政府竞争与民营经济发展

财政分权、政府竞争与民营经济发展

李大明^[1]　庞明礼^[2]

一、引言

民营经济的蓬勃发展已经成为我国经济腾飞和社会进步的重要力量，而且将会对整个国家和社会产生更深层的、更强烈的影响。在这种情况下，学术界对于民营经济的发展也给予了空前的关注，相关的研究文献层出不穷。其中，关于财政分权、民营经济发展以及地方政府三者关联的文献也相当丰富。Qian ＆Weingast认为，分权改革引入了地方政府之间的竞争，使得各地方政府努力提供一个良好的环境以吸纳生产要素，同时，也降低了地方政府操纵本地区企业的可能性，迫使地方政府容忍甚至鼓励私有企业的发展，为非国有企业的进入和扩张提供了机会和可能性。Blanchard ＆Shleifer基于中国和俄罗斯经济转型的实际过程，提出了一个关于地方政府发展经济的激励与约束机制的非常直观而富有解释力的模型。然而，这一模型并未考虑中央政府在政治上的控制给民营经济发展带来的政治约束，从而影响到民营企业和地方政府参与经济发展的激励和选择。Kristen Parris认为地方政府官员与地方经济发展在利益上的一致性是地方政府能够选择促进民营经济发展的重要原因。金祥荣、朱希伟通过考察“温州模式”的初始条件也证实了Kristen Parris的观点。他们发现，随着放权让利改革战略和财政“分灶吃饭”体制的推行，地方政府具有了独立的行为目标和行为模式，与微观经济主体共同分享潜在制度外收益，在化解传统意识形态的捍卫者和“温州模式”的反对者对改革施加的阻力方面形成合力，从而确保非国有经济的发展。史晋川、汪炜和钱滔等则进一步认为，财政收入最大化的地方政府在民营企业的作用下，会有激励推动有利于民营经济产权保护和弱化政治约束的制度安排。总体上来看，这些观点强调财政分权下政治约束的松弛以及地方利益的凸显，使得地方政府在与民营企业的互动中促进了民营经济的发展。

然而，上述观点都隐含地假定了各地方政府行为是同质的，在他们的论证中没有充分考虑不同的地方政府在面临同一政策约束时的不同反应这一因素，因此也就无法解释民营经济发展在地区间在兴起时间的早晚和发展速度等方面存在明显的差异。论证中强调了人口自然资源压力和工商业方面的区域历史条件对民营经济发展的作用，认为地方政府对民营经济“自发性”的发展的支持视作为一种默认的选择行为。而魏建、苏春红认为，民营经济不仅作为一种新的经济成分，更是一种新的经济制度。当既有制度的制度收益已经不足以满足制度主体需要，也就是说既有制度出现了“危机”时，迫使人们进行新的探索。沿着这一制度分析的思路，他们通过比较山东和浙江民营经济的发展过程后得出结论:禀赋的使用和分配而不是禀赋的丰沛程度对民营经济的肇始具有决定作用。高鹤认为，中央政府在巨大的财政压力下走向财政分权之路，同时也把解决就业压力、改善资源配置效率等财政责任“甩”给了地方政府。具有独立财政目标，同时又获得了资源配置手段的地方政府，出于解决本地就业压力，增加本级财政收入的目的，往往不顾中央的政策限制，采取各种手段，将传统体制内难以承受的财政责任，通过在体制外发展非国有经济加以解决。但是，由于财政分权的形式不同，各地区获得的资源配置权有大有小，再加上区位条件、经济结构的差异，使得各地方政府进行制度创新所面临的政治风险和财政收益各不相同，这样，不同地区地方政府进行制度创新促进本地经济发展的动机就存在强弱之分了，各地区的非国有经济发展路径也就并不总是完全一致了。

