建立健全社会保障预算制度研究

建立健全社会保障预算制度研究

孙健夫^[1]　宋凤轩^[2]　谷彦芳^[3]

社会保障预算，即政府为了实现社会保障目标，根据一定的政策和法规建立的全面反映社会保障基金收支、结余及变化情况的计划。社会保障预算是政府实现社会保障目标的政策安排。

一、建立健全社会保障预算的理论依据

（一）一般理论分析

1.政府的社会保障责任。

在市场经济条件下，财政承担的主要职责就是弥补“市场失灵”。社会保障事业作为收入再分配的一种形式，其实施的力度越大，对社会公平的倾向就会越明显，效率的损失就可能越大。因此，仅仅依靠市场经济自身的运行机制无法实现社会保障事业的充分供给。但是，完善的社会保障事业的建立又是市场经济得以顺利运行的外部条件，所以在社会保障建设和完善过程中政府必须要承担起相应的责任。具体地讲，从基金的筹集角度，社会保障基金是通过法律法规强制征收的基金，其性质属于国家财政性资金。而社会保障支出又属于社会性的公共开支，这决定了政府必然要承担风险和最终支付责任；从基金的管理角度，社会保障基金的收支和结余规模对社会积累和消费及社会供求总量平衡都会产生重要影响，客观上也要求国家财政采取相应的手段加以控制和管理；从协调部门关系角度，社会保障制度是一项涉及劳动保障部门、财政部门、卫生部门、民政部门、人事部门等诸多部门的社会政策，因此也需要政府出面进行协调。

2.社会保障事业与财政的关系。

作为政府弥补市场缺陷的一项重要的公共服务，社会保障与财政分配之间存在着密切的关系。主要体现在三点:

（1）财政分配是社会保障事业的基础。一方面，财政资金是政府社会保障职能得以充分发挥的物质基础，是社会保障顺利运行的根本前提。在社保基金的筹集、投资运营和安排使用方面，财政都占据主体地位。另一方面，社会保障体制能否顺利运行在很大程度上依赖于财政运行机制的健全和顺畅，原因在于财政体制的完善关系到社会保障事业运行状况和管理效果。

（2）社会保障资金的规模会对财政收支产生重要影响。首先，当社会保障资金出现支付缺口时，财政需要承担最终的兜底责任，不足的资金会加重政府的财政负担，影响财政收支平衡。相反，当社会保障资金出现结余时，财政的可支配资金便会增加，财政负担减轻。其次，在社会保障资金纳入财政预算后，其整体规模的大小会直接影响到财政集中的财力，财政收支的结构将发生变化，政府的宏观调控能力也会受到影响。

（3）社会保障分配是财政分配的一个重要组成部分。社会保障制度是国家为了保障生活困难劳动者的生活权利所作的一种特殊的制度安排，资金主要来源于必要劳动的“扣除”和一部分剩余价值，因此，社会保障是国民收入再分配的一种形式。并且，在社会保障社会化的过程中，公共财政体制下财政职能与社会保障事业在弥补市场缺陷、调节收入分配差距、调节总供求和实现社会稳定等方面是一致的。

3.社会保障预算的特殊性分析。

（1）社会保障预算既是政府预算的重要组成部分，又具有相对独立性。这是由社会保障政策的特殊性质决定的。一方面，社会保障作为一项保障人们生活和维护社会稳定的社会政策，其支出是政府转移性支出的最主要、规模最大的领域。从西方发达国家的实践看，社会保障支出占财政支出的比例都比较高。另一方面，为了保证社会保障切实发挥作用，社会保障基金必须专款专用，通过社会保障预算筹集起来的基金只能用于社会保障事业的支付，绝对不能用来平衡政府公共预算。

（2）社会保障基金是一种特殊的消费基金。随着人口老龄化趋势的加剧，各国社会保障的支付面临着巨大的压力。在这样的形势下，现收现付的社会保障模式受到了巨大的冲击，各国纷纷进行社会保障领域的改革，逐渐向“完全积累制”过渡，即通过资金的积累以减轻财政的沉重负担。这样，社会保障基金会留有部分积累，当年的收入不会完全用于当年的支出，因此，社会保障基金的消费具有递延性和滞后性，其结余是一种递延性消费基金。

（二）建立健全社会保障预算的必要性

1.从构建公共财政框架角度分析，建立健全社会保障预算是明确市场经济条件下政府和财政职能定位的重要环节。

（1）建立健全社会保障预算，是保证财政的社会保障职能得以充分实现的必要条件。社会保障预算是政府预算的重要组成部分，社会保障基金规模的大小和收支情况直接影响到财政预算的收支结果。将社会保障基金纳入财政统一计划和预算体系，财政就能够充分了解社会保障资金的收支规模和结构，从而能够对当前社会保障资金进行统筹安排和协调，保证当前的各项社会保障政策落到实处；同时，财政还可以通过现实收付状况对未来的资金收缴和给付进行科学测算，便于对未来需要财政资助的资金提早安排，以减小未来政府财政压力。

