提升施政能力的最佳切入点

预算改革:提升施政能力的最佳切入点

王雍君^[1]

一、预算与政府施政之间存在重要而直接的联系

虽然没有被充分理解，但政府预算与政府施政之间的内在联系是重要且直接的。与“预算”相关的三个最重要的术语是“计划”、“控制”和“评估”。预算是公共部门财政计划、控制和评估程序的一个基本组成部分。从本质上来说，预算是分配资源以实现公共部门（public sector）目标的一种方式，也是进行计划的一种管理工具和控制资金以确保实现规定目标的一种方法。

更一般地讲，预算不只是“政府年度财政收支计划”，更是政府施政的有力工具。正是通过预算将公共政策和公共资源配置引入政治过程，通过预算约束政府活动的规模和范围，通过预算明确地表述支出目的，通过预算为政府偏好的项目提供融资和支持，通过预算对公共资金及其使用做出恰当安排，预算得以成为政府施政的利器。政府如何管理其预算事务，在很大程度上反映了政府如何施政。

理解预算与政府施政之间存在重要且直接联系的一个有用方法，就是理解“预算过程”。预算是由若干相互继起和循环往复的流程组成的动态过程。典型的预算过程包括四个阶段:①预算形成（budget formulation），这一阶段由政府的行政部门共同运作预算计划（budget plan）。②预算的制定（enactment），此阶段行政部门的预算计划（the executive’s budget plan）被提交立法部门讨论、修改和批准。③预算的实施（implementation），即由政府来执行预算。④审计与成果评估（auditing and outcome assessed），即对预算的实际执行结果进行审计与评估，为改进财政管理和下一阶段的预算制定提供有价值的资讯。

前两个阶段共同构成预算的准备（preparation）阶段。在这一阶段，预算的重心是准备、制定和批准预算年度的“财政计划”，也就是为政府偏好的支出项目（item）、规划（program）和活动（activity）筹划资金来源和分配方案，以促进特定的政策目标。当政府将计划作为实施政策的主要工具时，预算是向计划提供资金最重要的来源，任何脱离预算的、独立的财政政策都是不可能存在的。为完成这项事关国计民生的重大任务，预算在其准备阶段必须实施支出审查，以确保预算资源的分配准确反映政府的战略优先性与政策重点。正是通过支出审查，预算将政策辩论和政策目标引入政治领域，使公共资源得以进入政治过程完成配置，最终将政府政策和战略转化为预算系统中的财务语言。

在预算准备阶段，通过为政府选择的项目、活动和支出机构提供授权和资金支持，政府亦有义务对各项资金及使用资金的项目作恰当的安排。两个方面结合起来，使预算成为说明政府职责的最佳手段，并决定了政府活动的水平和范围。因此，对于政府应该做什么，花费多少，以及怎样为这些活动融资的问题，预算提供了一个正式的答案。

准备阶段结束后，预算过程即进入执行阶段。在此阶段，预算的重心转向“执行控制”，目的在于确保预算的执行过程与结果不偏离预算的初衷和政策重点。由此可知，预算不仅“记录”政府活动，同时也对政府活动形成“约束”。

预算执行过程中和执行结束以后，还需要对预算执行情况进行审计和评估，以总结经验教训，检讨预算在何种程度上促进了政府的政策目标，以及政府是否如其所宣称的那样履行了对民众（以及其他利益相关者）的受托责任（accountability）。经由预算评估和审计所产生的大量信息，对于改进财政管理与决策、加强受托责任具有重要意义。

从相互联系的观点看，预算过程本质上也是一个政府施政的过程；预算过程各阶段的主要工作，本质上同样是政府施政所面对的主要工作。预算与政府施政之间的联系如图1所示。

图1　预算与政府施政之间的联系

二、预算提供了政府施政的基础架构

政府施政需要通过特定的基础架构来达成任务与目标。战略与政策、流程、资源、参与者互动与价值观构成这个基础架构中的五个基本要素，而预算系统需要而且能够很好地包容所有这些要素，由此提供了政府施政的基础架构。其中，战略与政策用以勾画出政府施政的方向与目标，流程用以表明政府施政的方法、程序和步骤，资源提供旨在促进战略与政策的物质基础，参与者互动表明的是联结利益相关者与政府内部单位的环节，价值观则表明了政府施政所秉承的信念。

政府施政的基础架构如图2所示。

图2　政府施政的基础架构

（一）战略、政策与预算的关联

政府施政首先需要制定明确的战略。战略是一个组织在应对环境变化而提出的、引导和约束组织成员采取共同行动的高层方略，主要涉及两个层面:在何处采取行动，以及如何采取行动。举例来说，中国政府最近提出的“建设和谐社会”就是一项宏伟的战略，而“科学发展观”和“促进统筹协调发展”则反映“在何处采取行动”。实施战略需要整合组织的全部资源，并且要求组织的全体成员采取联合和协调一致的行动。无论对于一个国家还是对于一个地区，无论是中央政府还是地方政府，战略的成功是最大的成功，战略的失败是最大的失败。因此，战略事关重大。

政策与战略密不可分。战略高于政策，政策是为促进战略服务的。政府和政府部门所制定的政策应明确地反映战略重点和优先性。举例而言，“建设和谐社会”和“节约型社会”是中央政府最近确立的两项重大战略，各级政府都需要制定正确的政策以确保这两项战略的成功。旨在促进战略的政府政策涉及的范围十分广泛，政府各部门亦需要制定相应的政策以促进政府战略的重点和优先性。战略与政策都是动态的。制定战略的第一步是对组织的“使命”进行定位和重新定位。使命决定战略，战略是实现组织使命的工具。组织的使命是由组织的特性和组织所处的环境共同决定的。随着环境的变化，政策与战略都需要与时俱进。

战略与政策虽然事关重大，但只有在它们被融入预算过程时，才是有效的和有用的。一方面，预算将战略与政策转换为具有可操作性的支出决定；另一方面，预算系统也需要紧密联结战略与政策才有依归。预算与战略－政策的脱节造成很多无法解决的预算问题，包括资源浪费和低效率，以及偏袒富人歧视穷人。战略－政策－预算间的内在联系形成一个完整的“施政链条”，并可恰到好处地融入预算过程。目前，几乎所有发达国家在其预算文件与预算过程中，都明确地将战略与政策融入其中，形成“战略引导与约束预算，预算反映和支撑战略”的格局，预算得以成为政府施政的有力工具。

