构建和谐社会政府间财政关系的几个问题

构建和谐社会政府间财政关系的几个问题

马国贤^[1]

一、构建政府间财政关系的两个原则

政府间财政关系是一项社会政策，它关系到发达地区和欠发达地区的利益，为此，研究构建和谐社会的政府间财政关系，必须从以下两个原则开始。

（一）从“事权与财权统一”到“事权与资金相匹配”

财政体制和转移支付制度，既是财政问题，也是构建和谐社会的政治问题，那么，处理现阶段政府间财政关系的原则应当是“事权与财权统一”，还是“事权与资金相匹配”呢？对此，我们将从“部长与教授之争”说起。

2006年3月在中国发展高层论坛年会上，北京大学教授林毅夫指出，自1994年分税制后，随着财权的上收和事权的逐级下放，中央和省市级财政越来越好，而县级以下则非常困难，形成了“中央富、地方穷”。为此，他主张实行“事权与财权统一”的政府间财政关系原则。而财政部楼继伟副部长则针锋相对地说:“事权和财权的统一是个错误的概念。”^[2]由此引起了“事权与财权统一”与“事权与资金相匹配”原则之争。

笔者以为，构建政府间财政关系的原则应当是“事权与资金相匹配”。理由为:

首先，虽然在教科书中，“事权与财权相统一”原则已经有20多年了，但从未真正实行过，原因就在于它适用于财政分权型模式，而不适合我国国情。那么，什么是“事权与财权相统一”原则呢？

我们知道，与权利（Right）不同，权力（Power）指行使公权的能力，包含权利和责任两个方面。可见，事权是指政府管理公共事务的专属权与责任。而财权也称为理财权，完整的财权应包括税权、预算权和举债权等三项权利。因此，将二者联系起来，“事权与财权统一”应当指各级政府为实现既定的事权目标，有权按“参与原则”自主地以税收等方式筹措足够款项。而该原则的前提:一是必须赋予各级政府税权、预算权和公债权；二是筹措的财政资金应以满足本级事权需要为限，除了必须分担的公共事务外，不发生向下转移支付。显而易见，具备这一前提的应当是财政分权型国家。例如，美国、加拿大和澳大利亚等，均属于这类国家。

而我国属于财政集权型模式，地方政府既无税权，又无公债权，预算权也不完整，即不具备完整的理财权，因而该原则不适合我国。为此，理顺政府间财政关系的原则应当是“事权与资金相匹配”，即中央（或上级）财政在集中财力的同时，有责任保障下级政府的基本公共服务资金需要。

其次，决定地方公共事务供给水平的核心问题是财力。在财政集权型模式下，地方政府最关心的是“我将得到多少钱”，财力不足就会削减公共服务水平。“事权与资金相匹配”原则要求中央在实施“刚性”收入政策的同时，采取“柔性”的转移支付来保障地方政府的基本公共服务资金。刚柔相济，阴阳协调才能构建和谐社会。

最后，通过对政府间财政关系的税制与财政体制两个因素相关性研究，我们发现，从技术层面看增值税与集权型财政体制有内在联系。凡实行以增值税为主的国家，由于税收地区间分配的困难性，必然采用财政集中型模式。法、德、英、荷四国的中央财政收入占全国收入的比重均达80%～90%，英国达92%。对他们来说，中央财政的任务是按事权与资金相匹配原则来保障地方公共事务资金。

中国是统一的多民族国家，维护中央权威需要强大的财政支撑，从维护国内统一市场看，必须实行以增值税、所得税为特征的“双主体”税制，因而财政集权制是必然选择。既然如此，“事权与资金相匹配”就是理顺政府间财政关系的基本原则。

（二）从“基本公共服务均等化”到“基本公共服务最低公平”

由于种种原因，我国中西部地区存在着事权与资金严重不匹配问题，因而加强对其公共资金投入是构建和谐社会的应有之义。接踵而来的是怎样投入？是按基本公共服务均等化原则（简称“均等化”原则），还是按基本公共服务最低公平原则（简称“最低公平”原则）投入呢？

