财政分权理论，只强调了财权的划分，对于事权的划分涉及较少。

2.公共选择理论的分权观点。公共选择理论认为政府自身并不是总能按照公共服务的需要征税，存在着税收收入最大化的倾向。因此，中央与地方政府之间以及地方各级政府之间分权，主要是通过地方政府之间的相互竞争、生产要素的流动、立宪层面的分权来限制政府的征税权。公共选择理论把财政分权问题提升到政治和制度层面进行研究，强调要从宪政和制度的层面进行政治权力（包括事权）、财政权力的划分，以减小交易成本、提高配置效率。

3.市场维护型财政联邦主义的分权观点。它强调好的市场效率来自于好的政府结构，它要求政府行为既是有效果的，又是受限制的。财政分权不仅仅是政府功能的合适配置，还是作为公共政策制定者的激励机制的一系列正式与非正式制度（Olson，1990；转引自Oates，1999）。它认为各个层级之间的政府分权应具有五大特征（钱颖一，2003）:①存在一个政府内的层级体系。②在中央政府与地方政府之间存在一种权力划分，从而任何一级政府都不拥有绝对的制定政策法规的垄断权，同时又在自己的权力范围内享有充分的自主权。③制度化的地方自主权对中央政府造成强有力的制约，使得中央与地方的权力分配具有可信的持久性。④地方政府在地域范围内对地方经济负主要责任，同时，一个统一的全国市场使得商品和要素可以跨地区自由流动。⑤各级政府都面对着硬预算约束。市场维护型的财政联邦主义强调建立地方政府的经济与政治激励机制，扩大地方政府的经济事务决策权，从而使市场制度变得相对稳定。

通过对财政分权理论的比较、分析，我们可以对财权事权体制的划分做出如下理论上的概括:

1.财权事权体制的构建是多级政府分权性制度安排的客观需要。在多级政府体制下，中央政府由于缺乏信息、存在寻租行为以及利益集团的自身利益偏好等因素，不同层次的公共服务都由中央政府安排是不可能满足公众偏好的，因此必须进行分权性制度安排，调动多个层次的积极性，反映各个层次社会公众的需求，以保证不同层次公共服务的有效供给。

2.行政分权与财政分权必须协调推进。财权事权体制必然涉及行政分权和财政分权两个方面。行政分权是明确各级政府政治责任的需要。财政分权是高效率地配置政府职能、提供公共服务的需要。行政分权是财政分权的基础，财政分权是行政分权的保障。只有行政分权与财政分权协调推进，才有可能建立一个可以问责、实现公平与效率的财权事权体制，不同层次的公共服务供给才能具有制度上的保障。

3.赋予地方政府经济事务决策权是市场经济财权事权体制的内在需要。政府行为的目的在于克服市场失灵、实现资源配置帕累托效率。为了使财权事权体制能够对经济增长和公共物品供给产生正向的激励作用，必须赋予地方政府决策权，赋予其与政治责任、经济责任相匹配的财政权力，让各级地方政府在公共服务中扮演重要角色，从而使公共服务的提供达到较为满意的效果。

4.财权事权体制改革最根本的是要通过宪政层面制度改革予以实现。政府间的财权事权体制，是政府间宪法关系的重要内容。财权事权体制的重建，既是政府职能和公共服务保障机制的重构，更是政府间宪政制度、法律关系的重新配置。通过宪政制度改革，优化各级政府之间的权力配置格局，是实现财权事权改革目标的重要保障。

二、财权事权体制改革的国际经验分析

在大多数西方国家，都将中央政府与地方各级政府之间的关系作为宪法的重要内容之一，用以规定政府纵向之间的权力划分标准。对不同政治体制的国家来说，不同的分权制度适用于不同的国家，没有一个特定的标准。但不可否认的是，在经济全球化和民主政治影响愈来愈深刻的今天，分权化改革成为经济社会发展的内在需要。在支出方面，经济全球化对地方政府提供公共服务的需要增加；在收入方面，要素和商品的跨国流动增强了税收的国际流动性，增强了地方政府的税收能力；民主政治制度改革方面，要求公共交易更加透明的民主参与推动力，加快了政治自治的改革步伐。因而自20世纪以来，世界各国普遍出现了财政分权趋势。综合分析西方国家的财权事权体制，主要由财政支出责任划分、财政收入权划分、转移支付权划分三个方面的内容，其包括以下三个特点。