在发达国家中，中期预算（未来3～5年）已经成为联结政府战略与政策最主要的预算工具。美国、澳大利亚、新西兰以及丹麦等国在年度预算之外还编制覆盖30～40年的长期财政计划与预测，主要用来捕捉未来的人口变动趋势对预算的影响。鉴于对未来经济活动的筹划具有很高的不确定性，长期预算倾向于指向性（indicative）而不是预测性（predictive）。从中国的现状看，编制长期预算（10年以上）的条件尚未成熟，但编制并实施中期预算是可行和必要的。

（二）施政流程可以很好地对接到预算程序中

政府施政都需要采取一定的方式方法。方式方法是由流程决定的，不同的流程产生不同的方式方法。流程（process）是一个组织通过正式与非正式手段完成事情的步骤。为完成组织任务和目标，每个组织都需要发展自己的流程。流程可以有各种类型。其中，工作流程（例如文件的起草、呈递、审计和发布）、业务流程（例如企业组织中产品的研发、设计、生产、组装、销售和售后服务）、管理流程（例如预算的准备、审批、执行、评估和审计）和内部控制流程（例如预算过程的拨款、承诺、核查和付款），都是比较常见的流程。

流程的一个突出特征是重复性。组织的工作就是在既定的流程下不断地重复进行。一个流程的结束，意味着另一个流程的开始。由于这种重复性特征，建立有效的流程可让参与者心无旁骛地专心从事于完成自己的任务，提高效率。而且一旦建立了大家都认同的流程，一个复杂组织内的不同功能便可通过流程来协调各种活动。流程的另一个好处是塑造顺应规则的文化。日积月累的流程促使合规性文化潜移默化到组织内部的各个分支和各个成员中。这是绩效导向文化得以滋生的重要前提条件。

政府整体层面的施政流程，大体上包括:①制定战略与政策。②执行与实施战略与政策。③分析评估政策效果。它们可以很好地对接到预算程序的准备阶段、执行阶段以及分析评估阶段。

（三）预算记录和决定政府施政所需的资源

政府的有效施政不仅需要有在深思熟虑的基础上制定的战略，更需要投入大量的公共资源。对于政府和支出机构而言，现金是能够持续合法获得的最重大的公共资源，而预算系统正是向政府和支出机构提供现金资源的主要来源。公共部门不仅从预算中获得现金资源，而且关于这些资源的使用决定通常也是在预算过程中做出的。为确保受托责任和透明度，政府施政的资源（包括贷款、税收支出和其他准财政活动消耗的资源）应尽可能纳入预算系统中，并接受正式预算程序的审查与监督。

资源是每个组织完成任务和实现目标的前提。与其他组织相比，政府施政的任务和目标更为宏大，而且经常涉及重大而广泛的公共利益，因此，需要投入和整合大量资源才可达成。与私人组织不同，政府的资源“取之于民”。既然是“取”，反映的就不是市场交换关系，而是委托—代理关系。在现代社会里，处理政府与人民之间的委托—代理关系，最基本的原则就是“拿人民的钱财为人民消灾”，具体地讲，就是政府需要就其公共资源的取得、使用和结果向人民承担受托责任，而预算正是表达公共受托责任的基本工具。

受托责任要求预算的内容亦应确保完整性，预算文件应包括所有的政府收入和支出，而无论这些收支的性质和来源情况如何。据此，预算外资金、特别账户（例如基金预算）和源于外部融资（如接受外援）的支出，应与政府的直接支出一样纳入预算管理，一视同仁地接受审计和其他形式的监督与检查。税收支出（通过税收优惠措施放弃的收入）也应如此。更一般地讲，所有产生即期或未来财政影响，或者引发财政风险的政府政策承诺和决策——例如政府提供贷款担保，都应予以披露并如同政府的直接支出一样接受检查监督。

（四）预算参与者也是政府施政的参与者

预算过程与施政过程都需要大量参与者，就类别而言几乎是完全重叠的:预算过程中的主角——立法机关、行政部门和公众，同样也是政府施政舞台上的主角。众多的参与者在预算与施政过程中存在着错综复杂的互动。然而，不论参与者之间的互动如何复杂，彼此之间的关系均可区分为供求关系与竞争关系。

首先是供求关系。这种关系典型地体现在政府与人民大众之间，以及政府整体与支出机构之间。任何政府的施政都面对两个基本面:需求面和供给面。现代社会中，人民大众和利益集团代表了主要的需求面。他们需要求助政府来解决自己无力解决或不愿意解决的问题。人民大众的需求主要表现为各种各样的公共服务，尤其是基础教育、基本卫生保健、社会安全网（社会保障体系）这类关键性的公共服务。利益集团则希望借助政府力量获取特殊利益，但却不想承担获取这些利益的完全成本。作为供给面的政府则主要通过资源、流程以及战略与政策来应对人民大众与利益集团的诉求。

政府施政的一个基本矛盾是资源与目标的冲突。实现目标需要大量资源，但资源的有限性大大限制了政府达成目标的能力。这种情形典型地反映在预算过程两类主要的直接参与者之间:核心部门和支出机构。核心部门与支出机构之间的角色是截然不同的:支出机构向核心部门申请资源，而核心部门则负责审查和控制资源。两类主要参与者的动机显然也是不同的:支出机构想方设法从预算中获得更多的资源，但核心部门的角色要求削减所有“有问题的”支出申请。

第二种性质的关系是竞争关系。由于资源的稀缺性和有限性，在预算过程中，利益相关者彼此之间竞争预算资源，一方所得其实就是另一方之所失。A在预算中获得了100万元拨款，其他预算申请者必然就少了100万元。反过来也一样。

以上描述的只是复杂图景中的一个简单画面。实际的施政过程要复杂得多。然而无论施政过程如何复杂，在现代社会里，“一方诉求”、“一方回应”（供应）的基本模式总是典型地反映在预算过程中。预算过程的本质，其实就是政府回应和处理民众和其他利益相关者的诉求的过程。政府的回应和处理，通过预算授权（拨款）、支出、预算执行控制、预算评估与预算审计等方式，典型地反映出来。