（2）建立健全社会保障预算，是完善财政预算管理体制的重要内容。社会保障预算是复式预算体系中的重要组成部分。我国从1992年起试编复式预算。但是，实行复式预算的这些年来，预算安排上仍然存在着公共产品的提供和国有资产经营界限不清的现象，在公共服务体系中具有特殊作用的单独的社会保障预算也没有建立起来。这样，大量的社会保障基金与政府公共预算基金混合在一起，脱离了财政的预算监督和管理，社会保障基金使用的约束机制乏力，挤占、挪用和违规使用的现象频频发生。建立单独的社会保障预算，可以使复式预算体系更加完整，增强社会保障收支和使用的完整性、透明性，能够直接强化政府对社会保障资金的法制管理和公众对社会保障资金的监督，财政资金的使用效益会大大提高。

（3）建立健全社会保障预算，是加强政府宏观调控作用的需要。随着社会保障覆盖范围的不断扩大，资金流量也越来越大，资金结余和积累也形成巨大规模，这些资金都是国家可以灵活运用的资金，可以大大加强公共财政下政府弥补市场失灵和对经济进行宏观调控的能力。因此，通过社会保障预算的建立，政府可以有效地利用这笔积累资金为经济的宏观调控服务。同时，由于社会保障结余量的大小直接影响到财政与信贷、积累与消费以及社会供求量的平衡，政府可以利用这部分资金对社会供求总量和结构产生的影响，熨平经济发展过程中的不稳定。

2.从完善社会保障制度本身分析，建立健全社会保障预算是深化社会保障制度改革和建立社会主义和谐社会的必然要求。

（1）建立社会保障预算，是社会保障自身特殊性质的必然要求。社会保障是国家对因遭遇各种风险而导致生活困难的劳动者进行救助的社会政策安排，社会保障支出是为了满足社会共同需要的支出，属于社会公共性开支。因此，社会保障制度的运行需要依靠政府信誉作担保，一方面，政府需要采用强制性方式筹集资金，以确保制度正常运行；另一方面，社会保障制度要求政府承担资金筹集、投资收益率和人口寿命延长等各种风险。而且，社会保障作为政府的一项公共政策，还要求政府必须担负最终支付责任，这决定了社会保障预算必须纳入整个预算管理体制。

（2）建立社会保障预算，有利于加强对社会保障资金的管理，提高资金的使用效益。首先，强制性收缴。预算是具有法律约束力的政府收支计划，因此，社会保障预算体系一旦建立，资金的收缴就需要严格按照预算的要求，减少在资金收取过程中的随意性，必然会减少企事业单位欠缴、拒缴社会保险金现象，有助于改善社会保障基金的收缴效果。其次，规范性使用。社会保障资金一旦纳入预算，不仅收入的强制性增强，其用途和支出的领域也会做出明确界定，投资运营的领域及效果也必须在社会保障预算和投资预算中得以反映，这种规范、透明的管理方式，可以有效避免社会保障资金的挤占、挪用及使用低效的现象。

（3）建立社会保障预算，是社会保险基金财务管理模式选择的必然要求。社会保险基金的财务管理模式包括现收现付制、完全积累制和部分积累制。自20世纪70年代开始，现收现付制的社会保障模式出现了危机，世界上大多数国家都不同程度地进行了改革。社会保障领域开始由现收现付制向完全积累制过渡。无论是在完全积累制还是部分积累模式下，社会保障资金都会存在结余而形成基金积累。对社会保障基金结余进行投资，即将社会保障给付的部分消费基金转化为积累基金，为确保基金结余及投资的安全和保值增值，也必须将之纳入社会保障预算。

3.从衡量社会保障支出相对规模的角度分析，建立社会保障预算是在地区间、国际间进行社会保障支出规模横向比较的必要前提。

一国社会保障资金的来源渠道和收入规模，体现着政府社会保障责任的大小，决定着社会保障的水平的高低；而社会保障各项目经费的配比可以看出一国社会保障政策的框架及其思路。所以，国际上常用社会保障费用占财政支出或GDP的比重来衡量政府财政支出的合理性和提供公共服务的充分性。要增强这些指标的可比性和结果的科学性，就必须统一统计口径。长期以来，我国的社会保障方面的支出散落于政府公共支出过程中，统计数据缺乏完整性和准确性。建立社会保障预算，有关社会保障的所有收支项目都包括在政府的预算体系中，可以完整地体现社会保障支出的规模和结构，以此为依据比较出的结果才能反映我国社会保障支出的真实水平，以此为依据进行制度安排才具有科学性。

（三）我国当前建立社会保障预算的可行性

1.财政预算体制不断完善。为了提高财政资金的使用效益，财政部门不断研究复式预算的完善问题。社会保障预算是复式预算的重要内容，其预算体系的建立与财政部门预算体制的完善同步进行，将完善复式预算的研究成果直接应用于社会保障预算，可以避免出现社会保障预算体系与经济体制和社会发展水平脱节的现象。