1.按照公共物品受益范围的大小清晰地界定中央与地方政府以及地方政府之间的职责范围和支出范围。遵循的主要原则是，先划分事权，再划分财权，以各级政府职责为基础，划分各级政府的财权支出范围，政府职责与财政支出范围相匹配。从较有代表性的西方国家的经验看（见表1），一般而言，中央政府主要承担国防、外交、保证经济稳定增长、收入分配等全国范围内受益的公共职责，与此相对应，主要负责国防、外交等财政支出。州政府主要提供受益于本州内的公共物品与服务，并承担与之相匹配的支出；州以下地方政府则主要提供受益于本地方政府的公务物品与服务，并承担与之相对应的支出。有些公共物品与服务是各级政府的共同职责，与此相对应的财政支出也由各级政府共同负担。

表1　部分国家各级政府职责分工

2.集权与分权程度各异的税收分享制度构成财政收入权的重要内容。在西方国家，一级政府的财政收入权主要由税收权、收费权、发债权三部分内容构成。税收权是重要和主要组成内容。西方国家根据其政治架构的特点，在税收立法、征管、税种设计等方面，采取了不同的分享模式。大体而言，主要是四种:

（1）税权分散的美国模式。美国作为联邦制国家，其税权是分散的。其主要特点:一是联邦和各州政府都拥有独立的税收权力。联邦政府征税必须按照国会通过的法律进行。州议会可决定开征州税和地方税、可收取的费、借款及支出项目。地方政府的税收权力由州政府赋予。二是各级政府都有自己的主体税种，确保其收入来源的稳定可靠。联邦政府的主要税种包括个人所得税、社会保险税和公司所得税。州级政府的主体税种是销售税。州级财政收入的主要来源还有个人所得税、国内消费税和社会保险税。地方政府的主体税种是财产税。

（2）税权相对集中的德国模式。在税权划分上，德国是一个相对集权的国家。其主要特点:一是税收立法权相对集中于联邦和州。联邦和州都有制定税法的权力，但绝大多数税法都是联邦制定的，各州在宪法未赋予联邦以立法权的范围内拥有自己的立法权。市政府仅限于决定地方税的税率，收益权和征收权则分为州和地方两级。二是税种设计上以共享税为主。德国实行的是共享税与专享税共存、以共享税为主的模式，共享税收入在各级政府财政收入中占有很大的比重。

（3）税权集中的法国模式。法国是一个单一制国家，税权也是集中的。其主要特点:一是税收立法权集中在中央。中央税和地方税的法律和政策都由中央统一制定。税收立法权属于议会。地方政府有一定的机动权，包括制定某些地方税的税率，决定开征必要的捐税，采取一定的减免税措施等。二是中央集中了大部分收入。

（4）适度分权的日本模式。日本是一个单一制国家，但在税权划分上，是适度分权的国家。其主要特点:一是其税收基本法规的制定权主要集中在中央，各级地方团体只能在税收基本法规范围内就地方税的征收制定有关条例。二是日本基本上不实行共享税或同一税源中央、地方分别征收的办法。中央财政集中度高，国税的税源大，范围广（占税收收入的2/3以上）。就主体税种而言，中央财政的主体税种是个人所得税、法人所得税，都、道、府、县的主体税种是事业税和居民税，市、町、村的主体税种是居民税和固定资产税。

从以上四种税收分享模式可以看出，西方国家财政收入权的基本特点如下:一是以税后为主，以收费、发债为辅构成一级政府的收入权。二是税收权的集中度各国差异很大，这既与一个国家的税收制度有关，也与政治架构有关。三是各级政府几乎都有自己的主体税种。

3.以公共服务均等化和财权与事权相匹配为主要目标的转移支付制度。西方国家的转移支付制度主要作为一级财政收入权的补充，用于完成三个方面的目标:一是用于调节和缓解地区之间公共服务水平的差异；二是根据一级政府事权与财政收入状况补充财力，使财权与事权相匹配；三是促进地方政府分配行为符合中央政府的宏观政策目标。转移支付类型按照使用条件分为四种:一种是专项拨款。接受拨款的地方政府必须按照规定用途和方式使用。这种拨款直接体现联邦政府的调控意图。主要用于公共服务较强的领域，但专款安排到大类而不到具体项目。二是配套拨款。在专项拨款中，中央政府要求接受拨款的地方政府按规定的匹配比例从自身财力中支付资金用于一些项目建设，以引导其按照中央政府的目标提供公共服务。三是非专项拨款。这种拨款不指定用途和用款方式，可自行决定如何使用，其作用在于缩小各地由于税收能力不同所表现的公共服务水平差异，以增强自主创新能力。四是税式支出。即由中央政府对在地方征收所得税的某些项目给予补贴。