（五）预算系统可以很好地承载施政价值观

价值观是政府施政基础架构中的第五个要素。价值观其实就是一整套信念体系，它们引导和约束一个组织建立与塑造与众不同的特质，增强凝聚力和团队精神。不同国家由于历史文化背景的不同，公共部门的价值观也不尽相同。另外，价值观是动态的，随着时间的变化，价值观也需要与时俱进。设计良好的预算程序和规则，本身就可以很好地传递政府施政所需秉承的价值观；另一方面，政府施政的价值观只有在其潜移默化到预算程序和规则中时，才可产生持久的效力。

各国政府施政所秉承的价值观虽然各不相同，但普遍认为以下四个基本的价值观是必不可少的:①受托责任（accountability）。②透明度（transparency）。③可预见性（predictability）。④参与（participation）。它们被看作是良好治理（good governance）的四个支柱。

受托责任就是公共实体以及它内部的个人对其决策和活动承担责任的过程，这种责任也包括管理公共资金及绩效的所有方面，并使他们接受适当的外部审查。受托责任的实现要通过所有当事方清楚地理解其责任，并在一个健全的结构中清晰界定他们的作用。透明度要求政府决策过程与结果必须公开（国家安全和隐私等例外）以确保公民的知情权，并建立有效的机制披露一切需要公开的信息。可预见性要求政府颁布的法律法规的含义必须清晰确切，并且统一实施，使公众能够对政府行为及其后果具有充分的预见性。“参与”系指确保利益相关者有较方便的途径和较多的机会参与公共事务。

预算能够很好地融入政府施政的这些价值观。要求政府按年度申报预算，立法机关审查和批准预算，本身就是与受托责任、透明度相关的制度安排和实施机制。透明度也要求预算成为公开的文件，让公众能够方便地获得与预算相关的信息，要求在预算准备的早期阶段即应明确政府战略与政策目标及其优先性，要求预算文件清楚地表述公共支出的意图和目的，要求预先公布预算年度政府收入、支出、赤字、盈余和债务总量与结构，以及要求编制和公布中期预算框架，这些要求同时也是可预见性的内在要求。此外，数目庞大的专业人员（预测、会计、审计和政策分析人员等）、支出机构、核心部门（代表政府整体负责监管预算事务的机构）、利益集团和一般公众，每天都以某种方式直接或间接地参与预算过程，使预算得以很好地传递“参与”这一施政价值观。

三、预算强化了政府承诺的可信度

政府要取信于民，非常重要的一点就是要让公众、立法机关和其他利益相关者确信政府将履行自己的责任与义务，这就需要做出承诺。承诺引领未来，并在很大程度上决定着公共政策的效果。如果利害关系者相信政府能够坚定地兑现其承诺，那么承诺（从而政府本身）就具有很高的可信度。否则，政府的可信度就会很低。因此，在现代社会里，承诺（commitment）成为政府施政的重要工具。为达成施政任务与目标，任何政府都需要做出承诺。

承诺可以分为私人承诺与公共承诺。政府承诺是典型的公共承诺。公共承诺是指约束公共组织成员在未来履行特定行为的任何行动。公共承诺的本质是政府针对“人民对政府的期待”所做的回应。为了追求成功，政治家和公共官员必须做出许多选择并采取行动，并且当环境变化时改变承诺。承诺很重要，承诺有助于达成成果，但也对组织的未来形成限制。追求卓越必须有大胆的承诺。承诺做出创新的战略、流程、资源、关系与价值观，由此界定了组织的特性。大量的承诺能够带来显著的成功，而成功可使承诺者确信自己采用了最佳方法。

公共承诺把公共部门约束于未来的行动轨道上，这主要是通过预算系统实现的。在预算过程中，公共组织在五个方面做出承诺:战略、资源、流程、关系与价值观。所有这些承诺都是面向民众的承诺。可以设想，兑现这些承诺将改变公共组织的未来面貌。通过发展、记录和约束这些承诺，通过承诺“取之于民、用之于民”，预算将政府与人民联系起来。

预算系统不仅记录承诺，而且增强了公共承诺的可信度。白纸黑字、具有法律效力的预算文件能够对公共部门的未来行动施加约束。一旦立法机关批准了预算，政府的信誉就转换成了“赌注”。公共组织出现违反预算的行为，就会对其信誉造成伤害。预算文件不仅记录着政府承诺“给多少钱”，也一并记录着这些资源被投入到政府承诺的那些具体品目。预算文件中应包括一份明确的战略计划书，这有助于公共官员集中力量达成任务，也有助于激发公共官员实现既定目标的积极性。

制定预算本质上就是做出承诺。制定预算的实质是承诺在预算年度中持续地投入资源，以实现政府的目标和人民对政府的期待。这个过程其实就是施政的过程，而施政也可以看作是政府做出并履行公共承诺的过程。这些承诺记载在预算中。而预算的制定和实施使公共承诺更具有可信度。从本质上讲，预算过程其实就是公共部门做出承诺并履行这些承诺的过程。立法机关对预算的审批，就是赋予这些承诺以法律效力，并“同意”投入资源来实现这些承诺。

通过预算增强政府承诺可信度的一个有效机制，就是在年度预算外建立中期预算（在预算年度之后延伸3～5年）。中期预算所隐含的思想是:政府承诺的可信度是一个与宏观财政绩效密切相关的问题，它对财政政策的可持续性有重要影响。当财政政策不可持续时，其可信度就会很弱。对可信度的考虑要求对政策做出清楚的阐述，要求制定财政政策必须关注可持续性问题，这进一步要求在编制政府预算时，需要将支出总额与税收总额、债务总额综合起来考虑。转向多年期预算能够满足这些要求。通过建立和阐明政府在未来年度财政政策目标，通过基线筹划（baseline projections）——在假设继续现行政策的基础上筹划未来年度的财政总量——来反映继续当前政策的最低成本，以及通过阐明引入新的决策对于预算的含义（如增加预算开支），制定和公布多年期预算将有助于增强财政纪律和政府承诺的可信度。一旦多年期预算公之于众，来自金融市场的压力也将促使政府自觉或不自觉地遵守自己承诺的财政约束（核心是支出和赤字）水平。