2.社会保障制度改革不断深化，管理体系不断完善，为社会保障预算的建立奠定了基础。中共十六届六中全会上，我国确立了到2020年建立起覆盖城乡的社会保障体系的发展目标，社会保障制度的覆盖范围在扩展，因此，社会保障资金的规模也会不断扩大。为了加强对日益扩大的社会保障基金的管理，我国成立了专门的社会保障管理机构，并且已经将社保基金纳入财政专户，实行“收支两条线”管理。同时，近年来，国家出台了深化社会保障体制改革的一系列措施，逐步将社会保障制度推向法制化、规范化，这些都为社会保障预算的建立创造了有利条件。

3.有国际、国内经验可以借鉴。自1935年美国征收社会保障税，各国在建立和完善社会保障制度时也纷纷开征此税，社会保障预算制度也纷纷建立，并在此过程中，进行了深入的理论研究和实践探索，几十年来积累了丰富的经验。同时，20世纪90年代开始，在复式预算的推广过程中，我国很多地区都开始试编社会保障预算。这些国内外经验都可以用于全面建设社会保障预算的探索中。

二、国际上社会保障预算的实施模式

为了加强社会保障事业的管理，协调社会保障事业与经济发展之间的关系，实现社会保障事业的长远规划，各国纷纷建立了社会保障的预算制度。从世界范围内考察，主要有以下四种模式:

（一）“两板块式”社会保障基金预算模式

这种模式下，社会保障事业的财务状况会纳入到政府的预算管理，其中，由一般性税收收入安排的社会福利补助支出直接纳入政府经常性的预算管理，而通过征缴社会保障税（费）形成的社会保障基金由财政部在经常性预算之外实行独立的预算管理。

以美国为例，美国的社会保障制度主要包括社会福利与社会保险两大项内容。其中，社会福利是为低收入者及其家庭举办的，项目繁多。而社会保险主要包括老遗残健社会保险计划、医疗保险、失业保险、伤残保险、铁路行业保险等项目。社会福利部分由政府公共预算安排，而社会保险事业实行基金管理，社会保险是其最大的信托基金。社会保障预算收入来源主要是社会保障税、捐款和联邦基金的拨款，社会保障预算支出绝大部分用于福利事业，一小部分用于管理费。社会保障预算同时反映基金结余及其投资情况。

这种模式的优点在于:社会保险事业相对独立，政府参与的程度小，因此财政负担相对较轻，有利于财政运行；社会保障资金的收支和运营均依法进行，透明度高；并且，由一般性税收支付社会福利方面的支出，区分了社会保险与社会福利在权利与义务关系方面的本质不同，符合理论逻辑。其缺点在于，政府对社会保障事业的控制力减弱，社会保障事业很可能成为独立性很大的单纯的社会福利事业；社会保障预算仍然处于两大块分立的局面，很难反映社会保障事业的全貌，不利于政府和社会公众的监督。

（二）政府公共预算模式

这种模式下，社会保障资金全部纳入政府公共预算，并且同政府其他经常性的收支项目混在一起，实现政府公共预算的平衡。在这种情况下，社会保障预算实际上并没有独立的编制，真正的社保预算并不存在。

英国、瑞典等福利国家就采用了这种模式，在这种模式下，社会保障预算的收支可以与公共预算中其他收支科目相互调剂使用，即当政府公共预算出现赤字时，社会保障收入将用来填补缺口；同样，政府经常性收支承担着确保社会保障水平的职责，在社会保障基金入不敷出时，政府必须从其他经常性收入中调剂资金。因此，这种方式由于财政全面担负起社会保障事业的财政责任，社会保障能够做到覆盖每一位公民，同时实现较高的福利水平。在这个过程中，社会保障资金的收支、结余和投资状况都体现政府的政策意图，政府能够控制社会保障事业的进程。但是，这种模式下，政府参与过多，在“福利支出刚性”的影响下，易于给财政造成较大的负担。而且，这种方式违背了社会保障资金专款专用的性质，也不利于社会保障事业自身的发展。

（三）“一揽子”社会保障预算模式

该模式将一般预算和基金预算中的社会保障内容合为一体，连同预算外财政专户的社会保险项目并在一起，编制一个独立完整的社会保障预算，与政府的一般预算完全脱离，由财政部门按照一般预算收支管理方式统一编制。

这种模式能够全面反映社会保障收支、结余投资及调剂基金的使用情况，全面体现社会保障事业的规模和水平，便于政府的直接控制，同时也有利于社会公众的监督。同时，所有社会保障项目与一般预算收支分开，不会造成资金相互间的挤占。但是，这种模式涉及众多部门，部门间合作难度较大，具体编制方法也比较复杂。

（四）政府公共预算下的二级预算

与第二种模式相同，这种模式仍然是将社会保障预算收支纳入政府公共预算，但是，为了避免与一般性预算收支科目的混合使用，选择将社会保障资金收支单独划出来，编制一个子预算。这种预算模式较政府公共预算模式有了一定的独立性，能够相对完整地反映社会保障资金收支情况。但是，由于没有完全独立，未根本触动原有社会保障基金管理体制的弊端，容易造成社会保障预算管理权限不明，使社会保障预算的编制流于形式。