具体到某一个国家，均实行多种的转移支付形式，但其中以一种或两种为主要形式。不同国家由于具体情况不同，选择作为主要形式的种类也有所不同。总的来看，几乎所有国家的转移支付都是为了解决财权、事权不对称问题，通过转移支付，使地方政府具备与其支出责任相匹配的财力。在具体的转移支付制度设计上，可以分为两大类。一类是以专项补助为主的转移支付模式。这主要以美国为代表，美国政府间转移支付分为有条件转移支付和无条件转移支付，以有条件转移支付为主。分类拨款和专项拨款都是有条件转移支付。分类拨款是按照一定的公式对全部符合条件的补助对象分配拨款额，这种拨款占补助金额的80%。美国不把联邦政府对地方政府的无条件拨款作为解决各级财政公共服务均等化的主要政策工具，更主要的是通过鼓励人口的自由流动来实现各地人均收入的均等。美国的无条件拨款占拨款总额的比重非常之小，只有2%左右。另一类是以公共服务均等化为目标的转移支付模式。德国、澳大利亚、日本、加拿大等国的转移支付制度，大多以一般性转移支付制度为主，并通过公式法、因素法测算转移支付额度（见表2）。

表2　部分国家转移支付比较

续表

三、西方国家经验的总结与启示

从西方国家财权事权体制经验看，可以得出以下启示:

1.财权事权体制是一个全面综合的制度体系。既是法律层面上的宪政制度问题，也是经济层面上的管理制度问题；既是政府间职责分工问题，也是权力配置问题；既涉及财政支出制度，也涉及财政收入制度；既涉及中央与地方政府，也涉及地方政府之间。财权事权体制的创新，是法律和宪政制度的创新，是政府管理的创新，是政府间关系的创新，是财政制度的创新。

2.事权决定财权。发达国家的经验告诉我们，事权是财权的基础，没有清晰的、稳定的事权体制就不可能建立保障有力的财权体制。财权事权体制的改革与完善，必须从事权改革入手，从宪政制度改革入手，从政府间法律关系入手，从政府间的权力架构入手。通过事权体制的完善，为财权体制改革搭建平台。

3.事权与财权相匹配。在发达国家，对一级政府而言，有什么样的事权，就要赋予其与这些事权相匹配的财权，用以保障事权的实施和落实。财为政之基，政为财之本。没有财权保障的事权必然落空，没有事权基础的财权必然低效。当然，与事权相匹配的财权，并不仅指税收能力与事权匹配，而指的是财政收入权和转移支付权共同形成的财政资源，包括税收收入、收费、债务融资、转移支付四个基本要素形成的综合财力。发达国家税制设计的分权度有很大差别，地方政府的收入能力也有很大差别，但通过转移支付的补充性作用，使每一级政府尽可能做到财权与事权相匹配，公共服务基本实现均等化。

4.财权事权关系应尽量简化、清晰并实行预算硬约束。大多数西方国家都按照简化、清晰、便于操作的原则设计财权事权体制，各级政府的事权划分越简化、越清晰越好，各级政府的财权越简化、越便于操作越好。因此，在事权体制上尽可能地明确各级政府的单独事权，对于一些不可避免的共同事权也要明确各级政府在其中的职责。在财权体制上尽可能明确各级政府的税收立法权限、简化税制、规范转移支付制度。并且，财权对事权的保障责任是刚性的，上级不能干预下级事权，下级也不能依赖上级对自己事权给予财力上的额外补助。

5.财权事权体制是变化着的政府间关系，需要做出动态安排。财权事权体制设计既要实现权力架构设计上的中央可控性与地方能动性的协调，又要实现政府职责和资源配置的公平与效率的兼顾，还要反映宪政制度设计上的阶段性目标。在一段时间内，中央政府强调可控性、公平性，可能偏好于集权；强调地方政府能动性和效率，可能偏好于分权。因此，对任何一个国家，财权事权体制都不可能一成不变，必然要根据宪政制度的目标进行调整。

