财政资源转移配置制度研究

财政资源转移配置制度研究

段国旭^[1]

资源配置作为财政的首要职能，其制度建设已成为当前财政实践界的迫切要求。财政资源配置制度是政府为实现对财政资源的科学合理配置而确定的一系列规则的总称，它不仅是政府管理经济社会事务、弥补市场缺陷行之有效的管理工具和重要内容，而且是推动财政管理制度创新的核心部位和发挥财政政策积极效应的重要保证。本文在分析财政资源配置制度内涵的基础上，初步确立了财政资源转移配置制度的基本框架和建设方向，并通过对我国现行转移配置制度及其转移配置类型与办法的具体分析，提出我国财政转移配置制度的改革方向和相关措施。

一、财政资源转移配置制度的内涵

财政资源是政府为实现国家经济社会发展目标而据其财政职能使用的各种要素的总和，短缺性、公共性以及财政资源使用的无偿性是财政资源概念的总特征，对财政资源进行有效、科学的配置则是财政资源存在的客观要求。一般来讲，财政资源自上而下在政府间的流动称为财政资源的转移配置，实际部门则把这个方向的财政资金流动称为转移支付。本文认为，转移配置与转移支付概念如果在财政意义上有一些区别的话，那么前者可能更宏观一些，主要针对财政资源运动而言；而后者可能更具体一些，体现着财政资金的具体流程。因而，本文在讨论中有时交替使用这两个概念。实际上，财政资金不仅在政府间流动，而且在政府与社会的多个方向上流动，形成一个动态网络。王绍光的观点比较有代表性，他认为，政府间实施转移配置的理由有三:①人均收入低但需求高的地区可能接受那些与之情况相反的地区的转移馈赠以平衡他们的财政能力，如果集体行动问题阻碍了这种自愿性的转移馈赠，就存在强烈期望中央政府通过转移配置给予支持的伦理基础，其原因在于一个国家应当平等对待它的公民，无论他们住在什么地区；②中央政府应当支配超越自身使用的更大税基，而各级政府存在着资源相对有限而需求相对无限的矛盾，中央政府肩负的政治稳定和国家统一的责任，使其对平衡地区间供需矛盾义不容辞；③地方存在着对跨区域性公共物品提供的客观需要，由于跨区公共物品提供存在着溢出效应，相应需要政府间予以转移配置。^[2]

在转移配置的理论支撑上，一般来讲主要有公共物品论、效用论和政治因素论。①从公共物品理论出发，正是由于单纯依靠市场不能有效提供公共物品使得市场失效，政府提供公共物品和干预经济等活动才成为必要。按公共物品的受益范围，政府应分别承担不同范围的公共物品提供任务与财政支出责任，而税收作为公共物品的价格，各级政府从本辖区内取得的税收往往与其支出责任不相对应，并形成政府间财政能力差距及公共物品提供的外溢性。 ^[3]同时，各级政府之间和政府内部的财政能力不同，而应该提供服务的政府往往缺少必要的资金能力，这种提供资金的失败导致了种种外部性问题， ^[4]因此需要上级政府通过财政转移配置进行调整。②从效用论出发，转移配置的经济作用是效用最大化。庇古曾提出把“将富人的一部分收入转移给穷人会使穷人满足增大”这一命题应用于国家，主张国家干预国民收入分配，使收入均等化，从而扩大福利。这就是对“二战”后西方国家转移配置制度的建立有相当影响的“1＋1＞2”法则。由于同样量的消费对不同层次的需求来说效用是不一样的，因而最迫切需求得以满足的效用大于次迫切需求得以满足的效用。同样一笔资金在不同地区使用效用不一样，在发达地区可能是“锦上添花”，而在不发达地区则可能更多的是“雪中送炭”。^[5]③从政治因素论出发，常态上转移配置的三个理由仅是价值取向上的规范考虑，而转移支付的第四个非常态理由常常是指真实世界并非按抽象伦理原则规范运作，政府间转移支付经常被用于获取平衡地区差距之外的其他目的。因为决策者在实施转移配置时所考虑的因素中，政治因素或许与伦理和经济因素同样甚或更为重要。^[6]特别是中央政府可能运用转移配置手段影响下级政府的行政表现，这便成为维护国家统一所必须付出的成本。