“逐步实现基本公共服务均等化”是中共16届6次会议提出来的。^[3]一些领导对此做了解读。^[4]但就笔者看来，“均等化”原则比较适宜作为政治口号，而指导我国转移支付制度建设的应当是“最低公平”原则。

要解析这一原则，我们必须弄清何谓基本公共服务？何谓均等化？基本公共服务通常是指那些与人权相关的公共服务，具体项目应当由法律来规定。但一般地说，它是指基础教育、医疗卫生、治安、交通、自来水、社会保障等服务。而“均等化”指人人享有无差异的公共服务，包括城乡之间、地区之间和贫富人口之间的公共服务均等。为此，我们可以对基本公共服务均等化的含义做出如下解析:

一曰权利均等:城乡、贫富居民享有同等公共服务权利。例如，凡是希望上大学的，只要符合条件，政府都应当保障他们的上大学权利。

二曰公共服务质量均等:要达到不同地区居民享有同等质量的公共服务，就必须在设备、设施的配置上相同。比如在基础教育上，贵州农村中学应当与上海、北京的中学在操场、计算机、语音室、实验室等配置上达到同等水平；在医疗卫生上，两个地区的每万人口的医务人员配置水平应当相等，否则，何以保证医疗卫生服务均等？在治安服务上，两个地区每万居民的巡警车辆配备也应当等同，以保证山区农民在报警后5分钟内到达现场。若非如此，我们怎能“均等化”？

三曰人均公共服务费用均等:如东部与中西部地区行政机构的公务费拨款标准相同，县乡标准高于城市；在社会保障方面，既要让农民与城市居民享有同等的社会保障权利，也指给付标准相同，这样才符合均等化原则。

当然，均等化要求政府只需达到其中之一，但如果都达到，则就是“地区歧视”。

应当说，中央提出“均等化”原则的初衷是缩小地区差异，共享发展成果。然而，由于它要求过高，不仅在我国现有财力下无法做到，而且发达国家也做不到，退一步讲，即使国家有财力也不能这样做。这是因为:

首先，它将造成政府“过度服务”和巨大的公共资源浪费。如果将农村的警车配备达到城市标准，那么这些整天在乡间呼啸穿梭的警车只能起到扰民作用。在我国，许多农民家庭的收入低于城镇的最低社保标准，若按均等化要求，则无论他们是否种地，国家都应给予最低标准的社保，这能做到吗？

其次，若我们将均等化理解为地区间公共服务上的无差异，这会带来两个问题:一是在现有财力下，要达到均等化就势必恢复到“计划经济”时代的中央集权制，若非如此，中央财政何以保障“均等化”的财力？二是若将均等化作为财政政策，则其资金应来自中央财政。然而，这样做并不能鼓励欠发达地区努力追赶发达地区，这才是问题的要害。在这方面，德国政府由于过度强调地区均等，带来了地方过度依赖中央，而不是去积极发展经济。这一问题值得我们深思。

为此，我们有必要研究基本公共服务最低公平原则。在财政学中，我们将处理政府间财政关系的原则称为财政联邦主义原则。它有多样性和等价性原则、理财的独立性原则、集中再分配原则、集中稳定原则、校正性原则、基本公共服务的最低公平原则、财政地位平等原则等7个具体原则构成。^[5]其中，多样性、等价性原则是指在中央统一领导下，应当允许地方对公共服务的偏好做出选择，但他们应当为此付款，而不是中央付款。“最低公平”原则是指国家要区分基本公共服务与选择性公共服务，并对各项基本公共服务做出全国性最低标准的规定，就是说，无论公民居住在哪里，即使生活在最不发达地区，也至少享有同等的最低服务。在地方财力不足时，其经费差额应由中央财政保障。但若地方想提供品种更多、质量更高的公共服务，就应当按等价性原则自己出钱。可见，“最低公平”原则的特点为:

1.它并非追求公共服务上的无差异，而是在承认地区经济发展水平差异前提下的公平，因而具有兼顾公平与效率的特点。

2.中央（上级）政府应规定各项基本公共服务的最低公平标准，包括服务质量、实物配置和经费。例如，对治安可采用总额标准（如每万常住居民的治安费），也可采用实物配置标准（如区分城乡，每万常住人口的警车、警员、警务设施配置标准）等，对义务教育可规定生均拨款最低标准等。我国农村义务教育新保障机制规定小学生人均200元、初中人均300元公用经费就属于最低公平标准。

3.采取配套的转移支付措施。对可用财力达不到该标准的，中央、省财政应通过转移支付予以补足，而对可用财力较强的市县，可采取分担方式（表1）。同时，中央还应当制定各类服务的评估办法，防止地方政府的不作为。

表1　基本公共服务最低公平原则下的政府间财政关系

应当说，“最低公平”是西方国家理顺政府间财政关系的重要通则。据美国阿肯色州财政局介绍，2006年该州财政支出的52%用于保障义务教育生均5800美元的最低公平标准，凡是达不到此标准的学区，由州财政无条件补足，而希望达到更高标准的学区则由其自己筹款。

可见，最低公平是一个具有可操作性的转移支付原则。实施该原则的意义有:

1.它与现行分税制体制衔接，既保障了发达地区、城市的“既得利益”，又加强了对中西部地区的财力支持，也可避免陷入均等化“杀富济贫”的误区。

2.由于它兼顾效率和公平，有利于缩小城乡公共服务差异，也可避免均等化下妨碍效率提高的种种弊病，因而符合中央全民共享改革成果的要求。

3.最低公平标准具有较大的灵活性。它将随着国家财力增长而逐步提高，这符合“行政改革渐进论”要求，也可避免发展中国家“消费早熟”的弊病。

总之，笔者赞成将均等化看作政治概念，而将最低公平看作转移支付原则的观点。财政是政府的“管家婆”，在理财上必须具备务实作风，而绝不能掉进“华丽的陷阱”。

二、对我国政府间财政关系现状的评估

由于社会改革都存在着“路径依赖”。因而我们对“十一五”财政体制改革走向预测，应从评估现制度开始。本文的评估将集中在分税制和转移支付制度两方面。

（一）对分税制的评估

分税制体制是从“分灶吃饭”财政体制中产生的。它自1994年实施以来，经不断完善，使我国政府间财政关系呈现以下特点:①初步形成了“分税＋财政转移支付”模式，在探索和解决分级管理与各级政府自主理财矛盾上取得了一定经验和成绩。②形成了以流转税、所得税“双主体”税收体系和统一的分税模式，推动了国内统一市场建设。③建立了转移支付制度，初步形成了支援欠发达地区的财政机制。总之，分税制基本适应了市场经济要求，在深化市场经济体制改革，促进统一的国内市场建设，理顺政府间关系方面起到了奠基性作用，这些，我们无论怎样评价也不为过。

同时，它也存在着以下3个主要问题:

1.分税制度不健全。①分税项目过分集中于增值税、所得税等中央税，属于地方独立税源很少。②财政收入与对经济发展的依赖程度过高，缺乏规避风险机制，因而政府间财政关系存在着“一荣俱荣，一损俱损”问题。面对市场经济的周期性运行，一旦经济增长放缓，政府间相互转嫁财政风险问题将会突出。

2.城乡财政差异过大，“富省市，穷县”，尤其是农业县财政贫困问题突出。财政贫困是指政府的财力与事权严重不匹配，当经过努力仍无力实现既定的公共职能时，就处于财政贫困状态。可见，县级财政贫困与“贫困县”是两回事。^[6]按此标准，我国中西部地区约有2/3，东部地区约有1/3的县，即全国有60%～70%的县级财政处于贫困状态。