已有的这些文献虽然在不同程度上论述了财政分权、民营经济发展与地方政府行为之间的关系，但是至少存在以下几个方面的缺陷:第一，现有的文献都是在假定财政分权条件下民营经济才得以发展的，但是并没有回答衡量财政分权的标准是什么？也没有明确民营经济发展好坏、快慢的标准是什么？更没有回答财政分权与民营经济发展的关联是什么？第二，现有的文献没有准确回答地方政府促进民营经济发展的激励机制到底是什么？通常的理解是地方政府有了独立的利益，利益的天然膨胀性决定了地方政府会努力地寻找经济的增长点。事实上，这只是地方政府发展民营经济的经济动力，而对于政治激励的研究较少。地区财政收入和经济发展水平直接与地方官员的升迁紧密联系在一起，由此形成地区之间激烈的以争夺经济地位为特征的政府竞争，这对地方政府发展民营经济同样起到了很大的作用。第三，现有的文献对辖区内的国有经济和民营经济之间的关联研究较少，也就是说二者是呈正相关、负相关还是没有直接的关系？因为感性的判断通常是国有经济与民营经济的发展是此消彼长的，即负相关关系，事实是怎样的呢？

本文旨在通过两个途径来回答上述的三个问题:第一，通过若干指标设定，运用现有的财政收支的相关数据，检验财政分权、地方政府竞争与民营经济发展的关系；第二，本文还将在一系列的假定之下，通过一个简单的数理模型试图推论出地方政府竞争对民营经济发展的影响。本文结构安排如下:第二部分将分析地方政府竞争行为的若干假定；第三部分论述财政激励下地方政府发展民营经济的机制；第四部分将分析国有经济的状况与地方政府发展民营经济的关系问题；最后在第四部分总结全文，并指出扩展研究方向。

二、作为分析前提的基本假定

本文研究的基本问题是地方政府如何在财政分权体制结构下、在相互依存与竞争的联系中对民营经济发展的影响。所以，对地方政府的行为假定在这种研究中的重要性就是不言而喻的了。事实上，任何经济理论（当然包括本文所用的制度经济学）都是以一定的行为假定为前提的，只是这在一些理论中是明显的，在另一些理论中则是隐含的。本文对地方政府的行为采取了如下假定:

第一，收益最大化。在现代主流经济学中，收益最大化被作为行为的“一般的、统一的原则”应用于对各种经济问题的考察，如最大收益与最小成本的“对偶”问题，边际成本必须小于边际收益等，都是以收益最大化假设作为行为前提的。我们认为，地方政府同样存在着尽可能增加自身利益的愿望和动机，这种自身利益既包括物质的，也包括非物质的（如权力中心和民众的认同）。^[3]尽管这种愿望通常是很难得以实现的，但是地方政府绝对不可能会放弃在现有条件下对收益最大化的追求。^[4]

第二，信息不对称。也就是说，中央政府与地方政府所占有的信息资源不对称，各地方政府分别拥有比中央政府更多的微观信息资源，并且中央政府获得这些信息的成本很高，而中央政府拥有比地方政府更多的宏观信息资源。这样，中央政府会基于自己所占有的信息资源来评价地方政府的行为，从而约束或激励地方政府的行为。

第三，机会主义倾向。按照威廉姆森的定义，机会主义倾向是指人们借助于不正当手段谋取自身利益的行为倾向。^[5]由于中央政府不可能对复杂和不确定的环境一览无余，不可能获得关于环境现在和将来变化的所有信息做出对自己最为有利的制度安排。此时，地方政府会借助于中央政府的“无知”设定谋取自身利益的制度安排，这些制度安排可能在当时是非法的，如果中央政府不采取有效措施制止甚至采取默认的态度的话，这种制度安排便具有了“示范效应”，从而形成一种普遍化的现象。