四、我国财权事权体制嬗变及目前存在的问题

新中国成立以来，我国财权事权体制经历了由集权向分权的逐步转移，期间虽历经曲折、反复，但总的趋势是向下放权，财权事权体制也按照调动两个积极性（中央和地方）的目标逐步完善。从目前的财权事权体制看，与市场经济、公共财政制度的改革目标相比，还存在着一些体制性的缺陷和不足。

（一）新中国成立以来我国财权事权体制的嬗变^[5]

1949年中国开始实行单一制，起临时宪法作用的《共同纲领》规定:全国人民代表大会闭会期间，中央政府与地方政府职权的划分，由中央政府的法令加以规定。

地方政府权力来自中央，调整中央和地方关系的主动权在中央，实行统一领导、分级管理。《中华人民共和国中央人民政府组织法》规定:中央有权制定并解释法律，制定国内外政策，任命国家领导人和大行政区、省的主要领导人等。1954年通过的《中华人民共和国宪法》明确规定:全国分为省、自治区、直辖市，自治州、县，乡、民族乡、镇、市辖区。进一步明确全国人大是最高国家权力机关，国务院是执行机关。同时实行高度统一的财政经济政策。

20世纪50年代上半期，中央的权力得到了极大的加强。在经济上，执行“一五”的过程中，我国实行“统一计划、分级管理”的原则，最大限度地吸收全国的财力，建设国家的重点项目。1957年国家的预算收入占到国民生产总值的29%，其中80%是中央预算。

为改变中央集权过多，各部门大权独揽，影响地方的积极性的状况，1956年起开始扩大地方权力，提高中央和地方两个积极性，提出划分中央和地方管理职权的七项原则，其要旨是大权集中，小权分散，给地方一定的经济管理权限。

1958年起，中央下放财政收支权，地方可以征收地区性的税收；下放计划管理权、基本建设审批权、企业管理权。中央财政在国家预算中的比例减至50%。

随之而来的是各省盲目上马工程、重复建设等问题，造成整个国民经济失调。1961年中央进行调整，收回下放的各项权力，中央财政收入再次占到整个财政收入的60%。

“文革”中再次下放中央权力，是对高度集权体制的一种简单分散。

改革开放以来，全国人大的一级立法体制被两级立法体制所取代。1982年的《宪法》规定:省、直辖市的人大及其常务委员会，在不与宪法抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人大常委会备案。省、直辖市、经济特区获得了地方立法权，各自治区的立法权更大。在改革过于集中的管理体制方面取得了较大的进展，地方的自主权得到了确定和扩大。各省发展经济的积极性被调动起来，特别是沿海地区的经济得到了较大的发展。

从20世纪80年代中期开始，中央加强货币投放量、银行信贷、财政税收的管理，力图通过宏观调控的手段，抑制地方在发展过程中出现的盲目性。到1988年，全国的经济发展出现不平衡的状态，同时由于实行财政包干体制，中央财政收入比例逐年下降。中央进行了三年治理整顿，对地方的盲目性发展进行了调整、压缩。

1994年实行分税制改革是中央与地方财政关系方面一次带有根本性的改革，保证了中央财政收入的稳步增长，强化了中央的宏观调控能力。

纵观新中国成立以来我国财权事权的体制改革，总的来说，是遵循了一条从新中国成立初的中央高度集权向逐步扩大地方自主权的改革路径，这期间就如何放权这个问题上，由于缺少经验和没有现成的模式借鉴，经历了曲折的探索过程。1994年的分税制改革是一个主要的历史转折点，搭建了我国财权事权体制的基本框架，当然这个框架还有一些欠缺，正处在改革完善之中。

（二）我国目前财权事权体制存在的问题

总的来看，我国目前财权事权体制存在的问题可以概括为，政府间事权关系模糊、财权事权不匹配、县级政府事权大财权小的矛盾突出。

1.政府间事权关系模糊。这主要体现在各级政府的法律职责上。现在我国财权事权体制主要还是以1982年修订的《宪法》和1982年通过的《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》，以及1978年通过，1982年、1986年、1998年经过三次修正的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》作为法律基础。应该说，这三部法律体现了改革开放以来中央向地方分权的改革精神。但在对各级政府的事权界定上，存在着中央政府“大而全”、地方政府“小而全”的问题，地方政府所拥有的事权除在行政层次和管辖区域相对中央缩小之外，几乎全部雷同，缺乏就某一项事权自身各级政府之间的具体责任划分。比如，《宪法》第八十九条，规定了国务院十八项职权，这十八项职权除立法权、外交权、民族自治权、军事管理权四项权力外，其他职权对于县以上政府而言在其管辖范围内几乎都拥有。地方政府之间也是如此，上级政府涵盖下级政府几乎所有事权，下级政府对上级政府事权在本行政区域内全部负责，你中有我，我中有你。这种法律对事权的界定，使大部分政府事权几乎都是各级政府的共同事权，各级共同负责，出现缺位上级问责下级、下级埋怨上级，事实上难以找到真正的责任主体，无法问责。