转移支付概念最早由著名经济学家庇古在1928年出版的《财政学研究》中，把国家经费分为真实的或消费的经费与转移经费，其中转移经费主要用于支付本国人民内债利息、抚恤金、养老金、奖金等方面。我国部分学者认为，庇古之后，转移支付概念逐渐为人们所接受并在凯恩斯主义出现后得到逐步完善，但迄今为止还没有一个一致性的定义。^[7]联合国《1990年国民账户制度修订案》中对转移支付作了一个非常宽泛的定义:“转移支付是指货币资金、商品、服务或金融资产的所有权由一方向另一方的无偿转移。转移的对象可以是现金，也可以是实物。”对此可以这样理解:转移支付不只是政府间的财政资源转移，也包括政府同居民与企业间的财政资源转移。^[8]近年来，我国财政理论界对转移支付概念也有不同的理解。孙翊刚从财政业务的角度认为，政府间财政转移支付，是在划分事权的前提下，中央政府与地方政府之间或地方上级政府与下级政府之间的财力转移，即财政资金的下拨与上解。^[9]钟晓敏则从多重角度对转移支付进行了研究，认为政府间财政转移支付是指政府间的一种财力和资金的无偿转移，而这种财力和资金无偿转移的程序、规则和方法构成了政府间财政转移支付制度。它通常是作为各级政府间责权关系和利益关系的一种协调机制而存在的，因此，政府间的财政转移支付制度是财政体制的一个组成部分。^[10]从均衡意义上讲，刘溶沧、杨之刚认为，所谓财政转移支付制度（系指政府间财政转移支付制度），就是以各级政府之间所存在的财政能力差距为基础，以实现各地公共服务水平的均等化为主旨，而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。^[11]李齐云在《分级财政体制研究》一书中对转移支付概念承接了钟晓敏的观点，并在语言表达上基本一致。^[12]贾康从政府行政和财政管理实践的角度指出，政府间转移支付是一国政府间财政分配关系的进一步调整，其主要目的在于解决经济发展的横向和纵向非均衡问题。^[13]一般来说，政府间转移支付更多地体现为上级政府给予下级政府的资金支持，因而也成为地方财政管理的重要组成部分。它是财政体制中起着承上启下作用的中间环节，转移支付规模和结构的具体状况，不仅体现着财权和事权划分的相互衔接，而且是上级政府政策意图的贯彻方式。综合这些观点，从总体上看，政府间转移支付是指一个国家的各级政府之间在既定的事权、支出责任和税收划分框架下，为实现双向均衡而进行的财政资金相互转移的一系列制度安排，体现着政府间的政治经济关系。它既包括自上而下的纵向转移，即上级政府对下级政府的各项补助，也包括地区之间的横向转移，即富裕地区对贫困地区的直接补助，还包括下级政府对上级政府的财政支持（如财力上解等）。

从财政资源配置理论出发，财政资源转移配置制度就是按照公共物品有效提供原则并以均衡政府间财政能力差距、实现公共服务均等化为目标而在各级政府间配置财政资源及相应责任与权利的一系列程序、方法和规则的具体制度安排，反映着政府间的财政关系。

二、对我国现行财政资源转移配置制度的分析

（一）制度基础

政府间转移配置的制度基础是财政配置体制。现行转移支付制度则以1994年开始实行的分税制财政体制为制度基础。

图1　1953～2001年中国“两个比重”趋势

资料来源:余珊、丁中民:《政府间转移支付制度公平效果的实证分析》，《西南农业大学学报（社会科学版）》2005年第3期。

财政体制是在事权划分基础上对各级政府的财政财力范围进行划分与界定的体制安排，主要以中央财政收入占全国财政总收入的比重这个指标来衡量中央与地方的分权情况。同时，这个指标也以全国财政收入占GDP的比重为参照系。这两个指标的具体含义是:①中央财政收入占全国总收入的比重是中央调控能力的标志，经验数值一般在60%左右为宜。如果这个数值过低，表明中央对地方缺乏调控能力，相应体现为中央对地方的转移配置能力偏低或无力进行转移配置。②全国财政总收入占GDP的比重在很大程度上是指各级政府所取得公共物品占社会物品总额的份额，是国家汲取能力的标志，也是国家行政的物质基础。一般来说，这个比重在30%左右为宜。③这两个比重的曲线一般来讲会围绕各自的经验数值上下波动，但不会交叉。如果出现交叉，从财政意义上讲就只能说明财税体制安排上出现了问题:不是中央财政集权过度，就是分权过度；国家汲取公共物品的能力不是过强，就是偏弱。这都会影响到地方政府提供公共物品的能力和地区间的财政均衡，进而影响到转移配置制度的实施。

新中国成立以来到改革开放前，我国财政体制处于经常性的变动之中。除了新中国成立初期为巩固社会主义新生政权以及建立国民经济工业体系而实行中央统收统支、高度集中的财政体制使得这一时期中央财政收入占全国财政总收入比重非常之高外，大部分时期这一比重都低于财政收入占GDP的比重（如图1所示）。而这些时期也正是我国社会主义建设受到严重干扰的时期（如“文革”期间）。中央财政收入严重不足，更谈不上对地方的转移支付。而1994年实行中央与地方的分税制财政体制以来，两条曲线都呈上升趋势，并向各自的经验数据范围靠近（如图1所示）。规范的转移配置制度正是在实施分税制财政体制的这十多年间得以建立并得到发展。因此，分税制财政体制是现行我国转移支付的制度基础，分税制所涉及的事权财权划分、分级财政的真正实行，才是转移配置制度真正建立的理论基础。可以讲，没有分税制财政体制，就没有现在的转移支付制度。