三、财政分权与民营经济发展

如前所述，现有的文献没有从经验判断和逻辑演绎的角度讨论财政分权与民营经济发展的关系，事实上财政分权与民营经济的发展真的存在必然联系吗？目前笔者尚未看到相关的实证研究文献。在笔者进行此问题研究时才发现原因在于没有现成的数据。我国从20世纪80年代中后期才有的关于民营经济的数据，而中央与地方关系调整或者说财政分权也大致是从这一时期开始的，因此就出现了因为对此前的数据的空缺而导致只能进行经验判断的现状。事实上，笔者以为可以换个角度对此问题进行探索。我们有国有经济和集体经济发展的比较完备的数据，用这些数据可以反衬出民营经济发展的情况，如图1所示。

图1　国有和集体企业发展历程图

资料来源:国家统计局国民经济综合统计司.新中国五十年统计资料汇编［M］.北京:中国统计出版社，1999.

通过上图我们可以发现，民营经济发展起始于1980年，而且从这两个年代开始民营经济取得了较快的发展。因此，现在所要明确的一个问题就是我国财政分权的起始时间安排与演进过程。学术界对此比较一致的看法是中国的财政分权恰恰是起始于1980年。中共中央、国务院于1980年2月颁发《关于实行“划分收支、分级包干”财政管理体制的暂行规定》，决定对“吃大锅饭”的财政管理体制进行改革，实行“分灶吃饭”。其要旨是，明确划分中央和地方财政收支范围，把财政收入分为中央固定收入、地方固定收入、中央和地方的调剂收入三类，财政支出则主要按照企事业单位的隶属关系进行划分；通过界定地方财政的收支基数，确定包干形式，地方多收可以多支，少收则要少支，自求平衡，原则上五年不变。从1980年财政管理体制改革开始，此后历次的财政体制改革基本上都是沿着分级包干的方向进行的，直至1994年实行分税制财政体制，而这一改革更是把中央与地方的财政关系由集权到分权的过程以常态化。综上分析，我们不难发现，中国的民营经济发展与财政分权在起始时间上是比较一致的。下文的分析主要是回答这一命题的原因，即为什么财政分权促进了民营经济的发展？

四、财政激励下的地方政府竞争与民营经济发展

我国自1980年开始的以财政权力下放为主的地方分权化改革，使地方政府具有了十分明确而独立的经济利益和行为目标，中央政府和地方政府的关系不再是单纯的行政隶属关系，而具有了契约关系的性质，中央政府和地方政府在一定程度上成为了具有不同权力和利益的相互掣肘的利益主体，具有了不同的行为目标。“中央政府已经不再具有过去那种控制和影响地区发展的能力，因为在中央、地方、省之间关系已经发生了结构上的变化……为了确定的目标，地方政府仍然会履行中央政府的代理人角色，比如税收征集，在其他方面，则代表地方利益。”在这种情况下，地方政府就有了发展本地经济、强化本地利益的冲动。本部分围绕以下三个命题展开:

命题一:发展地方经济（包括民营经济）可以有效地增加地方财政支出，符合地方政府的利益。

财政分权化改革使得地方政府的政治统治基础开始发生转化，逐渐转向通过发展地方经济，为地方人民提供广泛的社会福利，来获得地方人民的支持和认可，形成了所谓的“政绩型合法化”（performance legitimacy）。作为国家机器重要组成部分的地方政府与地方社会之间逐渐由强制性的统属关系转化为交换性的“社会契约”关系，即政府和社会主体为了自己更好地生存，各自向对方提供其所需，来换取自己所需要的。地方政府以向地方人民提供广泛的物质利益和社会福利，来交换地方精英和普通公民对地方官员权位和权威的认同，及对地方现行制度的支持。这就在事实上构成了地方政府和社会双方公认的交换性契约，地方社会对政府的同意，成为地方政府运行的重要基础。因此，在全国致力于经济发展和物质利益满足的制度环境中，所有地方政府（官员），都必须通过不断地进行制度创新来发展本地经济，以这种对经济发展的极大的兴趣和诚意来获得地方民众强有力的支持和较高的权威，其中发展民营经济可以对地方政府靠繁荣地方经济来增加税收、扩大支出具有强烈的激励作用。根据朱恒鹏的研究，各省份的经济发展速度（人均GDP增长率）对本地区的人均财政支出增长率具有显著的正效应，人均GDP增长率提高一个百分点，人均预算内财政支出增长率会提高0.82个百分点，人均总财政支出会提高0.86个百分点。这意味着，各省份的财政支出增长率和本省份的经济增长速度高度正相关，人均GDP每增长一个百分点，人均财政支出增长接近一个百分点。显然，地方经济增长对地方财政支出增长作用非常大。从总财政支出看，非国有经济发展速度对财政支出也存在着显著的正效应，城镇非国有经济就业每增加一个百分点，地方的人均总财政支出将增加0.1个百分点。这意味着非国有经济的发展对地方政府也存在着显著的财政激励效应。这说明，各省份预算外财政收入几乎完全归当地政府自己支配。以上这些结果意味着中国的地方财政存在着显著的“自融资”（self－financing）特征。它对地方政府靠繁荣地方经济来增加税收、扩大支出具有强烈的激励作用。