2.财权事权关系不匹配。这主要体现在以下四个方面:

（1）事权关系的模糊、交叉导致支出责任不清。由于各级政府事权相互包容、涵盖，导致各级政府之间财权支出责任不清、交叉过多，表现为以下四个方面问题:①中央事权要求地方承担支出。比如，国防支出、武警经费、民兵训练费等，在法律上属于中央事权，然而都通过让地方承担部分武警经费、部分粮食价格补贴、官兵伙食补贴、营房建设等形式由地方承担了一部分支出。②地方事权中央也在承担支出。比如，基层地方政府学校、医院建设、政法机关装备等中央部门也在安排专项资金予以支持。③中央与地方共同事权支出责任不清。比如:自然灾害救济、抚恤、教育等属于中央与地方共同事权，但由于支出责任规定的不具体，致使一些支出责任中央和地方落实得都不够。《义务教育法》的出台以及农村义务教育经费保障机制改革使教育支出责任问题得到一定程度的解决，但制度性的矛盾尚未根本解决。

（2）分税制改革在中央集中财力的同时弱化了地方财政的自给能力。分税制改革由于过于追求扩大“两个比重”的目标，忽视了地方税体系的建设。从税种上看，目前划归地方的税种不少，但大都税源分散、征收成本高、征收难度大、收入弹性低，致使地方收入规模比较小，特别是县域经济欠发达地区，地方财政的自给能力下降较大，对中央财政和上级财政的依赖程度加大。从全国来看，目前中央财政补助收入约占地方一般预算支出的50%。从河北看，以对保定市的调查为例，分税制改革以来，财政自给率大幅下降。1994年，保定市财政自给率为90%，26个县（市、区）中财政自给率最低的唐县也达到79.7%。到2005年，保定市财政自给率下降到57.9%，财政自给率降幅最大的曲阳县财政自给率由1994年的88.5%下降到2005年的25.8%。在整体财政自给率下降的同时，区域之间财政自给率不平衡的问题也日益突出。2005年保定市财政自给率属于前五位的高新区、南市区、北市区、涿州、新市区分别达到93.5%、77.6%、76.2%、74.5%、74.4%，财政自给率居于后五位的涞水、顺平、唐县、望都、曲阳分别为31.2%、29.9%、29.1%、28.7%、25.8%，财政自给率最高的高新区与最低的曲阳县之间相差超过了60个百分点。较大范围的县级财政自给率低，一方面反映了县域经济发展的质量、结构问题，另一方面也暴露了税制设计上的缺陷。

（3）地方财政收入存在体制上的缺失。一方面税收立法权过分集中于中央。既不利于建立科学合理的地方税体系，以适应复杂多样的地方实际情况，也不利于调动地方培育财源、加强收入管理的积极性。另一方面，地方政府没有相应的融资权。根据预算法的规定，地方财政是无赤字财政，无权借债和发生赤字，从而影响了地方政府根据社会管理和公共服务需要运筹财政资金的能力，导致了公共服务供给不足。而事实上，由于财政收入能力不同，地方财政发生了大量不规范的财政债务，这些债务在使用上和还债上由于缺乏法律和制度上的规范，使用效益不同，也加大了财政风险。在地方政府几乎包揽所有事权的前提下，由于地方财政税收体制上的缺失，加剧了财权事权不匹配的矛盾。