（二）转移配置的形式

在实行分税制财政体制的同时，中央对地方实行了税收返还制度。即以按照1993年地方实际收入以及税制改革后中央和地方收入划分情况，合理确定1993年中央从地方净上划的收入数额，并以此作为中央对地方的税收返还基数，保证地方既得财力。1994年以后，税收返还额在1993年基础上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税增长率的1∶0.3系数确定，即全国增值税和消费税每增长1%，中央财政对地方的税收返还增长0.3%（后改按各地“两税”增长情况1∶0.3挂钩）。税收返还制度在以后的体制完善中又增加了新的内容（如2001年实行所得税分享改革时中央对地方的所得税基数返还）。本文认为，税收返还实质上是对体制改革中地方政府所损失财力的归还或补差，是地方固有财力在形式上的变更，即中央把地方政府自有财力集中后再部分返还地方，严格意义上讲这并不属于转移支付制度的内涵。但由于税收返还在技术上以转移支付的形式出现，为了便于从规模上进行分析，本文视其为转移支付制度的特殊形式。

除税收返还制度外，我国现行转移支付还有四种形式。一是体制补助或上解。包括中央对地方的体制补助和地方对中央的体制上解，其实质是包干体制的延续。由于分税制体制设计为新老体制双轨运行，包干体制下地方向中央上解的收入，中央财政向部分省市给予的定额补助，在分税体制中已固定为一个上解或补助的常数，每年上下级财政结算时恒定不变。二是结算补助或上解。为保持财政体制的相对稳定性，中央财政在每个财政年度结束后，对一些由于体制变动、中央新出台措施等因素引起的中央与地方财力转移，以及中央与地方收支相互交叉或因政策变化而对地方收支所带来的影响，通过年终结算进行调整，其结果有的是中央对地方进行补助，有的是地方对中央的上解，形成财政资金的双向转移。三是专项补助。是中央财政根据特定用途及地方的特殊情况拨付给地方财政的专项资金，如特大自然灾害救济费、粮油加价款补助、支持不发达地区发展资金等。这些专款编制预算时列入中央财政支出，执行中划转给地方按规定的用途使用。四是过渡期转移支付办法。是1995年开始实行的以公式化为基础、以均等化为基本目标，在不调整各地既得利益的前提下，每年从中央财政的收入增量中拿出一部分资金，选择一些客观性及政策性因素，采用相对规范的办法，重点缓解地方财政运行中的突出矛盾，其技术设计上的突出特点是把各地“标准收入”低于“标准支出”的差距作为确定转移支付额的基础，同时适当考虑各地的收入努力程度及支出结构，并对民族地区增加政策性转移支付。

（三）转移配置绩效

转移支付制度实施以来，对调节地区间财力差距、促进公共服务均等化、稳定经济等方面发挥了积极作用。

1.转移支付规模的不断扩大为政府有效提供公共物品奠定了良好的基础。相对于包干体制来说，分税制以后的转移支付数额有较大幅度增长，转移支付数额占地方财政支出的比重由1990年的28.15%上升到2003年的46.74%（见表1）。这一方面表明中央政府的财政调控能力不断壮大，中央对地方的财政控制力不断增强，有实力来调节地方政府间公共物品提供的不均衡问题；另一方面也说明地方经济社会发展对政府提供公共物品的需求不断上升，地方政府为社会提供公共物品的压力在逐步增大。

表1　转移支付额占地方财政支出的比重

资料来源:根据《中国统计年鉴》有关数据计算得出。

2.转移支付结构不断优化（见表2），政府提供公共物品的丰富性使满足社会需要的多样性成为可能。一是转移支付种类由单一制转为多样化。1994年实行分税体制时转移支付种类除税收返还和原体制补助外，仅有单一的专项补助种类。随着中央政府调控能力的逐步加大和财政提供公共物品的进一步丰富，逐步增加了一般性转移支付、增发国债补助、调整工资转移支付补助、农村税费改革转移支付补助、民族地区转移支付补助等多个种类，使转移支付种类由分税体制改革时的3个增加到9个。^[14]二是本文视为转移支付特殊形式的税收返还（包括消费税和增值税税收返还、所得税基数返还），自1994年实行分税制财政体制后，其所占财政总支出的比例呈不断下降趋势。这一方面说明中央对地方的基数性税收返还增长幅度小，中央通过分税体制改革集中了地方财力的增量，另一方面也说明在中央对地方的转移总额中，专项转移支付等其他形式的转移支付总量不断增加，占总支出的比重是上升的，这对地方各级政府的财政能力起着均衡作用。

3.转移支付制度调节地区间财力差距和促进公共服务均等化的能力不断增强。如一般性转移支付根据客观因素计算确定各地区的标准财政收入和标准财政支出，以各地标准财政收支的差额作为财政转移支付的分配依据，是调节地区间差距的重要工具，其占转移支付总额的比重由1995年的0.8%提高到2003年的4.68%（见表2），虽然增加的比例不多，但也体现了这种导向。又如，工资性转移支付所占比例由1998年的2.65%提升到2003年的11.07%（见表2），既保证了职工增资的需要，增强了政府信誉，又有力地配合了积极财政政策的实施，缓解了当时国内有效需求不足的问题，促进了经济发展。再如，农村税费改革转移支付所占比例由2001年的0.82%上升到2003年的3.77%（见表2），体现了中央农村政策向农业大省、粮食主产区重点倾斜的要求，对农村税费改革的稳步推进起到了积极作用。