3.财政转移支付失范，政府间财政关系混乱。①法制不健全。转移支付本质上是多级政府财力共享制度，若无合理的“游戏规则”，“共享”极易变成“无序分赃”。我国至今尚无国务院条例，更无《转移支付法》。于是，转移支付就成了“谁做庄家，谁出规则”的混乱游戏，而在中央，财政部门每项补助就拟定一个办法，很不规范。转移支付规则失范模糊了政府间的财政责任，产生了“零和赛局”博弈。②立项不规范，透明度低。美国法律规定联邦转移支付不得超过800项。而在我国，究竟中央财政有多少项转移支付说不清。③内容不规范。专项转移支付过度，而起基础性作用的一般转移支付不足。④管理不规范，一些支出脱离财政监督。据2005年国家审计署对20个省市地方预算抽查，中央预算编入地方预算的有3444亿元，约占中央实际转移支付7733亿元的44%，就是说，中央转移支付的一半以上未纳入地方财政预算管理，形成财政管理上的“黑洞”。 ^[7]

转移支付属于公共委托—代理行为，上述分析说明，造成代理人“道德风险”、“逆向选择”等机会主义行为的根源在于转移支付制度失范。

（二）对财政转移支付的能力评估

在我国，确实存在着“富省市，穷县”问题。对此，有人批评是中央财政自利，即集中过多，对下转移支付过少所致。但笔者解读金人庆部长2006年3月的全国人大报告，却无法获得这一结论。 ^[8]

该报告列示，2005年全国财政收入为31627.98亿元，其中，中央财政收入（不含债务收入）为17293.79亿元，占54.54%，地方收入占45.46%。全国财政支出为33708.12亿元，其中，中央本级支出为8775.73亿元，占26.03%，地方占73.97%。就是说，如果加上3000亿元债务收入，则中央财政收入为20249.79亿元，占58.48%，即近2/3，而支出为1/4，中央的转移支付支出为11236.78亿元，约为总财力的1/3。而日本政府间财政关系为，中央集中部分占总财力的2/3，中央支出占总支出的1/3，地方支出占2/3，转移支付规模约为总财力的1/3，主要补助经济相对欠发达的省，如北海道、福井县等。可见，我国的转移支付水平与日本持平，转移支付后的地方可用财力占总财力的3/4，即使不算地方政府的土地出让金等，也高于日本的水平。

通过以上评估，我们的结论为:

1.现行分税体制是基本上与市场经济下的税制建设，政府间理财关系相适应的，因而总体上是好的。

2.我国转移支付的规模大体与国力适应，产生“富省市，穷县”问题的原因是制度失范，即转移支付在原则、政策、结构等重大问题上没有解决，因而在政府间财政关系上存在着自利主义、道德风险等问题。为此，构建和谐社会政府间财政关系的关键是完善转移支付制度。

三、对县级财政贫困问题的制度性分析

县级财政贫困化是我国普遍存在的问题，这既是分税制体制的败笔之处，也是实现“最低公平”原则的难题。因此，分析农业县贫困问题具有典型性。

（一）我国的“农业县＝财政贫困县”公式

县是我国政权的基础环节，又是政府支农的基地。尽管政治地位很高，但在财政上却是“农业县＝财政贫困县”。县级财政贫困是建设和谐社会的重大障碍。对于县级财政现状，我们可做出以下两点判断:

1.从新增财力的分配看，据笔者估算，2005年我国新增财力分配格局为:中央得54%、省本级得15%、市本级得24%，而占人口60%的县财政只得到7%，若去掉100个工商业发达的县，则县均新增财力不足100万元，甚至抵不上通胀速度。

2.通过进一步分析我们不难发现，凡是新增财力少、财政贫困的县均为农业县。

为此，我们得出“农业县＝财政贫困县”的概念。

（二）财政转移支付失范是县级财政贫困的制度性原因

应当说，县级财政贫困属于“积累性预算”，原因复杂。从大的方面看，这既有“二元经济”原因，也有人浮于事自身因素。但这并非导致财政贫困的必然因素。从制度观点看，转移支付失范和财政体制缺陷是县级财政贫困的制度性原因。