（4）转移支付制度的体制性缺陷，不仅没有有力地促进公共服务均等化，还侵蚀和干扰了地方政府事权。主要问题是:①专项转移支付量过大。专项转移支付由于中央已明确规定了用途，对地方而言并不能形成可支配财力。名为地方支出，实为中央支出；名为地方事权，实为中央安排项目。特别是有的专款还要求地方配套，不仅没有财力增加，反而在公共服务保障不足的情况增加了其他方面的硬性支出，干扰了地方财政分配格局，扰乱了公共财政的支出顺序。这种现象对于县级财政而言，尤为突出。据对河北省32个县情况的调查，2005年上级补助占地方一般预算财力的比重达到58.2%，而专项补助占上级补助的比重达到74.7%。在自有财力不足的情况下，专项补助量过大，已成为县级财政公共服务保障不足、财政专款挤占挪用的深层次体制原因。②基于以保障既得利益为目标的税收返还比重过大。目前，中央对地方的税收返还占中央补助地方支出的比例超过1/3。这一比例过高，削弱了转移支付的均等化功能，使地区间的财力差异进一步扩大。③一般转移支付的测算缺乏公共服务均等化和财权与事权相匹配的理念。一般性转移支付必须实现两个功能，一方面要着眼于公共服务均等化，另一方面要着眼于财权与事权相匹配。而目前的一般性转移支付的测算，由于公共服务均等化的标准不明确，事权不清，在测算因素的确定上还存在着主观因素，不能做到科学计算转移支付，因而在促进公共服务均等化和财权事权相匹配方面的功能还比较弱。

（三）财权事权体制不完善所产生的影响

随着我国公共财政改革的推进，特别是部门预算改革深化到一定程度之后，财权事权体制存在的问题愈显突出，已经成为制约财政改革深化的全局性迫切问题。其所产生的影响主要有以下几方面:

1.县级财政困难、公共服务保障不足。财权事权体制不完善最突出地体现在县级政府事权大、财权小的矛盾上，导致县级财政收支矛盾突出、公共服务保障不足。据对河北省136个县的调查，人均财力在2.5万元以下、2万元以上的有41个县，这41个县具备少量的公共服务能力，不能满足基本需要，存在公共服务缺失，大部分公共服务依赖上级专项转移支付。人均财力在2万元以下的有56个县，这56个县只是吃饭财政，刚刚能保工资、保运转，基本上没有公共服务供给能力，完全依靠上级财政的专项转移支付。县级财政困难、公共服务保障不足的状况在较大范围存在，财权事权体制不完善是其中重要的原因之一。

2.制度外债务不断增加，引发财政风险。由于上级政府出台的增支政策、配套政策、达标政策等增加了下级财政支出，使财权事权不匹配矛盾更加突出，再加上地方没有债务融资权，导致了隐性债务、或有债务的发生，使县乡债务积累到相当程度的规模。比如，据初步统计，河北省县、乡债务为251亿元左右。另外，还有203亿元或有债务，其中一部分将转化为政府债务。这些债务的冲击，势必会增加财政运行的风险。

3.财政分配决策分散，影响了财政资金的使用效益。据国务院关于2005年中央预算执行情况的审查报告披露:“据不完全统计，2005年中央财政分配的239项专项转移支付项目中，有41项内容存在交叉重复问题，涉及资金156.37亿元，有65项没有管理办法或管理办法未公开，涉及资金705.89亿元，占专项转移支付资金总额的20%。按项目分配的专项转移支付有71项（不包括预算内基本建设和国债投资项目），涉及资金545.55亿元，具体分配到44149个项目，其中10万元以下的项目8825个，平均每个项目4.36万元。”导致这种分配结果的原因主要是，在事权不清的体制下，上级财政干下级财政的事，中央各个部委都掌握着对下的资金分配权，各个部委，各个部委的司局、各个处都在对下分钱，这些资金的分配都是由各部委、各司局、各处分散决策，各项资金之间缺乏统筹、各部委与财政部之间缺乏统筹、各司局和各处之间缺乏统筹。分散决策导致财政资金的分散分配，影响了财政资金的使用效益。

4.制约部门预算改革的深化。纵向上财权事权体制的不完善，也影响着横向上预算管理改革的深化。比如，上级不可预见的财政支出政策，冲击了部门预算的编制和执行。上级大量的专项转移支付资金，由于一般都在年度预算执行中下达，不可能与本级可用财力统筹使用。由于要预留中央配套资金，一部分资金预算编制时不能编到项目。由于各部门事权不清，相当一部分资金都只能在执行中细化到项目、分配到下级财政，预算编制时只能编打捆项目，执行中再细化。所有这些，都影响了部门预算编制的科学性和预算执行的严肃性。

5.制约绩效导向型的财政预算模式的建立。由于政府事权不清，政府各部门的事权也难以具体界定，因而在预算分配上，就难以对部门的预算产出、结果设定目标加以度量、评价，从而以绩效导向的财政分配机制也难以建立起来。