四、预算是联结政府与人民的财政纽带

在现代社会中，国家在两个层面上同其人民建立起基本的财政联系:①以适当的方式从经济中征集公共资源（典型的如征税和发行公债）。②按照人民的意愿有效地分配和使用公共资源。政府预算面对的就是公共资源的“获取和使用”问题。民主政体隐含的基本财政前提是:政府得自人民的资源，应取得人民的同意，按人民的意愿分配和使用，并尽可能产生人民期待的结果。作为政治民主的产物，政府预算在宏观范围内把政府对“资源的抽取”和“资源的使用”这两个方面联结在一起，从而成为现代社会联结政府与人民的基本财政纽带。

无偿地从人民手中获取并基于公共利益使用公共资源，正是公共部门区别于私人部门的基本特征，也是公共部门开展活动、履行职责、实践使命的前提和基础。无论是资源的抽取还是资源的使用，都密切地关系到人民群众的根本利益（公共利益）。在不考虑其他因素的前提下，政府从人民那里抽取的财政资源越多，人民的利益就减少得越多。这是因为，政府得自人民的资源是人民非自愿捐纳给政府的，这与消费者反把钱财自愿地支付给厂商（购买商品与服务）是不同的，同一个家庭中的成员把钱财交给其他成员也是不同的。即便是政府采用举债的方式征集资源，情形同样如此，因为最终偿付这些债务本息时，政府同样需要采用强制和无偿的方式从人民那里抽取资源，人民会把这些被抽取的资源视为自己财富的损失。

人民为政府付出的财政代价是需要得到补偿的，否则就是毫无意义的牺牲。政府预算就是人民能够指望从政府那里寻求利益补偿的基本财政工具。然而在漫长的封建时代，这种指望在很大程度上会落空。为何如此？因为在那个时代中，人民是以“臣民”的身份出现的。臣民的财政特征就是向统治者缴纳赋税，然而在公共支出方面没有发言权，也没有表达自己意愿的机会和渠道。政府与人民之间的财政联系被人为地割裂开来，税收决策与公共支出决策被当作互不相干的独立领域。从人民那里抽取资源的统治者，无须就公共资源的获取、使用与结果向人民承担责任。

因此，现代意义上的政府预算制度是不可能在封建时代出现的。一个无可争辩的事实是:在数千年的人类文明进程中，少数统治者专断地行使公共支出决策权，而为这些支出无偿提供资源的纳税人的利益在政治程序中没能得到起码的考虑。所以，一点也不奇怪的事实是:多数人从公共支出中享受到的好处，比起作为统治者的少数人而言要少得多。

政治民主的发展把人民的注意力从税收转向了公共支出方面。与封建时代的臣民不同，民主社会中以“公民”身份出现的人民不仅承担依法纳税的义务，而且广泛地享有在公共支出方面的发言权。人民从纳税中付出的牺牲，必须从公共支出利益中获得充分补偿。税收决策和支出决策紧密联结起来，而预算成为联结税收和支出决策的基本工具。在现代社会中，政府从人民那里抽取的公共资源大大增加，税收和公共支出占GNP的比例达到了前所未有的水平，有些国家甚至超过了50%。在这种情况下，政府预算的重要性日益突出，与公共利益的联系亦日益紧密。

从宏观上看，人民为政府所做的最大牺牲莫过于纳税，人民从政府那里获得的最大好处莫过于公共支出。在社会主义国家里，政府的本质是为人民服务，而为人民服务是通过预算系统将公共支出转化为向人民提供公共服务而实现的。正是主要通过公共支出，预算才使政府同人民群众的根本利益最为密切地联结起来。考虑到预算过程涉及如此广泛的公共利益，更涉及如此众多的参与者，在现代社会中，没有哪一个领域或财政工具能够比政府预算更能反映最广大的人民群众的根本利益。人民期待政府做些什么？政府如何回应人民的意愿实现人民的期待？民主社会中这两个根本性的问题都能够从预算中找到正式的答案。随着民主政治的发展、政府作用与公共开支规模的扩大，政府预算在经济、社会和政治生活中已变得越来越重要，并因此吸引了比过去任何一个时期都多得多的注意力，政府预算日益成为集中表达人民意愿的舞台，成为“好政府”致力于促进公共利益的基本财政工具。

正是在上述意义上，预算构成了现代政府施政的核心和关键。没有好的预算，就不可能有好的政府施政。预算在本质上是工具性的（instrumental）。在现代社会中，预算是政府最重要的政策文件，也是实现政策目标最重要的工具。预算不仅是政府的财务计划，更是一个将人民的意愿和资源转化为政府政策行动、促进政策目标实现的强有力工具。预算管理与政策密切相关，但它不同于政策。政策高于预算，但须受预算约束。预算是实现公共政策的工具。公共政策涉及的是“需要做什么”，预算涉及的是“需要怎样去做”，两者之间存在基本的差别；此外，在需要的实施机制、技术、技能和数据要求方面，好的政策与好的预算之间也存在着很大差异。^[2]

五、预算是民意表达的工具

人民期待政府做些什么？哪些事情应优先去做？预算为人民表达自己的期待和意愿提供了一个广为接受的集中性工具，成为人民参与公共选择的舞台。

预算有助于改进政治过程中的社会选择。社会选择也称为“公共选择”或集体选择，是指在政治程序中公众、政治家、官僚和利益集团共同参与的对公共产品的选择或者偏好表达，每一方都倾向于选择那些最能满足其偏好的公共产品（支出）和税收组合。公共选择是政府预算过程的本质，人们对政府预算的选择过程本质上就是对公共产品的偏好表达与选择的过程。从配置效率的角度讲，公共选择要求按照消费者偏好（民意）配置财政资源。由于单个消费者偏好是大不相同的，确保预算效率的前提条件就是需要将大量众多的、分散的消费者偏好转化为某种“社会偏好”，而预算是迄今为止人民表达“个人偏好”并使其聚合为某种形式的“社会偏好”的理想工具。

人民借助预算工具参与公共选择，在许多方面受到政治民主发展进程的影响。原因在于:要想使预算资源的分配和使用取得经济效率，一个基本的前提条件就是充分揭示和了解消费者偏好（民意），尽可能优先将预算资源分配于那些纳税人偏好最为强烈的项目和用途上；而政策制定者要想真正反映民意，理想的情形就是让公众在完整的信息下进行“公共选择”，并把这些选择转化为政府适当的政策目标，据此配置公共资源。一般地讲，政治民主制度从两个方面推进了公共选择。首先，政治民主赋予公众对公共部门信息的充分的“知情权”，据此做出最有利于自己的选择；其次，让公众充分了解信息（知情权）是了为让他们做出正确的选择，而政治民主确保公众对选择具有“决定权”——有权做出最有利于自己的选择。