命题二:地方官员政绩考核由中央政府来确定，而且经济指标的权重很高，使得地方政府必须尽力迎合中央政府的偏好。因此，对民营经济发展的扶持带有明显的“摸石头过河”的特征。

从理论上讲，中国政府决策者对改革目标设定采取了动态化的做法，所以对改革（选择）集并没有给出一个明确而不可改变的边界。因而只要竖起“三个有利于”的大旗，在解放思想和实事求是的口号下，地方政府对中央政府的政策可以大胆地演绎，做进一步的创新，甚至能够对权威进行扩展性使用。然而，这些说法只是提供了操作的可能性，并没有排除这样做的风险。地方政府的行为最终都要获取权力中心（中央政府）的认可。因为，地方政府官员的欲望具有无限膨胀性，不可能仅仅满足于现实的地位和声望，总是趋向于升迁到自己所能够达到的最高权力层。而在我国这样一个中央相对集权的国家中，地方政府官员的升迁最终还是由权力中心统一安排。而地方政府官员发展民营经济的行为，在很大程度上还是为自己的升迁筹备足够的砝码来考虑的。基于这种分析，拥有“无限欲望”的地方官员在发展民营经济的过程中，还必须预期中央政府的成本收益。然而，这种预期是相当困难的。因为中央政府和地方政府在社会、政治、经济生活中所扮演的角色并不完全一致。中央主要考虑全局，地方主要考虑局部，角色的差异使得地方政府必须通过换位思考来预期权力中心认可的可能性。因此，地方政府对民营经济的扶持明显地带有“摸着石头过河”特征。^[6]

命题三:财政激励下的地方政府竞争促进了民营经济的发展。

我国的财政分权化改革创造了一个来自地方和基层的改革支持机制，并使得地方政府可以对中央政府形成经济上的制约，从而保证了有效率的改革得以不断往前推进而不致逆转；分权化改革还创造了允许不同地区进行不同试点的改革环境；同时分权改革引入了地方政府之间的竞争，降低了地方政府操纵本地区企业的可能性，迫使地方政府容忍甚至鼓励私有企业的发展，为非国有企业的进入和扩张提供了机会和可能性。因此，财政分权化改革下的激励效应使得地方政府不得不以财政、税收以及良好的公共服务作为承诺工具，从而才可能提升本地区的竞争力。这种竞争力的提升为资本和生产要素的流入提供了可能，也为辖区的经济发展提供了各种必要的物质条件。与此同时，经济发展水平在衡量地方政府官员政绩指标体系中所占的比重很高，现实的经验显示经济发展速度较快的地方政府官员升迁的可能性更大，速度也更快，这无形中又形成了一种影射作用，使得其他地方政府的官员也都纷纷提升本地的竞争力，以期获得升迁的机会。基于此，地方政府之间的这种竞争会促使地方政府官员往往不会过多地考虑企业的属性问题，甚至更倾向于发展活力较大的民营经济。