4.中央政府提供公共物品能力进一步增强。专项转移支付的内容十分丰富，主要针对某类地区公共物品提供不足的情况而实施，其所占比例由1994年的15.1%大幅度增加到2003年的22.58%（见表2），凸现了中央政府为地方提供公共物品多样性所付出的努力。自1998年为缓解国内有效需求不足、促进经济增长而实施积极财政政策以来，增发国债补助所占转移支付总额的比例最高时达到14.06%（见表2），这项公共物品的提供使政府财政稳定经济的职能得到了有效发挥。

表2　我国转移支付结构表　单位:%

资料来源:财政部国库司。

（四）转移配置制度的缺陷

在现行转移支付制度发挥巨大功效的同时，由于现行政府间转移支付在很大程度上是原有体制格局的延续，过多照顾了既得利益，从而使这一制度必然存在诸多缺陷，远未达到建立公共财政的要求。

1.转移支付的政策目标不明确，均等化功能不强。税收返还制度为照顾各地区既得利益，以税收来源地实施返还，对由于多种原因所造成的地区间财力不平衡以及公共物品提供能力的差距基本没有触动，延续并固化了不合理的旧体制利益格局；原体制补助与结算补助形成“自上而下”和“自下而上”双向财力转移，与均等化目标没有直接联系。专项转移支付没有与中央的相应政策目标相联系，政策性功能模糊，与一般性转移支付缺乏分工与协调，既不利于规范政府间的财政关系，又弱化了专项转移支付的调控作用。^[15]

2.转移支付结构需要进一步调整。在结构上，转移支付形式种类繁多，既有脱胎于旧体制的税收返还、原体制补助、所得税基数返还，又有多年延续使用的专项补助、结算补助等形式，尤其是年终结算补助，兼有专项补助和一般性补助的内容，是个不伦不类的“黑箱”，^[16]是目前我国转移支付制度不规范的典型形式。在内容结构上，由于项目繁多，转移支付依据各不相同，缺乏良好的协调机制，使得各种转移支付形式相互独立、相互并存，配置功能指向混乱，财政资源的转移配置效果打了折扣。如2002年中央对地方的专项补助就达180多项，部分内容与中央经济政策的内涵不对应，一些经济建设性资金，如科技三项费用被投入到生产性企业用于应用性研究，财政职能没有从竞争性领域进一步撤出。^[17]

3.技术设计上的不规范与转移层级的纵深度不够。目前实行的各种转移支付形式中，只有“过渡期转移支付办法”实现了较为规范的因素法公式化分配，但作为一般性转移支付，在转移支付总量中所占比重极小（见表2，比重仅为4.68%）。其他形式的转移支付计算方法都存在明显的不合理之处，如税收返还按“基数法”延续旧体制利益格局，体制补助（或上解）固化为基数，结算补助和其他补助形式不仅目标不明，而且内容庞杂，既没有详细的项目计划，又没有规范的操作办法，决策上的主观随意性很大。^[18]同时，我国财政体制的构建中只是明确了中央和省级政府之间的转移支付制度，省和省以下转移支付制度尚未完全建立。由于政府层级较多，转移支付制度的延伸度不够，省、市级政府对县、乡政府的转移支付普遍不足，并在上级转移支付款的使用中偏重城市利益，农村政府很难从中获益。^[19]

4.制度的公开性、透明性不够。专项转移支付往往由各部委逐级对口向下分配，财政资源在财政部门之外形成多重分配格局，并由于缺乏制度规定和科学标准，不仅使得专项拨款随意性较大，分配过程不透明，而且容易使掌握拨款的部门及官员产生极大的寻租空间。^[20]同时，在政府预算编制较粗的情况下，专项补助的分配只能由财政与相关政府部门协商完成，各地补助指标清单在绝大部分文件中也“不发地方”，从而造成分配结果也不公开和透明。^[21]

5.目前中央政府在转移支付规则的制定上存在着随意性。由于多级政府下信息不对称和不充分问题，我国转移支付制度不仅存在着不透明和不公开的情况，而且在规则的制定上随意性也比较大。“零散碎”项目较多，“小钱”较多，真正发挥规模效益的转移支付项目不多见。同时，上级政府可以凭借下级政府无法干预的权力制定有利于自己的分税规则，甚至可以随意平调下级政府的财力资源，将自己的支出责任向下转嫁，结果是财力自下而上逐级集中，各种任务指标却层层下移，^[22]影响了转移支付制度的客观与公正。

6.法制不健全，责任模糊，制度监督不到位。目前我国法律文件中没有关于政府间转移支付制度的条文，转移支付实践多以行政规章为依据。即使总额较少但比较规范的一般性转移支付，所依据的也只是财政部1995年实施的《过渡期转移支付办法》。但该办法仅是部门规范性文件，具有的法律效力层次太低，其规范化的权威性、制度的稳定性作用不够到位。^[23]法律不健全导致预算责任模糊，监督不到位。国家审计署对17个省（自治区、直辖市）的一项审计调查显示，这些省2002年本级预算共编报中央补助收入936亿元，仅为实际补助4149亿元的22.5%，未编入预算的这部分中央补助资金，实际上脱离了地方人大的审查监督。^[24]2003年中央财政决算报告中，对专项转移支付有2300多亿元资金没有开列具体项目，这种不公开、不透明的状况，显然加大了对掌握审批权官员审批行为进行监督的难度。^[25]同时，政府间事权与财权的法律界定不清晰，是对转移支付制度的基础性制约。