认知到预算民意表达的工具，社会即应想方设法让人民有机会参与预算过程，充分地和方便地表达自己对政府公共开支的意见和建议，履行民主社会中作为公民所应有的权利和义务。为此，政府有义务努力提高预算透明度，充分披露相关、可靠而及时的信息，使人民有更好的条件和能力做出自己的选择。让人民充分参与预算过程不仅是民主社会中公民权利的题中之意，同时也表明:预算不只是政府的事情，同时也是人民自己的事情。

六、预算是评估政府受托责任的工具

预算不仅是表达民意的工具，也是评估政府受托责任的工具。政府向人民承担了哪些财政责任？这些责任的履行情况如何？预算提供了这些问题的正式答案。

通过把资源的征集同资源的使用联结起来，预算清楚地表明了政府与人民之间的受托责任关系:政府受人民之所托，使用来自人民的资源，向人民提供他们所需要的、每个人依赖自己的力量做不好的或不愿意去做的事情，尤其是包括社会秩序、正义和治安在内的基本公共服务。

传统的投入预算（line budget）表达的是狭义的受托责任——投入责任:政府只就预算资源的投入——包括预算资源的投入总量和具体用途——承担责任，至于使用这些资源是否产生了有意义的结果，通常并不过问。这种“只问投入、不问产出”的传统预算模式被长期延续下来，但其内在的不合理性十分明显。目前很多发达国家已经扩展了公共部门的受托责任框架，除了继续保留传统的财务合规性受托责任（确保在财务上合规）外，已经将受托责任扩展到预算营运的效率、经济性，以及在某种程度上扩展到资源使用所产生的成果（有效性）。将受托责任关系从投入方面扩展到资源使用的结果方面，代表了现代预算发展的方向，但目前我们还相差甚远。

七、预算是最重要的政策工具

在现代社会中，预算是政府最重要的政策文件。预算的目的在于促进特定的政策目标，它具有三大基本的经济职能，即资源配置、经济稳定和再分配功能。在配置功能中，政府通过预算将资金在相互竞争的各项支出需求之间进行分配，并根据目标的重要性确定资金分配的优先顺序。经由预算的资金配置功能，政府得以向公众提供诸如国防、法律、教育和其他各种形式的公共服务。就再分配职能而言，通过将低收入阶层和穷人的福利置于更优先的位置，通过重点支持弱势群体更加关注的支出项目，预算得以成为促进平等分配和消除贫困的有力工具。通过合理确定和恰当地调节财政收支总量、赤字与盈余总量以及债务总量，预算得以在宏观经济稳定职能方面扮演主要角色，成为政府促进经济增长、充分就业、物价稳定和国际收支平衡的重要工具。鉴于所有的政府公共政策必须通过预算来体现，政府预算代表了公共政策的实质意涵，对政府施政的绩效有深远影响。

预算作为政府最重要的政策工具的观念，始于功能财政预算理论的兴起。功能预算理论的兴起，大体上始于20世纪40年代功能财政（functional finance）概念的提出和宏观经济学的发展。在此以前的古典理论认为，政府真正需要关注的是以年度平衡、不轻易举债为核心的财政健全目标；就公共支出而言，真正重要的是保证支出用于年度预算规定的法定用途，而不是支出与宏观经济及公共政策之间的相互关联。

20世纪30年代末40年代初资本主义世界的经济大危机，极大地改变了人们对古典理论关于市场机制与政府作用的传统看法。约翰·梅纳德·凯恩斯提出了“赤字财政”的革命性观点。他指出，大萧条的主要原因是支出不足，而预算赤字是一种积极的手段，可以刺激私人部门更多的支出。这一思想使财政管理工作摆脱了狭窄的预算平衡概念，产生了以财政收支的周期性平衡促使宏观经济达到充分就业的看法。自此，政府支出和财政赤字及其对经济的影响不断增加，预算管理与经济管理逐渐联结起来。或者更一般地讲，经由“凯恩斯革命”的洗礼后，预算与经济相联结的观点取代了古典理论把预算与经济相割裂的观点，预算被看作是促进政策目标的工具。然而，对于预算功能的更为全面的阐述是由马斯格雷夫（P.A.Musgrave，1959）于20世纪50年代末完成的。在其名著《公共财政理论》一书中，他先于别人而系统地将“预算影响经济”的看法表述为预算的三大功能，即配置、稳定和再分配，为预算功能的范围理论奠定了基础，至今仍然成为人们分析预算与经济相互作用的起点，对实践中政府预算管理的发展与变革也产生了深远的影响。

鉴于其固有的重要性，预算文件必须精心打造、公之于众，并得到妥善而切实的贯彻执行。尤其重要的是，预算文件中必须包括有阐明未来年度政府经济政策目标的报告，并清楚地说明政府打算如何去促进这些目标，以及可能采用的政策工具。如同其他预算文件一样，政策目标报告书必须一并呈报立法机关审批，并在广泛和充分辩论的基础上，作为具有法律效力的预算文件的一部分加以执行，执行结果应予以审计和报告。作为促进政策目标的工具，预算文件中亦应包括税收支出、政府负债以及或有负债方面的报告书，这些辅助性的政策工具影响着经济体系的运行和政府的财政状况。

八、预算是公共管理的工具

政府的本质就是向民众提供公共服务。在公民社会中，政府与民众的关系不再是传统社会（臣民社会）中的统治与被统治的关系，而是供应商与顾客的关系。政府是公共服务的供应商，民众是公共服务的顾客。公共管理的核心就是对公共服务交付的管理，包括服务交付的数量、质量、成本、速度、方式和时机。公共服务并不一定要由政府或公共组织直接生产，因为许多类别的公共服务（例如街道垃圾的清扫）外包给私人部门更为合适，但无论服务供应的方式如何，政府对公共服务的管理责无旁贷。从根本上讲，政府施政的质量取决于对公共服务的管理水平。人民心目中的“好政府”，不仅仅是廉洁的政府，而且也是在公共服务管理上实现“高绩效、低成本”的政府。