五、地方政府竞争下的国有与民营经济的发展悖向

按照前面分析的三个命题推论，地方政府的竞争会对民营经济的发展起到很大的促进作用。但是为什么还会存在各地民营经济发展的严重不平衡的问题呢？除了资源禀赋和历史文化传统外，国有企业的发展状况对于民营经济的发展产生着极为重要的影响。如图2所示:

图2　1981年与2002年全国部分省市国有工业产值占工业总产值的比重对比图

资料来源:根据《中国统计年鉴》（1981）、《中国统计年鉴》（2002）中的数据绘制。

尽管中国经济转型的增量特征源于地方政府的推进，但是，不同地区地方政府发展非国有经济，推进增量改革的动力是不相同的。从图2可以看出，改革之初，国有经济比重比较高的省市到2002年时仍然保持较高的比重，如东北和西部的一些省市；反之，国有经济比重比较低的省市到2002年国有经济的比重降得更低，如东部的一些省市。由此可见，在面临同样的宏观环境下，各地区地方政府推进非国有经济发展动机强弱不同，国有经济明显与民营经济发展呈悖向态势，原因在于:

第一，东部各省的地方政府，由于地理位置的天然影响，使得其他经济结构参数不再是影响地方政府的主要因素，地方政府发展经济的方式只有允许新企业进入（如民营企业等）并能够获得发展。因而地方政府的行为主要受制于中央和地方的财政分权以及来自中央的政治激励，加上前述的中央政府的政策取向的“观望——默许——支持”的演进趋势，东部的民营经济自然会在地方政府的推动下飞速发展。

第二，东部各省的地方政府行为在很大程度上取决于本地的经济结构。由于原有企业（如国有企业等）在转型过程中俘虏（capture）地方政府的官员，或者是地方政府官员的寻租和腐败，把资源配置给了原有的企业，因而影响了新企业的进入与发展。而且，一个地区国有企业比例越高，地方政府为本地企业提供救助和保护的动机就越强，越倾向于通过财政补助、税收减免、信贷优惠，或者进行价格控制、设置关卡等手段保护本地企业免于外来竞争，救助困境中的企业。首先，在传统计划经济的意识形态下，为国有企业的工人提供经济安全和社会福利被视为政府应有的责任。一方面，这将使得国有企业工人越多的地区，地方政府面临的社会压力也就越大。由于害怕导致过多的工人失业，引发社会不安定，地方政府就会倾向于对陷入财务困境的企业实施救助；另一方面，政府作为国有企业的所有者，这种“父爱主义”的思想本身，也会软化地方政府对国有企业的预算约束。其次，地方政府为了取得更多的政治支持，扩大其政治影响力，会有动力通过向企业提供补助或进行税收减免，以使这些企业雇佣更多的工人，维持本地区的高就业率，或者使这些企业提供相应的政绩工程。而相对于民营企业而言，由于政府对国有企业拥有更大的控制权和利润支配权，诱使国有企业提供非效率的就业和政绩工程更容易，成本也相对更低。在这种情况下，国有企业比例越高的地区，软预算约束的现象也就会越严重。此外，由于当地国有企业倒闭会影响地方政府的形象，一些大型国有企业还存在较大的外部效应，国有企业管理者往往与政府官员之间存在天然的裙带关系，这些原因也会强化地方政府对国有企业进行保护的动机，必将会对民营经济的发展产生相当大的阻碍作用。

六、结语

财政分权化改革强化了地方政府作为一个利益主体的地位，这进一步促进地方政府（官员）围绕辖区和个人利益的最大化而展开激烈的竞争，当然，这种竞争也会带来诸如地方保护主义、重复建设等消极影响，但是本文的分析表明，地方政府竞争的加剧的确会推动相关地区的民营经济的发展。因此，在今后相当长的一段时间内，中央政府应该运用相关政策工具规范地方政府的竞争行为，而不能因为其产生了负效应而打击或者遏制地方政府之间的这种竞争行为，从而为民营经济的发展创造更为有利的宏观环境。