1.农业县财政有特殊性，却缺乏特殊的体制和转移支付机制。

在历史上，农业县大多属于富庶地区，而之所以沦为财政贫困县，与分税制体制有关。农业县是市场经济下竞争和地区分工的结果。农业的意义是与13亿人口吃饭问题相联系的，而与产值无关。既然中国人的“吃饭”问题不可能依赖外国农业资本家，就必须有人种地，并存在工业地区与农业地区的分工。应当说，农业县的优势在农业，贡献和出路也在农业！

农业县财政问题有特殊性。首先，我国的税源集中于工商业，而分税制体制是建立在税收不断增长的假定下的。在分税制公式下，地方新增财力取决于税收增量。显然，这一假定适合工商业经济地区，而农业县却因“无税可分”而谈不上财政收入增量，因而财政收入是停滞的；其次，虽然农业县的财政收入停滞，但支出却是因政策、公共事务扩大等原因而逐年增长的，这就形成了财政收入的停滞与支出增长的矛盾；最后，虽然近年来中央、省增加了对农业县补助，但主要采用专项转移支付，大多项目是为了上级的“政绩”而设的，对县级财政来说，不仅未增加可支配财力，还因“配套”而更加短拙。

总之，农业县财政问题有特殊性，我们要解决其财政贫困问题，就必须摒弃“分税教条”，采取特殊的转移支付措施，因为，提高分税比例等措施对他们来说是无效的。然而，我国分税制体制却不分工商业与农业地区，采用的是“一刀切”的“分税教条”，这就极大地伤害了农业县财政。这是导致其财政困难的主要原因。

2.财政级次过多，存在着“道德风险”。

良好的政府间财政关系应当是一种以互信为基础的责任与分工关系。博弈论认为，信息是一种资源，存在着转换成本，因而信息不对称普遍存在。而博弈结果取决于参与各方的信息对称程度。博弈参与者越多，各方的信息就越不对称，结果就越难预料。为此，国外通常设置三级财政。

而我国却有五级财政。这犹如渠水的漫长渠道和多道闸门，经过层层截留，县级财政还能得到多少？按体制，各级财政负有保证本级收支和向下分配资金两项职能。但由于前者事关“政绩”，而后者属于代理，因而“权力天平”自然倾向前者，只要有条件，截留就会发生。虽然我们还有财政监督，但查清楚这些的制度成本过高。这说明，现行制度下委托人“道德风险”难以避免。从博弈论看，虽然五级财政下博弈结果难以预料，但趋势是:政府的层次越多，县级财政境况就越差。层层转嫁财政困难的结果最终将由县级财政“埋单”。

3.地方税制有重大缺陷，转移支付内容不规范。

（1）我国地方税制有重大缺陷，土地税、房产税不完整。在农村税费改革后，农业县基本上已“无税可征”。^[9]因为缺乏基本财源，他们患上了靠输血生存的“白血病”。农业县财政事实上已经崩溃。

（2）我国以专项补助为主的转移支付有缺陷，虽然它扩大了农业县财政支出总量，却无法解决“吃饭”问题，因而无法解决财政贫困。

四、建设“五级政府，三级财政”的财政体制

以上分析表明:解决农业县财政贫困问题的路径是减少财政级次，改革转移支付。然而，我国宪法已经确立了五级行政体制。为此，笔者建议采用以“省管县”为特征的“五级政府，三级财政”体制（见图1）。

图1　两种财政体制模式

1.在这一财政体制下，虽然市对县在行政上负有领导责任，但在财政上属同一级次。亦即省财政将直接与县发生财政计划、经费拨款和结算关系。

2.将乡镇政府变成非营利的社区组织。改革后，它们将退出政府序列，不再具有一般政府职能，也不设国库，而是在划分收支基础上的县财政“代管户”。

对于“五级政府，三级财政”改革的可行性，我们可以归纳为:

首先，从理论上说，在各级政府自主理财的前提下，行政体制与财政体制是可以适度分离的。“市管县”等于国家将向县供给资金任务委托给市，但从性质上看，由于市县均是面对居民的政府，因而它们同属于基层政府，且职能是重叠的，存在着利益冲突。从公共委托观点看，将县级资金供给责任委托给利益冲突者是“不当委托行为”。而省政府属于“管理政府的政府”，与县基本上不存在财政利益冲突，因而“省管县”有其合理性。由于“三级财政”解除了这一委托关系，有利于缓解市县财政矛盾。

其次，城市化是国民经济现代化的原动力。他们承担着繁重的发展任务。而“市管县”却使城市政府精力分散、财力分散。在“三级财政”体制下，将会形成中央、省集中财力解决县级问题，城市则主要靠自己财力去发展的分工。无论从哪方面看，这应当是可行的，也是“双盈”的分工关系。

再次，相比而言，“三级政府，三级财政”模式由于涉及政治改革，因而实施难度大。而本模式可避开修改宪法，省政府做出决定即可实施，因而制度成本低。

此外，本模式还有先例可循。浙江省从20世纪80年代起采用了类似“五级政府，三级财政”的体制。在财政上“省管县”，在乡财政建设上采用“乡镇财政县级代管”，不设国库。目前，各县正进行着乡镇政府社区化改革。从该省80年代以来的经济高速发展，财力的快速增长看，这一体制具有现实可行性。

最后，乡级组织社区化也可以与城市街道类比。在历史上，它可追溯到民国时期。乡级组织社区化不仅有利于我国行政机构“消肿”，也可弥补行政管理上的刚性缺陷，发挥社区服务的柔性优势，构建“刚柔相济”的和谐社会。

五、完善财政转移支付，规范政府间财政关系

（一）完善我国的财政转移支付制度

1.按匹配原则明确政府间财政责任关系:凡承担转移支付责任的政府，在基本公共服务范围内应当保证下级政府最低公平的资金需要。

2.建立以“基本转移支付”为核心的新体系。这就是说，“十一五”期间我国应建成以一般补助为基础，专项补助为补充的转移支付体系。而一般转移支付由“分税转移支付”、“基本转移支付”和“奖励性补助”三项构成（见图2）。

图2　我国未来的转移支付体系

“基本转移支付”指将增加工资补助、民族地区转移支付等项目合并，并在此基础上建立的与人口、基本公共服务相联系的转移支付。它体现了“最低公平”原则。

“分税转移支付”是与分税制相联系的转移支付项目，内容包括增值税、消费税分税部分，所得税分税部分等，它具有联系税收增长，体现效率优先的特点。

“奖励性补助”是针对农业县设置的，用于奖励农业发展成绩的转移支付。

3.对基本转移支付采用“最低人均财政支出”法。本法以最低人均财政支出标准为依据来计算各地区的补助总额，对于达不到标准的，由中央（上级）政府全额补足。在操作上，建议财政部可区别城市与农村，根据每年公布预测的人均财政支出最低水平，对达不到的地区给予一定补助。至于有些因素，如对老少边穷地区照顾等可通过专项补助进行。

在国外，基本转移支付通常有因素法和人口法两种。人口法指按基本公共服务公平原则和地区的人口计算的总额补助。它具有简便、实用、广泛采用的特点。如德国就是用此法来计算一般补助的，对达不到人均支出标准的地区，由中央财政补足。因素法是指将各种影响地方支出的因素分类，按“影响因子”计算的总额补助。由于影响因子过于复杂，往往“外行看不懂，内行说不清”。澳大利亚采用因素法，除了财政部少数官员外，甚至连部长也说不清多少“影响因子”。这就产生了2003年部长与省长的对话，面对媒体搬出一大堆计算资料的笑话。