三、我国各地试编社会保障预算的探索及存在的问题

（一）全国各地社会保障预算的实践探索

1.辽宁省社会保障预算的过渡模式。

辽宁省在建立社会保障预算的过程中，充分考虑到社会保险基金预算尚未成形，一般预算中社会保障项目还不规范，难以一步到位的现实，现阶段采用了编制“两板块式”社会保障预算的方法。

（1）明确社会保险基金预算体系。将社会保险与社会保障体系中社会救助、社会福利与优抚安置等内容分别做收支计划。其中，社会保险支出的资金来源于社会保险缴费，整个社会保险制度应立足于社会保险基金自身的平衡，财政只在其基金入不敷出时才对其缺口给予补助，而其他三项所需的资金，均应从政府税收中予以安排。

（2）规范一般预算中的社会保障项目。将基金预算中的住房公积金、残疾人就业保障金和社会福利彩票等收入纳入一般预算，形成政府一般预算中的社会保障收入，与一般预算中安排的社会保险支出相对应；同时，调整各个具体的项目，理清各个项目间的层次关系，避免项目间的交叉重叠，将分散在各大类中的社会保障项目进行归并。

（3）明确社会保险基金预算与政府一般预算的关系。社会保障基金预算与政府一般预算是两个平行独立的预算，两者单独编制，资金分别管理。社会保险基金进入财政专户，结余留在财政专户账上，独立反映并逐年结转，不能用来平衡财政预算。

2.山东省社会保障预算的试点工作。

2005年，山东省以济南、枣庄、东营、滨州等市为试点编制了社会保障预算，将所有具有社会保障性质的资金都纳入预算，确保专款专用，力求年度平衡。

预算收支的主要内容:①政府公共预算安排的社会保障资金，包括医疗卫生经费、社会保障和就业经费、教育经费、一般公共服务经费等。②社会保险基金。主要有企业基本养老保险、失业保险、城镇基本医疗保险、工伤保险、生育保险、机关事业单位养老保险、农村养老保险、新型农村合作医疗保险基金等。③其他社会保障资金。包括残疾人就业保障金、福利彩票公益金、社会捐款、建筑企业养老保障金等。

试点后，社保资金执行的约束力大大增强，随意变更预算的问题得到有效解决，监管力度加强；企业上缴社会保障基金的自觉性和政府部门征缴的责任意识增强，社会保障资金自求平衡的能力提高。

2006年，山东省进一步扩大社会保障预算的试点范围，将17个县市纳入预算体系。在管理程序上采用“两上两下”的流程，即社保基层预算单位提出收支预算建议计划，主管部门审核汇总后，编制本部门社会保障收支预算建议，并报财政部门（“一上”）；财政部门审核预算建议，提出预算控制数，下达主管部门进行调整（“一下”）；主管部门根据预算控制数调整后，形成部门预算草案上报财政部门（“两上”）；财政部门审核预算草案，汇总形成社会保障预算，报政府批复执行（“两下”）。

3.河北省试编社会保障预算的实践探索。

2003年河北省在全国财政工作会议上首次提出试编全省社会保障预算。为此，成立了专门的社会保障预算编制工作领导小组，领导小组通过先后召开多次会议，专题研究社会保障预算管理制度问题，并多次深入市县财政、劳动、民政等基层部门调查研究，形成了社会保障预算编制的指导思想和基本原则。社会保障预算坚持规范统一、利于管理、分级负担、收支平衡和专款专用的原则，制定了《河北省2004年社会保障预算收支科目》和全省社会保障预算收支指标体系，加强了各项指标的准确性和有用性。河北省通过现代化的管理手段，以远程财务管理系统为平台，实现远程监控，强化了对预算执行的监督。

（二）存在的问题

（1）社会保障预算仍然处于起步阶段，预算编制层次仍较低。我国社会保障制度发展的时间并不很长，加上预算管理体制还不够完善，各省在近几年才开始进行社会保障预算编制的试点工作。由于各地社会保障水平存在很大的差异，不同地区社会保障预算的编制工作并不同步。预算编制的层次还仅限于省一级，有的甚至是在县一级。也就是说，社会保障预算编制是否编制、怎样编制、收支科目如何设计等都是在省范围内解决。这样，从全国范围看，没有一套统一的社会保障收支指标体系和工作程序，地区性差异大，成为全国社会保障预算全面推广的障碍之一。

（2）社会保障预算的内容仍不完整，科目设置逻辑关系混乱。一方面，政府公共预算中许多社会保障性质的支出仍然散落在行政事业费中，没有在社会保障预算中单独列示，影响社会保障资金的完整性。并且，社会保障收入与支出之间缺乏严格的对应关系，这与社会保障资金的性质是不符的。另一方面，预算科目分类标准不统一，各项目之间有交叉或重复，与现行社会保障内容不一致。如我国2003年的政府预算一般预算支出科目中，将社会保险经办机构经费列在了社会保险基金补助款级科目下，使得社会保险经办机构经费成为了对社会保险基金的补助支出，这是说不通的，应将其作为劳动保障事业费下的一个款级科目。