预算与公共管理之间存在密切的联系。公共管理始于预算，终于向民众交付公共服务，其间经历许多环节。从发展历程上看，公共部门管理经历了两个主要阶段:内部导向的公共行政（public administration）阶段和外部（顾客）导向的公共管理（public management）阶段，两者分别受到投入导向（input－oriented）预算和绩效导向（performance－oriented）预算模式的强力驱动。传统的公共行政关注的是组织的内部事务:覆盖人力资源、资金、资产与信息资源四个主要领域；按照功能（function）设置内部机构，每个机构专业化地负责某个被划分得相当细化的功能领域（人事、财会、计划、公关、采购等），形成众多的“办事窗口”；在组织的纵向层面则采用集权色彩浓厚的等级制，中层层次多，但中下层的权限很小。与公共管理不同，传统的公共行政追求的是组织内部的“管理方便”和“福利待遇”，而组织外部的顾客需求则普遍被忽视了。政府整体的组织架构和管理模式也是如此。追溯历史，奠基于公共行政之上的传统政府模式，大体上是从工业革命时代开始的，因此也可以称为“瓦特政府”。

我国目前的政府模式也深深地打入了“瓦特政府”的烙印。各级政府都按照划分得相当细化的功能类别构造其组织架构，形成众多的“功能窗口（衙门）”:科技部、农业部、水利部、林业部、发展与改革委员会……每个“大窗口”底下又套着更多的小窗口（某某司、某某处等），各级地方政府的组织架构与此完全对应，而且与上级政府“对口”设置机构。

在“瓦特政府”模式下，每个政府部门（机构）都被划定独立的预算实体（预算申请者和预算资源使用者），拥有特定的编制、规格和独立的办公设施、公务用车、电脑、人员、现金和福利待遇，由此形成相当独立的“利益实体”和根深蒂固的部门界限，并有权从最大的“共用资源池”——政府预算系统——中无偿地提取资源。从某种意义上讲，传统的公共行政主导下的政府模式就是建立在投入预算（line－item budget）的基础上的。在投入预算下，各部门（机构）只要表明“我们单位需要资源投入（人员、办公用品、工程、利息、福利等）”，就有权利获得预算拨款；只要表明“我们单位确实需要更多的投入”，就极有可能获得更多的拨款。如果一个单位努力节约开支并在年终形成结余，减少冗员和闲置资产，少盖或不盖豪华的办公楼房或减少购置公务用车，那就等于说“我们不需要这么多预算拨款”。另一方面，如果一个单位努力扩张机构规模，大力铺张浪费，使实际开支经常突破预算，形成大量赤字或者拖欠，那就等于明确宣告“我们单位的预算不够用”，追加预算就变成既简单又实惠的一件大事了。在投入预算模式下，虽然预算中安排了大笔开支以供预算申请者使用，但这些资金的使用结果（绩效）如何，却不必要，也从未得到明确的追究。由此可知，传统公共行政管理模式产生的问题（重内轻外、重投入轻结果、重规模轻精简），在很大程度上可以从传统的投入预算的内在缺陷中去寻找。

从“好的”一面看，传统公共行政追求“合规性”（compliance）目标，要求管理者严格遵循相关法律、法规、规章制度与程序，并投入主要精力用于防范、探测和处罚各种形式的违规、舞弊、机会主义和腐败行为，而投入预算对此起着重要的促进作用。投入预算的主要优点之一是帮助公共部门实现合规性控制，以此支持合规性导向的传统公共行政的目标。投入预算对公共行政的这种支持作用主要体现在两个方面:①投入预算是建立在现金基础上的（预算申请和预算拨款都对应相应的现金），鉴于现金是公共组织最重要的财务资源，确保现金获取和使用的合规就成为合规性目标最关键的一个方面。②投入预算是按照“资源投入类别”编制的，预算资金被预先分配到详细规定且数量众多的投入项目（line－item）中，在预算执行过程中一般不允许出现“打酱油的钱用来买醋”的现象，这种严格和控制方法恰好吻合了合规性控制的基本要求。更一般地讲，传统公共行政追求的合规性目标，完全可以从传统的投入预算中找到相应的对应物。

大体上从20世纪80年代开始，发达国家普遍推动了从传统公共行政向公共管理模式过渡的公共部门改革战略。这项改革包含了极为丰富的内容，可以从很多角度描述，但用“内部导向”转向“外部导向”的术语来描述大概是最恰当不过的了。外部导向关注的是如何以更低的成本、更多的数量、更高的质量和更及时更富有效率的方式，向组织外部的顾客（服务对象）交付服务，因此，服务的绩效（performance）就成为关注的焦点。公共管理便从过去关注人力资源、资金、资产和信息资源，更多地转向关注服务的绩效，包括与所交付的服务相关的“成本”（cost）、“产出”（output），尤其是“成果”（outcome）以及效率（efficiency）、经济性（economy）和有效性（effectiveness）。

为支持外部（绩效）导向的公共管理改革，发达国家从20世纪90年代以来，对传统的预算模式和政府会计进行了大刀阔斧的改革。其中，预算改革的主线就是将传统的投入预算改造为某种模式的绩效预算，政府会计改革的主线则是将传统的收付实现制会计改为权责发生制会计，多数发达国家已经按照权责发生制会计编制政府财务报告，有些国家（例如新西兰、澳大利亚和英国等）甚至将预算的基础转向了权责发生制基础，这些趋势仍在继续。一方面，预算系统的绩效需要通过公共管理绩效予以强化和印证。另一方面，通过为公共服务提供融资，通过将公共服务交付导向政府战略与政策的重点与优先性，通过建立和加强预算过程的绩效评估，通过将预算理念（受托责任、透明度、参与性和预见性）延伸到公共服务交付管理层面，预算对改善公共服务管理起着重要的推动作用。

九、预算是促进公共利益的基本制度安排

预算主要从四个方面促进了社会公共利益:

（一）弥补法治的不足

法治代表社会成员普遍认可的一系列强制性规则及其实施机制，当它延伸至预算管理领域时，即表现一整套正式的程序性规则，公共资源在这套程序性规则的支配下运作。在现代社会中，缺乏法治的代价是巨大的，但法治并不是万能的。虽然人们经常把一些发展中国家中长期未能得到妥善解决的重大社会、经济和政治问题同缺乏法治联系在一起，但即使在那些法治相对健全和完善的发达国家中，人们仍然可以发现许多问题同样难以得到解决，其中也包括公共资源分配中的低效率问题。因此，可以认为，法治基础上的预算程序和规则并不是确保预算过程取得效率的充分条件。

为什么会如此？除了其他原因外，一个重要的原因是许多法律落后于现实世界的变化，因为法律并不总是能够随着环境和形势的变化而作相应的调整，这种调整通常是滞后的；另一个原因是:法律强调服从，而实现预算资源的营运效率，需要赋予支出管理者以必要的灵活性和某种程度上的自主权。当法律对某些规定不明确时，或者资源分配的某些方面根本没有法律规范时，或者当这样的规范不必要或不可行时，在预算系统中发展必要的灵活性和自主权，对于促进预算资源的运作效率尤其重要。

（二）改善信息

要想使预算资源的分配和使用取得经济效率，一个基本的前提条件就是充分揭示和了解消费者偏好（民意），尽可能优先将预算资源分配于那些纳税人偏好最为强烈的项目和用途上。政策制定者要想真正反映民意，理想的情形就是让公众在完整的信息下进行“公共选择”，并把这些选择转化为政府适当的政策目标，据此配置公共资源。一般地讲，政治民主制度从两个方面推进了公共选择。首先，政治民主赋予公众对公共部门信息的充分的“知情权”，据此做出最有利于自己的选择；其次，让公众充分了解信息（知情权）是了为让他们做出正确的选择，而政治民主确保公众对选择具有“决策权”——有权做出最有利于自己的选择，让公众了解信息就是为了让他们做出正确的选择。

在政治民主政体下，公众进行公共选择所需要的财政信息，需要一个良好的预算系统才可能产生并得到妥善管理。从某种意义上讲，所谓管理其实就是对信息的管理，即对信息的产生、加工、传输、应用和处理进行的管理，预算管理也不例外。为改进预算效率，增进公众的公共选择，良好的预算管理对信息的要求是非常高的。在这里，问题的关键不在于信息的数量，而是信息的内容和形式应是相关的和易于理解的，并且有适当的渠道让公众关注和获取信息。通过改善信息管理，通过以适当的、可以理解的方式向公众披露相关的和充分的信息，预算系统可以帮助公众做出更好的公共选择，增进效率和福利。

（三）强化财政责任

好的预算通过强化财政责任而有助于增进公共利益。在支出管理中，“财政责任”是个极为重要的概念，其含义是讲支出管理者和决策者需要对其所从事或参与的财政活动的后果承担责任，至于具体应承担哪些责任则是一个有争议的问题，概括起来可以分为三个方面。

第一个方面涉及改进社会选择。预算有助于改进政治过程中的社会选择。社会选择也称为“公共选择”或集体选择，是指在政治程序中政治家、官僚、利益集团与民众共同参与的对公共产品的选择或者偏好表达，每一方都倾向于选择那些最能满足其偏好的公共产品（支出）和税收组合。公共选择是政府预算过程的本质，人们对政府预算的选择过程本质上就是对公共产品的偏好表达与选择的过程。从配置效率的角度讲，公共选择要求按照消费者偏好（民意）配置财政资源。由于单个消费者偏好是大不相同的，确保预算效率的前提条件就是需要将大量众多的、分散的消费者偏好转化为某种“社会偏好”，这方面存在极大的困难。民意表达的不明确（经常出现的情形）也会妨碍进行有效的公共选择。此外，符合民意的公共支出计划也未必与维持宏观经济稳定所需要的支出计划相一致。在这种情况下，良好的预算通过发展出社会据以进行选择的适当标准、程序和信息，承担起帮助改进公共选择的责任。

财政责任的第二个方面是提高公众对于公共产品的“满意度”。政府的本质是向公众提供公共产品。国防、治安、法律服务，货币稳定和好的政策乃至好的政府都是公共产品（public goods），因为每个人都能从中受益而不至于妨碍他人。与私人产品相比，公共产品的一个关键性特征是消费者无法行使“退出权”，无论你是否愿意，无论你是否满意，你都不得不消费它们，并且不得不为它们付费（纳税），即使“以脚投票”也无法完全逃避。正因为无法行使（完全的）退出权，确保消费者（纳税人或选民）在政治程序中行使“发言权”就显得尤为重要。这意味着当公众对公共产品数量、质量或其组合不满意时，政府（通过预算）必须承担起改善公共产品供应的责任。

财政责任第三个方面是指在不同的等级中，个人和组织对被指定的工作负责，例如行政部门对立法机关负责，行政部门部长对总理负责，支出单位内部管理者对具体的工作负责，如此等等。良好的预算管理有助于发展明确的工作责任，从而帮助管理者和决策者增进预算效率和公共利益。

（四）减少腐败

在预算支出方面通常存在三种形式的腐败。^[3]第一种是为个人目的而挪用或滥用公款。从任何观点看，它都是违法的。公款私用由来已久，在每个国家都存在，但程度和范围各不相同。公众私用与公务员的角色大相径庭，因为公务员在各个方面代表国家，而且个人的身份与国家公务员的身份已经没有多大区别。由于政府资产经常缺乏完整的清单，政府官员的特权也没有明确，故很少受到处罚。第二种腐败是由某个机构的公务员利用拨款的权力谋取私利。虽然拨付款项是这个官员的职责，但他利用了其手中的职权（因为服务款的稀缺）向当事人榨取钱财。第三种腐败是政府官员改变支出的政策、法律，或按照个人或特定团体的利益解释法律，这并非因为合理的需要，而是某些人的特定需要。这是非常严重和普遍的一种腐败。作为政府工作的一个重要组成部分，管理预算支出涉及的主要问题是正确地利用公款，这将有助于减少腐败。在政府预算管理的其他领域——例如税收和负债领域，腐败现象也是由来已久的。在发展中国家和转轨国家中，一个常见的例子就是税收征管中税务人员与纳税人之间的共谋（collusion），收入管理的核心任务之一就是最大限度地减少纳税人和税务官员的共谋机会。^[4]