4.搞好专项转移支付制度建设。①控制总量。参照日本经验，一般转移支付在扣除分税转移支付后，与专项转移支付应保持1∶1的资金比例。②规范补助项目。建立全国性专项转移支付办法，原则上每个部委只设一个转移支付项目，凡是地方补助项目与中央相近的，应当“合并通道，统一规则”，凡是地方特殊的转移支付，应当设立相关条例，经地方人大批准。③规范管理。中央转移支付一律纳入地方预算，并由财政部特派员督办，地方也应当建立督办制度。④建立绩效评价制度，发挥人大监督作用。专项补助项目必须纳入绩效评价，并向同级人大、政府报告评价结果；专项补助预算必须逐项列示，经人大表决通过。

（二）改革财产税，适度扩大县级财源

1.财产税实征制。针对分税过于集中和农村税费改革后农业县“无税可征”的财政风险问题，“十一五”期间应扩大地方税，实行财产税实征制。①将城镇土地使用税、房产税改造成同时适用城市和农村的财产税。土地使用税可按“建筑用地”和“非建筑用地”分设税目， ^[10]前者以市场价格为基础，后者以农作物价值为基础。②采用弹性和“拼盘制”税率。即一部分税率由社区人大决定，用于社区性服务，另一部分由县人大决定，用于地方性一般政府支出。

2.规范预算行为。政府性收入应全部纳入预算，包括土地租金。凡是公共设施以贷款方式建设的，应当由政府提供贷款预算，人大批准，财政和审计监督。

六、结语

预算是庶政之母，财政体制改革是一项涉及发达与欠发达地区间利益、城市和农村发展的制度安排，它牵一发而动全身，因而我们必须审慎对待。通过分析，本文的结论为，当前政府间财政关系尚不和谐，主要不是由分税制，而是转移支付制度失范造成的。为此，本文设计了以调整补助结构，完善转移支付为主的制度模式。这既是对未来制度变迁的预测，也是政策建议。当然，它是否可行还将受到实践检验。

参考文献

［1］马国贤.中国公共支出与预算政策［M］.上海:上海财经大学出版社，2001

［2］李金华.规范财政转移支付很难准备喊5年8年［N］.中国青年报，2006－6－4

［3］金人庆.关于2005年中央和地方预算执行情况与2006年中央和地方预算草案的报告.news.dayoo.com.2006－03－17

［4］何忠洲.中国分税制改革方向:分税制还是财政转移支付？中国新闻周刊，中新网.2006－04－12

［5］阿伦.威尔达夫斯基.预算过程中的新政治学［M］.上海:上海财经大学出版社，2006

［6］毛程连.中高级公共经济学［M］.上海:复旦大学出版社，2006

［7］刘仲藜.深化财税体制改革推动政府职能转变.徐州市发改委网站.2005－07－12

［8］张曙光.中国的财政改革与公共政策调整［N］.21世纪经济报道.2003－01－21

【注释】

[1]上海财经大学公共政策研究中心主任，教授，博士生导师。

[2]《中国分税制改革方向:分税制还是财政转移支付？》，中新网，2006年4月12日。

[3]《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，北京:新华社，2006年10月18日电，新华网。

[4]参见:金人庆:《完善基本公共服务体系力求“均等化”》，新华网，2006年10月16日；迟福林:《以基本公共服务均等化为重点的中央地方关系》，搜狐网，2006年10月28日。

[5]马国贤:《中国公共支出与预算政策》，上海:上海财经大学出版社，2004年。

[6]贫困县是指人均收入水平不足某一标准的县。我国一些非贫困县的政府，同样处于财政贫困状态。

[7]《中国青年报》2006年6月4日。

[8]金人庆:《关于2005年中央和地方预算执行情况与2006年中央和地方预算草案的报告》，www.news.dayoo.com，2006年3月17日。

[9]目前，还有耕地占有税等几个小税，因此，“无税可征”并非绝对。

[10]这是德国的土地税分类标准，其中，“建筑用地”指城市和工矿区用地，“非建筑用地”指农业用地和荒地。对于公共道路、水库等公共用地不征税。