参考文献

［1］Qian，Y.and B.Weingast.China’s Transition to Markets:Market－Preserving Federalism，Chinese Style［J］.Journal of Policy Reform，1996，（2）:149－185

［2］Blanchard Olivier and Andrei Shleifer.Federalism With and Without Political Centralization:China versus Russia［J］.IMF Staff Papers 2001（4）

［3］Kristen Parris.Local Initiative and Reform:The Wenzhou Model of Development［J］.The China Ouarterlv，1993（7）:242－263

［4］史晋川，金祥荣等.制度变迁与经济发展:温州模式研究［M］.杭州:浙江大学出版社，2002.33～35

［5］史晋川，汪炜，钱滔等.民营经济与制度创新:台州现象研究［M］.杭州:浙江大学出版社，2004

［6］方民生等.浙江制度变迁与发展轨迹［M］.杭州:浙江人民出版社，2000年

［7］魏建，苏春红.民营经济发展地区差距的制度经济学分析［J］.浙江学刊，2005（5）:158～164

［8］高鹤.中国经济转型:基于财政分权和地方政府行为视角的理论解释和经验分析.http://ie.cass.cn/yjsl/xwlw_index.asp

［9］Hans Hendrischke and Feng Chongyi.The Political Economy of China’s Provinces［M］.London:Routledge，1999，6

［10］朱恒鹏.分权化改革、财政激励和公有制企业改制［J］.世界经济，2004（12）:14～24

【注释】

[1]中南财经政法大学财政税务学院教授，财政学专业硕士生导师组组长，博士生导师。

[2]中南财经政法大学财税学院博士研究生。

[3]这里涉及地方政府（经济主体）为什么会追求自身利益的最大化这一问题。事实上，经济学家对此并未做或者说并不主张做过深的探究。冯塞斯曾把最大化行为当作“人类行为的基本逻辑”来看待，认为这一逻辑是不言自明的理论前提。琼·罗宾逊则把最大化行为假设看作对普遍经验事实的概括。他们都不对最大化行为作因果探讨，而将其视为直接的逻辑推定问题和能在现实中观察并加以验证的问题（参见:刘世锦:《经济体制效率分析导论——一个理论框架及其对国有企业体制改革问题的应用研究》，上海:上海三联书店，1994年，第26～27页）。

[4]根据西蒙的有限理性学说，由于环境的不确定性和复杂性，以及信息的不完全性，地方政府不可能了解所有的备选方案及其实施后果，也就不可能获得最大化的收益。笔者承认上述说法的正确性，但是地方政府在现有的条件下追求最大化的自身收益却是不争的事实，因此二者并不矛盾。

[5]刘世锦:《经济体制效率分析导论——一个理论框架及其对国有企业体制改革问题的应用研究》，上海:上海三联书店，1994年，第37页。

[6]温州的民营企业与传统合作经济制度相结合的创新产物——股份合作制就是这一命题的典型注解。地方政府推动改革是通过“政策默许”的相对被动的方式来操作的，一个典型的做法是“挂户经营”。为了在政策上避开对个体、私营等纯粹私有性质的经济组织的歧视和限制，家庭或个人以及它们的联合体将其生产经营活动挂靠在具有法人资格的公有制企业（或政府）名义下，对外以被挂靠单位名义开展业务，取得公有制企业所特有的便利条件从事经济活动。这种经营方式的本质是购买身份，通过挂靠寻求“政治庇护”。此后意识形态控制松动以后，温州政府又于1987～1997年颁发了《关于农村股份合作企业若干问题的暂行规定》等8个发展股份合作制经济的地方性政策文件，扶持民营经济的发展。详见:陈国权、麻晓莉:《民营经济发展过程中的公共政策创新——温州地方政府政策的演变与分析》，《公共管理学报》2004年第1期第50～56页。