三、财政资源配置制度建设的内容与基本框架

为了规范政府间财政关系，实行市场经济制度的西方各国普遍采用了分税制财政体制，但由于客观存在着政府间事权与财权的非对称问题，需要辅之以方式有别、程度不同的财政转移配置制度，以调整中央与地方的财政关系。转移配置的这种辅助功能主要表现在四个方面。^[26]

（一）调整财力分配的纵向不平衡

一方面，从维护国家统一、强化宏观调控、促进社会公平的国家利益出发，中央政府需要拥有主要税基，而将较小税基留给地方政府，使地方政府从体制设计上就留有财力缺口以待中央政府的调控性补助。另一方面，地方政府比中央政府更具有接近基层社会、准确把握辖区居民偏好的优势，大部分公共物品和服务由地方政府提供更为合理，这会使地方政府的直接支出负担相对较重，由此需要中央政府通过转移配置进行补助。

（二）调节财力分布的横向不平衡

由于各地区资源禀赋和财源结构的不均衡，加上经济发展水平与人口密度等因素，各地的税基与可征税潜力必然会有所差异，支出需求也会有所不同。地区间财政能力和支出需求差异使得一些地区在同样的税收努力下无法提供其他地区所提供的公共服务。为保证各地提供的公共服务水平大体一致，财政能力差的地区理应获得较多的中央政府补助。

（三）解决地方政府公共服务的外部性问题

地方政府提供公共服务的费用来自辖区居民缴纳的税收，而受益者可能大大超出本辖区范围。如果按照获益原则，由受益者给予补偿，则又存在利益外溢计量上的困难，很难在有关地方政府之间进行对应补偿。因此，必须由中央政府按规范、统一的标准，通过转移配置对利益外溢较为明显的地方政府进行必要补偿。

（四）协调各级政府的经济和政治目标

中央政府和地方政府的目标有时存在差异。由于主要官员任期以及地方财力的限制，地方政府可能更加关心短期经济目标，对于与实现长期经济发展目标有关的一些大型公共开支项目则缺乏投资兴趣，但从效益角度考虑，中央政府直接投资建设又不经济，这就需要中央政府通过转移配置加以引导，以实现地方经济长期发展目标和国家区域政策目标。

围绕转移配置功能并结合管理的四职能要素进行设计，财政资源转移配置制度建设的基本内容主要由转移配置的预算体制、转移层级组织体制、转移协调体制、转移配置的监督体制等组成（如表3所示）。

表3　财政资源转移配置制度的内容

虽然转移配置在规范和协调政府间财政分配关系上有其独到功能，但要使转移配置能实现制度设计目标并取得效果，还必须符合一定的标准和原则。一是有利于纠正或调整地区间纵向失衡的原则。通过转移配置，达到均衡各级政府在公共物品提供上与其事权财权相适应的纵向均衡目标。二是有利于纠正或调整地区间横向失衡的原则。通过转移配置，达到基本消除贫富地区财政能力差异的横向均衡目标。三是激励地方政府增加本级收入的原则。通过转移配置，促使地方政府增强提供公共物品的能力，而不是单纯依靠中央政府财力的转移支持。四是合理划分事权的原则。政府间转移支付体系中“标准收入”与“标准支出”概念的界定及其测算，都应建立在合理划分政府间事权和支出责任基础之上。五是转移过程公正、公开的原则。围绕人口及其构成、土地面积等地方政府无法直接控制的客观变量按公式测算转移配置数量，避免地方政府的行为扭曲和与中央政府的讨价还价。适时公开转移支付测算公式，使地方政府准确了解转移数额以方便预算的编制。六是监督考评原则。建立起一套行之有效的监督考评体系，对转移支付项目和资金进行跟踪问效。

按照上述原则，转移配置制度建设应围绕近期、中期和长期三个层次进行目标设计（如图2所示）。近期目标主要是通过修改预算法条款、完善分税制体制、初步划分公共物品提供边界、用因素配置法实施转移支付，建立转移支付的稳定机制，在确定适当的转移规模的基础上，努力缓解地方财政困难。中期目标主要是在初步划分政府间事权财权的范围、对财政层级进行初步剥离、转移配置公式化和公共物品有效提供的基础上，使各级政府间转移支付规模相对稳定，事权相对清晰，财权进一步稳固，税权划分较为合理。长期目标主要是在以立法形式固定政府间事权财权范围，对财政层级进行扁平化压缩，以立法形式相对固定转移支付程序、技术要素以及公共物品提供边界的基础上，实现财政转移配置制度的可持续性和谐运行，使财政转移配置体制在财政管理中始终能够保持一个稳健的良性循环的运行状态。