（3）社会保障预算的约束性不强，预算的准确性和有用性难以确定。由于社会保障资金收支具有很大的不确定性，如企业职工基本养老、医疗、失业等各类社会保险收入取决于征缴情况的好坏，政府对社会保障事业的补助并不固定，加上现阶段我国正处于社会保障的扩面阶段，各类社会保障对象具有很大的不稳定性，并且保障水平的高低也很难确定，社会保障预算很难做到科学准确。在社会保障预算执行过程中，随意性很大，常常会有追加预算、调整和变更预算的现象发生，不仅损害了预算的严肃性和法定约束力，也容易形成社会保障事业对财政的过分依赖。在这样的情况下，不仅使专门的社会保障预算失去了原有的意义，也会造成人力、物力和财力的巨大浪费。

（4）社会保障预算仍按一般预算收支方式管理，使社会保障资金缺乏内在的增值机制，不利于基金的保值增值。通过各地试编社会保障预算的实践可以看出，试编过程中只是将公共预算中有关社会保障收支的内容及社会保险基金收支和其他收支汇总在一个表格中，采用的仍然是政府预算中一般预算的管理方式。但是，在社会保障收支安排上，为了应付不确定事件的发生，需要留有部分积累，这部分资金要实现保值增值就必须进行投资。换句话说，投资收益将会是社会保障基金的重要组成部分，但是在现有的社会保险预算模式中，这一部分投资支出和投资收益的取得并没有得到单独的反映。

四、建立社会保障预算的难点分析

（一）社会保障基金的筹资方式与社保预算的性质相矛盾

社会保险基金的筹资方式主要有缴税制和缴费制两种。由于收费具有灵活性强和约束力差的特点，在筹集过程中，拖欠、拒缴社会保险基金的现象非常普遍，社会保险基金及时筹集难以实现。而税收最基本的特征就是强制性，采用税收的形式不仅能够保证保险金的足额上缴，也能够降低征收成本。因此，建立起社会保障预算，将社会保障性质的资金全部纳入政府的收支计划，将社会保险费改为社会保险税势在必行。

但是，社会保险税的专税专用性质又与税收的非直接偿还性相冲突。一般性的税收收入进入国库后，都纳入财政统一用于公共开支，用途和方向并不限于向征税对象支出。而社会保险税则具有专用性，最终通过给予缴费的劳动者社会保险基金的给付待遇直接偿还。

（二）部门的既得利益难以撼动，阻力较大，改革成本增加

目前，我国公共预算中的社会保障支出分散于各项行政事业费中，实行社会保障预算后，将这些行政事业单位掌握的这部分资金的调度、分配和使用权全部收回，集中在社会保障预算体系，这些单位和部门的既得利益必定受到损害，出于维护既得利益的考虑，这些部门就会阻碍社会保障预算的编制和执行。

而且，实行税收筹资方式后，社会统筹与个人账户部分的社会保险费的征收、记录和管理将分属于不同的部门管理，前者隶属于财政部门，后者仍然由社会保险经办机构负责。与之相适应，部门岗位的设置和人员的安排将发生大的调整，现行的社会保险费的征收、财务和统计等方面工作程序和工作方法也将发生大的变动，这可能会引起较强的社会震动，改革成本增加。

（三）社会保险基金的财务管理模式与现行的预算体制不相符

从社会保障的财务管理模式考察，有现收现付制、完全积累制和部分积累制三种模式。其中，现收现付制是指在一段时间内，通常是一个日历年度、一个财政年度或若干年内，根据收入与支出大致平衡的原则，对本期需要的社会保险基金进行筹措，力求筹集的保险金收入能够满足本期内对保险金给付以及对管理费用和周转金的少量需要，而无需为以后时期留有任何积累资金。完全积累制则追求远期的纵向平衡为筹集资金的原则，具有先提后取的特点。因此，现收现付制年度平衡理论与预算的年度平衡是相吻合的，这种财务管理模式下容易将社会保障预算纳入预算体系。但是，我国现行养老保险和医疗保险实行的是“统账结合”的部分积累制，追求社会保障基金未来一段时期内的平衡，这与现行预算体制力求年度平衡的目标是不一致的，编制社会保障预算就会产生困难。

（四）社会保障的历史债务与社会保障预算化

20世纪90年代，我国养老保险实行“统账结合”的部分积累制模式。劳动者全部的养老金由基础养老金与个人账户养老金两部分组成。这样，对于旧体制下退休或旧体制下参加工作新体制下退休的人员，他们没有个人账户或者个人账户积累额很少，新体制要想保证这部分人员的养老保险待遇不降低，就需要由财政承担其这笔历史负债。这笔历史负债可以说是现行保障基金运行中的“隐性负债”，不仅负债数额庞大，而且偿还期比较长。如果将社会保障纳入预算，这笔“隐性债务”也会随之纳入财政，使得财政负担上社会保障的偿还责任，特别是本期财政负担更为沉重。