从财权事权体制不完善所产生的现实影响来看，不仅带来了财政管理上的现实问题，比如县级财政困难问题，而且制约着公共财政改革的进一步推进。财权事权改革既是公共财政改革的重要内容，也是深化改革的客观需要。

五、财权事权改革的对策建议

深化财权事权改革，必须从我国市场经济改革、民主政治建设、公共财政改革的大棋盘中统筹考虑，进行综合、配套、全方位改革，以此作为公共财政改革新的突破口，带动整个公共财政改革的深化。

（一）具体措施

——从长远看，要树立财权事权相匹配的理念，从五个方面研究治本之策。一是要从根本上改革我国各级政府间的事权体制。改革各级政府间相互涵盖、交叉、包容的状况，用法律明确中央事权、地方各级事权以及共同事权，共同事权中还要明确各自承担的职责。二是严格按照事权界定支出责任。中央政府事权要完全由中央承担支出，比如国防、武警支出、口岸建设支出等地方不再支出。完全属于地方的事权，中央也不再承担支出，中央不再直接安排专款和项目。对于共同事权，或者按比例明确各自支出责任，或者由中央安排专款，但不再要求地方配套。三是中央对地方的转移支付，主要解决地方自有财力和事权不匹配的问题。为此，需要打破以保障既得利益为基础的转移支付制度，制定不同地区的公共服务均等化标准以及支出定额，以此测算出较为客观的财力缺口，通过一般性转移支付的形式给予补足。四是对现行税制进行调整。要在对我国县域经济和县级财政困难情况进行调整的基础上，研究地方财政特别是县级财政税种设计，使其具备一定的自给能力，改变县级财政过于依赖上级财政的状况。一般来讲，应使平均水平的县自给率达到60%～70%。五是赋予地方政府一定程度或额度的税收立法权、税收政策制定权和债务融资权。在全国统一的法律规范下，通过赋予地方一定的税收立法权、税收政策制定权和债务融资权，增强地方政府平衡财力缺口的能力。

——从中期看，应在现行财权事权大的体制下进行改革，改革的重点可以放在以下几个方面:一是选择矛盾比较突出、公益性强的公共服务领域，比如医疗、社会保障等，参照义务教育保障机制的方案进行财政支出责任的改革，使各级的支出责任相对清晰。二是在现行税制下进行微调，改革中央和地方政府之间、地方政府之间税收分成办法，以增强地方特别是县级政府的自有财力。三是研究制定公共服务均等化的支出标准。

——从近期看，要在税收制度和事权体制不变的前提下，率先推进转移支付制度改革。主要内容:一是完善转移支付结构，增加一般转移支付，减少专项转移支付。二是打破部门纵向分配资金的权力格局，打破层层决策、层层分配的机制，提高专项转移支付的统筹分配和科学分配水平。三是研究制定较为科学的一般转移支付因素分配方法。

（二）配套措施

主要包括:一是继续推进部门预算改革，建立公共服务均等化标准，宏观上制定总量标准，微观上制定定额标准，为实现财权与事权相匹配提供定量化的依据。二是逐步推行绩效预算改革，通过绩效预算目标的引领，促进财权事权责任具体化、清晰化。三是简化财政级次，推行省直管县改革，由现在的五级财政逐步向中央、省、县（市）三级财政过渡，通过行政级次的减少，为清晰界定财权事权创造条件。

（三）保障措施

主要内容:一是随着市场经济改革和民主政治建设的加强，逐步推进宪政层面的制度改革，建立法律保障的、责任清晰的、规范有序的政府间事权体制，优化资源和权力配置。二是加强财政法治建设，修订预算法，时机成熟时有必要制定《政府间财政关系法》，用法律保障政府间财权分配的稳定、可靠。三是提高财政管理的公开度、透明度，加强人民代表大会对上级转移支付和对下级转移支付的监督，建立公共服务保障的评价机制、财政资金问责机制，以此推进财权事权改革。

【注释】

[1]河北省人大常委会财经委员会处长，河北大学预算管理研究所学术委员会委员。

[2]河北省人大财经委预算处副处长。

[3]河北省财政厅工作人员。

[4]马斯格雷夫（1983），转引自彼夫·达尔比（1999）。

[5]赵丽江:《创造、改革、调适》，《江汉论坛》2000年第1期。