图2　财政转移配置制度的集成化框架

资料来源:［美］戴维·M.达斯特:《资产配置的艺术》，上海:上海人民出版社，2005年，第17页。

四、财政资源转移配置制度建设的具体模式与措施

（一）具体模式选择

转移支付的模式与中央政府的集权与分权程度密切相关。凡是集权程度比较高的国家，中央政府集中的财力就多，转移支付能力就强，转移支付规模也就相对较大；分权型国家由于中央政府只是各地政府的协调机构，按事权征收的财政收入一般由中央政府使用，转移支付规模不大，甚至不存在转移支付，因而转移支付制度不发达。实际上，所谓集权与分权都是相对而言，这两种制度的极端形式在现实中都不存在，而集权与分权的混合发展则是当今社会的主流，即集权型国家中有分权结构，分权治理的国家有集权的成分，两者之间存在一个“度”的问题。转移支付制度模式是在国家权力结构含有中央政府集权成分条件下围绕财政资源配置而实施的具体模式，因而把转移支付制度按国家权力结构直接划分为集权型与分权型是不妥的。^[27]因此，本文主要讨论的是政府间适度分权模式下的转移支付模式问题。

作为政府间适度分权理论基础上财政资源配置的具体模式，转移支付制度的模式基本上有三种:一是财政资源在各级政府间自上而下的单一转移支付制度，即上级政府按地区间公共物品提供能力和地区间财政差距情况对所集中的一部分财力按一定规则对下级政府予以转移补助的财政资源配置制度，也称纵向转移支付制度；二是财政资源在同级政府间相互资助式的转移支付制度，一般情况下是富裕地区对财力不足地区的财政支持或资助，也称为横向转移支付制度；三是财政资源在各级政府间纵向配置与在同级政府间横向配置交融实施的转移支付制度，也称混合转移支付制度。在这三种模式中，目前世界上多数国家采用纵向转移支付模式，由中央政府对各级政府直接实施财政资源的转移调控。^[28]同级政府纯粹自愿的横向转移支付在现实中没有存在的理论基础，世界上也没有采用单一横向转移支付的国家，即使实行横向转移配置，一般也要在中央政府的调控和法律约束下并配合纵向的转移支付来实施。目前只有德国实施了配合纵向转移制度的横向转移支付:在宪法明确划分各级政府事权基础上，相应的财政收支范围也以法律形式加以固定，在联邦对各州实施税收返还性转移支付、建立“统一基金”扶持新州发展、每年对东部地区实施固定数额资金支持等纵向转移支付的同时，建立横向平衡机制，确定全国尤其是各州都能接受的统一标准和公式，实施州与州之间的横向转移支付，财力比较充裕的州拿出部分财政收入“捐给”财力弱的州。^[29]事实上，我国的转移支付制度也包含着横向转移支付的成分。如在中央政府的协调下，各省对不发达边疆地区或实行重大设施建设的地区给予了直接的财力支援。从1997年开始，福建省财政每年拿出1500万～1800万元资金，无偿支持西海固地区改善生态环境，解决农民的生产和生活困难，到2003年底，福建省援助资金总额已达1.29亿元；^[30]河北省仅1999年对口支持西藏阿里藏医院、河北路等6个项目的资金就达1050万元。^[31]虽然这种对口支援形式没有正式列入我国的转移支付制度，但已经成为中央政府协调地区间财政资源配置的有效方式。鉴于此，我国对转移支付制度模式的选择，应立足于完善目前实行的纵向转移支付制度、补充以横向转移支付制度，把事实上存在的横向转移支付制度以法律法规方式固定下来，形成符合我国国情、具有中国特色的纵横向混合型转移支付制度模式。

（二）财政资源转移配置制度建设的具体任务

1.以立法形式规范转移支付制度。与本文前面讨论的以法律形式明确政府间事权与财权划分相配套，对纵向转移支付责任、目标、具体方式、转移程序、转移监督、转移支付预算与决算等有关内容，应以法律形式固定下来。应承认地方政府间在中央政府协调下自愿实施的以互利合作为原则、以资助不发达地区加快发展为导向的横向转移支付的法律地位，相应在法律条款中明确这些原则和具体操作规范，并确定一个协调机构来处理横向转移支付有关事宜。

2.规范转移支付具体形式。转移支付具体形式的多样性有助于解决不同性质公共物品的提供和地区间财政能力悬殊问题。目前我国转移支付形式的多样性还处于不匹配、不协调的状况，各种形式自成一体，在与国家经济社会政策的实施上对接效应不显著，有必要归拢各种形式，实施形式管理的集成化。对纵向的税收返还、体制补助与上解、专项补助、过渡期转移支付等形式进行归并，辅之以横向转移支付制度，从协调的角度划分为税收性协调、财力性协调、政策性协调、专项补助性协调四种形式。通过核减或核增税收返还等办法取消体制补助与上解，将业界称之为“黑箱”的结算补助形式归并到专项转移支付形式中并在项目筛选上予以规范和公开。将目前执行的专项转移支付划分为政策性和专项补助性转移支付形式，其中:政策性转移支付应与国家经济社会政策相衔接，在转移支付内容上予以具体化；专项补助性转移支付则以平衡各级政府间的财力差距为主要内容。将目前的一般性转移支付明确为财力性转移支付，突出对各级政府的财政能力差距的均衡导向。