（五）社会保障预算与现行的社会保险政策难以衔接

1.现行社会保险政策不统一，建立起统一的社会保障预算非常困难。由于国情国力所限以及各种自身的特殊性，目前我国的职工养老、失业和医疗保险在统筹层次、保障对象和资金的筹集方式等方面各不相同，即使在省范围内开征保险税，也难以与现行的各险种的不同政策相衔接，操作上亦难以运行。

2.社会保障预算与社会保险个人账户的私有性相冲突。20世纪90年代末我国确立了社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险和医疗保险模式。个人账户是政府强制将个人资金存入指定账户、专用于个人社会保障支出的账户。个人账户归投保个人所有，将个人账户纳入社会保障预算的收入科目，容易使劳动者产生缴费充公的思想，不利于社会保险激励机制和统账结合制度的实行。若以部分税收划入职工账户，可能与税收的公用性质不符，理论上亦难以解释。

五、建立社会保障预算的基本思路和政策建议

（一）社会保障预算建立的基本思路

1.社会保障基金筹资方式与社会保障预算。

社会保障预算是有关社会保障资金收支、结余的计划。在该计划中，资金的筹集无疑是首要问题。当前各国社会保障资金的筹集，基本上采用了税收和收费两种形式。在实际运行过程中，缴税制和缴费制对社会保障事业和财政收支状况的影响是不同的。具体而言:

社会保障资金筹资方式比较

续表

资料来源:汪泽英:《社会保险基金纳入财政预算管理问题的研究》。

建立社会保障预算，既需要考虑社会保障基金筹集和管理的高效率，确保社会保障功能的实现；同时也要兼顾政府的财政负担，避免由于弥补社会保障的资金缺口引起财政状况恶化，或者由于福利水平设计过高，使财政背上沉重的社会保障包袱，把国家财政变成保障财政，进而不利于社会保障事业的长远发展，同时还会影响到财政对其他社会事业的管理。

2.社会保障的财务管理模式与社会保障预算。

我国在社会保障制度的改革中采取了“以支定收、收支平衡、略有结余”的部分积累制模式，着眼于未来一段时间的平衡。因此，社会保障预算的编制也要与之相适应，不仅要实行年度平衡，还要追求这段周期内的大体平衡。为了更好地处理政府公共预算、投资预算之间的关系，实现整个预算体制的协调，在政府公共预算的编制中，应该尽早开展标准周期性预算，实现经济周期内的平衡。不过，标准周期预算的“周期”依据的是经济周期，而完全积累的社会保险的平衡依据却是生理周期，因此，如何寻找二者的切合点就成为建立社会保障预算必须考虑的问题。

3.社会保障水平与社会保障预算。

在社会保障资金纳入国家预算之前，财政对社会保障的责任相对较少，国家预算体系中只是反映政府承担的部分。而政府的责任是在社会保障基金长期出现入不敷出或巨额赤字的情况下，财政才增加支出给予补贴或临时拨补。而在社会保障资金纳入国家预算管理体系后，财政的社会保障责任性极强，社会保障支出就成为财政支出的重要组成部分。这就要求财政必须按照有关的规定及时拨付社会保障支出，以保障各项社会保障服务设施建设的资金需要，保障人们的基本生活需要。

由于社会保障预算的建立，政府的社会保障责任加大。这样，不仅可以保证政府的社会保障政策得到贯彻，而且社会保障水平由于有财政支持也会相应有所提高，我国社会保障制度面临的扩面问题也可以加快解决的步伐。

（二）全面开展社会保障预算的政策建议

构建公共财政体制下的社会保障预算，必须适应社会主义市场经济的要求，一方面，通过社会保障收支安排明确反映政府的社会保障责任，体现政府对社会保障事业的领导和管理；另一方面，通过社会保障预算，提高社会保障资金的使用效率，确保各项社保资金切实发挥作用。

1.当前社会保障预算的现实选择——“一揽子预算”模式。

（1）通过“一揽子”社会保障预算的编制，能全面反映国家的收入分配政策和政府在社会保障方面的责任。党的十六届六中全会勾勒了和谐社会建设的“路径图”，把社会保障工作纳入构建和谐社会的目标任务当中，并首次提出了在2020年基本建立起覆盖城乡居民的社会保障体系的目标。将政府所有社会保障性质的收支，包括政府一般税收收入安排的社会保障支出和各项社会保障基金收支，不分性质，全部纳入社会保障预算体系，有助于保证社会保障支出的总体规模，全面反映社会保障基金的收支变动及结余情况，有助于贯彻执行政府的各项社会保障政策，为和谐社会的社会保障目标的实现提供前提条件。

（2）通过“一揽子”社会保障预算的编制，能够对社会保障资金的运用领域和效果进行科学的评价和有效的监督。一方面，实行“一揽子”社会保障预算，将现行经常性预算支出项目中相当一部分社会保障支出（如教科文卫事业费中的部分社会保障性支出、价格补贴支出等）“显化”、“单列”出来，转化成社会保障预算收入项目中的“经常预算补助收入”。有利于加强对社会保障收支的统筹安排，有利于强化对其支出的管理。另一方面，社会保障预算有其自身的特殊性，即在全面、完整地反映社会保障收支情况的基础上，对社会保障的资金还必须实行专户储存，保证社会保障资金的专款专用。这样将原来分散的社会保障资金实行集中管理，并且按照预算草案进行审批形成具有法律效力的文件，不仅可以杜绝社会保障基金的挤占、挪用、贪污、浪费等现象，同时也可以对合理的支出进行效益评估，有助于提高资金的使用效率。