3.变分散、自发的对口支援为统一规则下的横向转移支付。对口支援虽然是同级政府间的资助性质的经济援助，但这种经济援助目前处于分散自发的状态，需要在统一规则下加以规范。如为建设规模巨大的三峡工程，我国从1992年起按每千瓦时电力征收3厘钱在全国范围征收三峡建设基金，由于征收对象是全国范围内使用电力的情况，因而在严格意义上讲还不属于横向转移支付的内容，但其统一标准、统一规则的做法需要在横向转移支付中予以借鉴。而对三峡库区的重点县（市）进行对口支援，则属于横向转移支付范畴。另外，对边疆地区、不发达地区实施的对口支援也属于横向转移支付的范畴。虽然对口支援不像三峡建设基金的征收对全国具有普遍意义，但对口支援的规则（如缓解困难的原则与基本标准）、程序等内容需要中央政府按照横向转移支付制度规范予以法律意义上的确认，具体运作上应由财政部设立一个机构予以政策指导并对各级政府转移支付事项、数额等内容进行统计，也可作为中央政府对各级财政实施纵向转移支付的鼓励因素。

4.规范目前的专项转移支付体系。目前中央财政的专项补助内容五花八门，无所不包，而且不公开、不透明，成为制约公共财政建设向纵深推进的顽症。改革和规范专项转移支付体系，要按照事权与财权相对应原则对分散于各预算支出科目中的专项补助内容进行清理和归并，属于中央政府事权以及中央委托地方承担的专项拨款，今后应当继续安排；属于中央和地方共同事权的，应按照各自负担比例进行安排，应由地方负担的，要由地方实施配套；属地方事权范围内的，不应再实施转移补助。特别是中央有关部门要严格事权并依据集中财力办大事原则安排专项补助，避免数额极小、涉及面很宽的“撒芝麻盐”式的带有照顾性质的“普度众生”类补助。在转移支付因素与公式的选择上，要与均等化目标有机结合，做到规范和科学，提高转移支付的整体均衡功能。

5.在立法层面上处理好中央与地方的关系，建立、健全转移支付的监管机制。鉴于多年来转移支付的具体内容脱离立法机构审查监督的实际情况，应在立法机关设立一个转移支付项目审查机构，对转移支付的具体内容进行初步审查，审查结果应按程序提交人民代表大会予以审查和批准。加强转移支付决策程序的建设，借鉴有关国家经验，由财政学家、经济学家和部分财政实际工作者组成专家委员会，按独立、公开、专业的原则对转移支付项目进行考证、审查，提出项目论证意见，提交项目主管部委、立法机关的审查机构和财政部门按转移支付预算编制程序进行项目决策。进一步发挥审计、监察等政府内部监督部门的作用，由事后监督向事前监督转移，建立科学的政府内部监督运行体系。此外，加快政府间事权与财权的划分，规范政府间财政关系；扁平化政府层级，简化财政管理级次；完善地方税体系，明确各级政府的主体税种，赋予地方一定税收立法权限等。

五、财政资源转移配置战略

财政资源转移配置战略就是按照公共物品有效提供原则并以均衡政府间财政能力差距、实现公共服务均等化为目标而在各级政府间配置财政资源及相应责任与权利的一系列具体制度安排的组合（如图3所示），实质上是财政体制战略的有机组成部分。财政资源转移配置战略由转移配置计划战略、组织战略、协调战略和控制战略组成。财政资源转移配置战略的制定与实施，主要解决地区间财政能力的不平衡问题，缩小地区间发展差距，实现各级政府公共物品提供能力的相对均衡化和中央政府配置财政资源的相对公平。在战略计划的制订上，中央政府应统筹安排，启动政府间事权与财权划分的工作机制，对各级政府和各地区财政责任进行战略规划，通过确定转移支付的模式、范围、规模、责任、程序等财政资源配置要素并提请立法机构纳入法律框架予以确认，明确财政资源转移配置的战略目标；实施转移支付预算管理制度和人大审批制度，细化转移支付预算的具体项目，严格按事权编制预算，严格转移支付预算的执行；不仅注重转移支付制度对各级政府间财政能力的均衡，而且要注重城乡公共物品供给的均等化，构建多层次的均等化体系。^[32]

图3　转移配置战略简要框架

资料来源:李宝元:《战略性激励——现代企业人力资源管理精要》，北京:经济科学出版社，2002年，第210页。

在转移配置的组织战略上，对政府层级按照虚化市级、归并乡镇到县级的思路进行扁平化压缩，同时在财政部门明确相对独立的机构承担纵向转移支付的政策制定和横向转移支付相关事项的协调工作，并通过建立对本级政府各部门对下级政府转移事业发展资金的监控体系，建设高效运转、横纵适宜的转移支付组织体系。在转移配置的协调战略上，建立业务协调机制，在立法与行政之间设置一个专家评估论证委员会，既对立法机构又对政府及所属相应部门负责提供评估论证性意见；建立政策协调机制，实现具体项目与国家经济社会政策的有机对接；建立审批协调机制，立法机构要介入转移支付预算的具体编制过程，为人民代表大会对转移支付预算的审批提供详细论证资料。在转移配置的控制战略上，建立立法监督、行政监督、社会监督的立体控制网络，使所有转移支付事项纳入全过程监控之下。

【注释】

[1]河北省财政厅办公室副主任，兼任河北省财政学会常务理事、《中国财经报》驻河北记者站站长，管理学博士，河北大学预算管理研究所学术委员会委员。

[2]王绍光:《中国财政转移支付的政治逻辑》，《战略与管理》2002年第3期。

[3]李兰英:《对我国政府间转移支付的几点思考》，《中央财经大学学报》2004年第1期。

[4]［美］罗伯特·D.李、罗纳德·约翰逊:《公共预算系统》，北京:清华大学出版社，2002年，第481页。

[5]齐守印:《中国公共经济体制改革与公共经济学论纲》，北京:人民出版社，2002年，第177页；李兰英:《对我国政府间转移支付的几点思考》，《中央财经大学学报》2004年第1期。

[6]［中国香港］王绍光:《中国财政转移支付的政治逻辑》，《战略与管理》2002年第1期。

[7]王善迈、杜育红、张晓红:《建立政府间转移支付制度的理论与制度分析》.《政府间财政转移支付制度研究文集》，北京:经济科学出版社，2000年，第261页。

[8]王雍君、张志华:《政府间财政关系经济学》，北京:中国经济出版社，1998年，第217～218页。

[9]孙翊刚:《财政五十年:若干财政理论问题研究》，北京:经济科学出版社，1999年，第203页。

[10]钟晓敏:《地方财政学》，北京:中国人民大学出版社，2001年，第57页。

[11]刘溶沧、杨之刚:《财政学论纲》，北京:经济科学出版社，1998年，第454页。

[12]李齐云:《分级财政体制研究》，北京:经济科学出版社，2003年，第149页。

[13]贾康:《地方财政问题研究》，北京:经济科学出版社，2004年，第160页。

[14]实际上，专项转移支付主要针对不同地区的实际情况进行不同内容的转移支付，有时可以针对一个地区单列某一项补助，具体种类更多。

[15]昝志宏:《我国政府间转移支付存在的问题与对策》，《财政研究》2001年第2期。

[16]齐守印:《转移支付制度的调整与规范》，《经济理论与经济管理》2001年第11期。

[17]叶子荣、王琳、杨静:《改革中央专项补助，完善我国转移支付制度》，《西南交通大学学报》（社会哲学版）2005年第6期。

[18]刘剑、张筱峰:《完善我国政府间财政转移支付制度的政策建议》，《中国软科学》2002年第9期。

[19]李华:《城乡公共品供给均等化与转移支付制度的完善》，《财政研究》2005年第11期。

[20]李一帆:《现行财政体制的腐败隐患》，《瞭望新闻周刊》2005年第7～8期。

[21]叶子荣、王琳、杨静:《改革中央专项补助，完善我国转移支付制度》，《西南交通大学学报》（社会哲学版）2005年第6期。

[22]甘行琼:《“省管县”代替“市管县”的政治经济学》，《财政研究》2005年第6期。

[23]郑建国:《用立法完善转移支付的思考》，《山西财税》2005年第4期。

[24]《中国财政年鉴》（2004），北京:中国财政杂志社，2004年，第26页。

[25]王仕军:《“跑部钱进”向何方——如此“转移支付”必导致“坏的市场经济”》，《中国改革》2005年第1期。

[26]审计署财政司课题组:《政府间转移支付制度理论概述》，《中国审计》2001年第8期；周可:《完善政府间财政转移支付制度的构想》，《兰州学刊》2002年第1期；李武杰、金崇芳:《进一步规范和完善我国财政转移支付制度探析》，《理论导刊》2005年第3期。

[27]有人把转移支付模式分为集权模式和适度分权模式。实质上集权与分权是对政权结构及其相对应的事权与财权结构的相对划分，转移支付模式只是处理政府财政关系问题上的具体模式，即政权结构集权与分权模式下的财政运作方式。

[28]A.Schick.The Road to PPB:The Stages of Budget Reform.Public Administration Review 26（1996）:243－258；Asian Development Bank:Information and Communication Technology for Public Finance，Managing Government Expenditure:Chapter 1，1999；Bastable C.F.Public Finance.London:Macmillan Co.，1892（1895，1903）；Buehler A.G.Public Finance.New York:McGraw－Hill Book Company，Inc.，1936.

[29]赵永冰:《德国的财政转移支付制度及对我国的启示》，《财经论丛》2001年第1期；项中新、赵永旺、韩景义等:《转移支付制度:比较与选择》，北京:九州图书出版社，1994年，第8～11页。

[30]《是支援更是合作》，新华网，2005年6月27日。

[31]《对内开放栏目》，中国河北网站，2005年12月1日。丰都县为三峡库区建设单位，阿里是属于西藏的一个地区，均为河北省对口支援单位。

[32]李华:《城乡公共品供给均等化与转移支付制度的完善》，《财政研究》2005年第11期。