（3）通过“一揽子”社会保障预算的编制，能够尽快实现目标模式，减少社会保障预算制度频繁调整所引起的改革成本。每一次改革都必然存在着“转制成本”，都会触及部门的既得利益。因此，如果社会保障预算建立实行分步进行，则每一次变动都意味着原有利益格局的调整及原有统计和财务管理方法的改革，必然加大改革的成本。所以，全面建立社会保障预算宜采用一步到位的方式实现目标模式以减小改革成本。

2.“一揽子”社会保障预算的内容。

（1）社会保障预算收入项目。

1）社会保险收入。这部分收入主要是单位和个人的社会保障缴款，是社会保障预算收入最基本也是最主要的收入来源。包括:职工基本养老保险金收入、基本医疗保险金收入、失业保险金收入、工伤保险金收入和女职工的生育保险收入以及职工住房公积金、残疾人就业保障基金、社会福利保障收入等。其中，对于基本养老保险金和医疗保险金收入是指纳入社会统筹的那部分收入，列入个人账户的收入原则上仍然保留在个人账户。

2）政府公共预算的转拨收入。这部分资金主要是指政府从公共预算中划拨的主要用于社会救助和社会福利的社会保障资金收入。包括:公共预算的一般性补助；公共预算的特定目的补助，如离退休干部经费专项拨款和救灾专项拨款等；国有资产经营预算转拨收入；社会保障捐赠收入和其他社会保障收入等。

3）社会保障基金投资收益。为了使社会保障资金保值增值，其结余资金需要用于投资，从社会保障基金的投资实践考察，主要投资领域是国债，那么国债还本付息支出的一部分将成为社会保障预算的收入来源。

（2）社会保障预算的支出项目。

1）社会保险支出。包括养老保险支出、医疗保险支出、失业保险支出、工伤保险支出和女职工的生育保险支出等。

2）社会救济支出。主要包括自然灾害救济支出、贫困救济支出、城镇职工最低生活保障支出、鳏寡孤独生活保障支出、残疾人救济支出等。

3）社会福利支出，包括各项老年人福利支出、医疗保健支出、住房福利支出、教育福利支出、公益事业建设支出、残疾人福利支出、职工福利支出等。

4）社会优抚支出。包括社会优抚支出、革命军人转业退伍安置支出、死亡伤残抚恤支出等。

5）社会保障事业费支出。主要指社会保障行政机构和经办机构的管理费、业务费、专项费支出等。

3.着力解决社会保障预算建立过程中的难点。

（1）社会统筹基金与个人账户基金分部门、分账管理。社会统筹基金用来支付所有参保劳动者的基本养老金，具有公共性，应该纳入预算管理的部分；而个人账户与社会统筹基金的性质不同，其资金属于个人所有，受益人是个人账户的所有人，因此不能纳入财政专户管理。通过分析可知，在社会保障预算建立之前，两者都是由社会保障机构来管理，而纳入预算之后，统筹基金需要移交中国人民银行的财政专户存储，而个人专户资金还是由社会保障机构管理，个人各项社会保障支出首先还是从个人账户支付，超过一定比例则由财政统筹基金支付，这就要求社会保障机构统一安排并负责监督两种基金的配合使用。所以，在实际工作过程中，就需要在财政部门和社会保障部门之间合理划分权限，形成既相互制约，又互相配合协作的关系，实现纳入预算的统筹账户和未纳入预算的个人账户的配套使用。

（2）开征社会保障税，强化社会保障基金的预算管理手段。开征社会保障税后，社会保障基金由税务部门使用全国统一的缴库凭证负责收缴，并按照中央和地方的财权分别划入相应国库。缴入国库的基金随即转入财政专户，按照政府规定的一定比例，将一部分社会保障基金结余交给社会保障信托投资公司用于投资运营，以获得投资收益。其余部分社会保障预算统筹安排使用，这样既有利于对各项社会保障基金的预算监督，又能够使社会保障资金不被用于弥补政府公共预算和国有资本预算的赤字，保证专款专用。

（3）通过出售或转让国有资产的收益偿还历史债务。对于旧体制下参加工作，旧体制或新体制下退休的人员，工作期间没有缴纳养老保险费，其养老保险金需要从现行的社会保险金中支付，形成历史债务。这部分历史欠债是国有企业应该支付，但是由于体制转轨没有支付的费用，可以说已经沉淀成国有企业的固定资产了，因此，通过出售或转让国有资产的收益来偿还这部分历史欠债也是理所应当的。这样，可以实现收入和支出的相对应，当代政府的压力也可以相对减轻。

（4）处理好财政部门与其他各部门的关系。首先，各级财政部门要会同社会保障部门、劳动部门根据上一年的预算执行情况和本年度社会保障基金的收支情况，按照财政部门指定的报表格式、时间和编制要求编制当年的社会保障预算，经主管部门审核汇总，报同级财政部门；其次，税务部门要按照社会保障预算计划收缴社会保障税，上缴国库，并按规定划入财政专户；最后，财政部门按照社会保障预算和社会保障资金的收缴情况以及社会保障机构的拨款申请，按月从财政部门在银行开设的专户中拨付到社会保障机构，社会保障机构再按照批准的预算，按社会保障的类别分别付给各管理单位，即养老保险拨付给养老金支付单位，医疗保险支出拨付给合同医疗机构，失业保险支出拨付给劳动管理部门，由民政部门主管的保险支出拨付给民政部门。审计部门负责审核社会保障基金的使用是否合规合法。

4.建立全面社会保障预算需要考虑的其他问题。

（1）社会保障预算坚持每年留有结余。由于社会保障收支预测过程中存在很多不确定因素，在预算编制过程中就存在很大的困难，为了确保基金的及时足额支付，减轻政府经常性预算的社会保障压力，并实现社会保障资金的投资增值和调剂，年度社会保障预算收支相抵后应适度留有结余。结余规模的大小取决于不稳定因素的数量及影响程度。如自然灾害的发生将会增加社会救济支出，突发疾病的发生会带来医疗保险支出的增长，社会保障基金投资收益会影响养老保险金的给付，等等。

（2）正确处理与政府公共预算和投资预算的关系。社会保障预算与政府公共预算、投资预算都存在着密切关系。首先，为了体现社会保障领域中政府的责任，每一年政府的公共预算都要向社会保障划拨资金，因此，社会保障预算和政府公共预算存在交叉。但是，同时二者也有明显区别，政府的公共预算主要用于经常性支出，支出去向不受严格的限制，而社会保障预算必须实行专款专用。因此，即使政府公共预算出现赤字，也绝对不能用社会保障基金来实现平衡。其次，无论是实行“完全积累制”模式，或是“部分积累制”，社会保障基金都会存在结余。在通货膨胀的压力下，为了实现这部分资金的保值增值，就必须进行投资。国债作为具有良好信用的政府债券是社会保障资金主要的投资渠道。这样，社会保障结余资金便成为了投资预算中债务收入的来源之一，而国债的还本付息支出作为投资预算的支出项目，其中一部分就成为社会保障预算的收入来源。

（三）做好社会保障预算的配套设施

1.加快改革步伐，进一步深化社会保障制度的改革。

尽快通过《社会保障法》或《社会保险法》等相关法律，统一各地的社会保障政策。社会救助方面，在社会救助对象、社会救助内容方面实行统一政策，并根据当地经济发展水平设定相应的社会救助标准，实现社会救助政策的规范化；社会保险制度方面，统一各个险种的保障对象和资金筹集方式，进一步提高社会保险的统筹层次；社会福利方面，严格控制其收入来源及支出范围，保证社会福利事业的真正落实。同时，加快开征社会保障税的步伐，并实现统计方法、财务管理模式及工作程序的一致，为建立统一的社会保障预算提供制度基础。

2.加强社会保障预算的管理，确保社会保障预算的顺利实施。

在预算编制方面，社会保障预算编制本着“收支平衡、专款专用、统筹兼顾、重点安排”的原则，由财政部门会同劳动社会保障部门根据上一年预算执行情况和本年度的社会保障基金的收支预算编制。

在预算执行方面，社会保障预算草案经同级人民代表大会审议通过后，就形成具有法律约束力的文件，财政部门和社会保障各个部门都必须按照社会保障预算规定的支出范围和规模执行，不能随意变更和调整，以保证预算方案的法律约束力。

在预算调整方面，在预算执行过程中，如遇到特殊情况确需调整预算时，应首先由社会保障部门编制预算调整方案，报主管部门批准，主管部门审核通过后报同级财政部门，经同级政府批准后方可执行，但调整后方案仍应保持大体平衡。

在社会保障基金决算方面，社会保障机构应该定期向主管部门和财政部门报送社会保障预算收支表和相关情况说明，并需要经过同级人民代表大会审议通过。

3.建立社会保障预算执行分析制度。

社会保障预算建立后，在及时准确汇总有关数据基础上，还要对预算的执行情况，尤其是对于特殊的增减变化情况进行分析，以便为科学规范的管理决策打下良好的基础。具体内容包括:各项社会保障经费收支与上年同期对比的变化情况及支出的进度情况；在预算的执行过程中，各项预算的增减原因；通过对预算执行数据和变化原因的分析，研究分析整个社会保障经费支出变化是否合理，并提出解决问题的建议或意见，等等。通过这一制度的建立，可以及时掌握社会保障制度改革和管理过程中存在的问题，并随时采取有效措施，加强管理，更好地促进社会保障事业的发展。

【注释】

[1]河北大学管理学院教授、博士生导师，河北大学预算管理研究所学术委员会委员。

[2]河北大学管理学院教授。

[3]河北大学管理学院助教。