十、预算改革务实而不张扬

政府施政千头万绪，提高政府施政能力亦可多个路径，然而相比之下，以预算为中心、以预算改革为主线支持政府施政，至少在现阶段是唯一可以大有作为而且应该大有作为的最佳选择。之所以如此，这在很大程度上是由预算改革“务实而不张扬”这一内在特征决定的。

在我国，在经济社会快速转型的大背景下，提高各级政府施政能力已经成为一件具有时代意义的大事，而政治体制和政府预算改革的严重滞后，是现阶段制约政府施政能力的两个主要因素。因此，改革政治体制和改革政府预算，都是提高政府施政能力的题中之意。预算决策过程本质上也是政治过程，因而政治体制改革和政府预算改革存在密切的联系，但两者在侧重点、范围和目标方面存在很大区别。相对而言，政治改革更为根本，涉及的范围更加宽泛，改革的议题更具有敏感性，各方面的制约更多一些，在短期内操作存在一定困难。

相比之下，预算改革更加务实而不张扬，但却更具有可操作性，也更易产生具体的、看得见的成果。举例来讲，只要集中预算资源优先配置于提供干净饮用水、基础教育、基本卫生保健，以及其他对穷人与低收入阶层意义重大的公共服务，弱势群体的福利即可在较短时期内得到改善，公共服务就可以朝着更加平等的方向分配。只要采取有力措施提高预算过程的透明度和参与性（包括举办预算听证会），加强对预算执行情况的审计，预算领域中的各种机会主义行为、舞弊现象和腐败现象就可以大为减少。

与预算改革不同，政治改革涉及更为根本的议题，包括人权保障、选举、政党体制（包括政党－政府－宪法的关系）、政府对人民间的政治受托责任、民众政治意识与政治素质的培育，等等。这些关键议题比预算改革的关键议题（主要是总量控制、资源优先性配置和营运效率）要复杂得多。因此，中国现阶段提高政府施政能力，可以先从预算改革做起，政治体制改革可以逐步跟进，这是相当现实的选择。

其实，在国外也可以找到许多以预算改革作为提高政府施政能力切入点的例子。美国在进步时代（the Progressive Era，1880～1920）整合预算的实践，发达国家在20世纪90年代以来经由预算变革支撑绩效导向的公共管理的理论与实践，俄罗斯在政治层面率先实行急剧变革产生的种种负面后果，都可为之佐证。我国现阶段选择和制定提高政府施政能力的策略，可以从中汲取宝贵的经验和深刻的教训。

十一、经济社会转型使预算成为主要的施政工具

从动态的观点看，政府施政过程本质上就是转型的过程——需要适应不断变化的环境以及抓住发展的机遇。改革开放20多年来，中国经济社会生活已经并将继续发生深刻变化，客观上要求各级政府调整角色并提高施政能力，以更好地与市场经济相适应，而预算改革正是重塑政府角色的有效方式。

随着向市场经济的转轨，计划经济时代政府高度依赖的传统施政工具，包括指令性计划、对所有权的直接控制、行政命令和政府管制（regulation），已经无法适应新的环境而逐步变得风光不再，甚至逐步退出历史舞台，客观上要求把政府预算推向政府施政舞台上的主角，成为政府最重要的政策工具，以应对经济社会深刻转型带来的诸多挑战。现阶段所需要致力的具有战略重要性的工作，就是通过精心的预算改革，着手解决当前存在的重要的预算问题，使预算原本就具有的支撑政府施政的巨大潜力充分释放出来。

十二、预算改革是政府改革的助推器

20世纪80年代以来，发达国家先后出现强大民意压力，要求行政改革、提高政府绩效与加强政府服务品质。1980～1990年间新公共管理运动（NPM）迅速兴起，成为各国推动“政府改革”的理论基础，亦为公共管理实务的蓬勃发展提供了机会，其意图在于将传统上僵化的、等级制式的官僚体制改造为灵活性、市场导向的公共部门，这一理念被看作是解决过去政府组织积弊（财政困难、政府膨胀、低效率）的良方。

（一）以预算改革推进“低成本政府”建设

新公共管理的理论与实践经历20世纪80年代的发展，至90年代已经大放异彩，改变了各国行政管理学理论与实务的原本面貌，这是传统公共行政“改变的年代”（era of change）:不仅是管理技术与管理方式的改变，更涉及政府角色及政府与民众关系的改变——从统治与被统治的关系转变为平等合作的伙伴关系，以及供应商与顾客的关系。基于此，新公共管理运动强调以结果导向的公共管理满足民众需求，强调将公共管理关注的焦点从中央转向地方与社区，强调政府应重视私人部门在达成公共目标中的积极角色。

与公共部门改革并行不悖的是:在过去的20多年中，一股改革政府预算（更正式的术语是“公共支出管理方法”）的浪潮席卷了发达国家，许多发展中国家亦卷入其中。引起这股浪潮的推动力，在很大程度上是由持续的结构性预算赤字和债务膨胀造成宏观经济绩效不佳带来的。在此背景下，许多国家公共部门改革的第一个焦点就是建立“低成本政府”，以应对财政危机。为削减政府成本，为控制开支，实施有力的财政控制和建立有效的预算程序至关重要。为减少政府开支以支持私人部门的壮大和吸引外资，必须进行各种形式的预算改革。^[5]从新西兰到美国，许多发达国家都在“政府重建”方面投入了巨大的努力，试图恢复预算程序中的制度，并努力将稀缺的预算资源更好地应用于具有更高优先性的用途。

（二）以预算改革作为政府改革的起点

由于发展中国家长期遭受预算问题的困扰，经济形势不断下滑，它们已经开始在如何更有效地利用国家预算以促进社会经济发展方面寻求创新，并且在本国试验已经在发达国家取得的成功的各种不同的改革方法。即使是取得高度成功的东亚地区的国家，也已经开始非常热心地集中精力改革它们的预算制度。

在新公共管理和政府改革中，许多国家都把预算改革作为助推器。纵观最近20多年来的实践不难发现，虽然各国在政府改革的具体方法和路径选择各异，但普遍的做法都是从预算改革（以及政府会计变革）开始启动政府改革工程，主要通过预算改革实现政府改革。最有代表性的做法是:在公共部门中将传统的收付实现制会计转向权责发生制会计的基础上，通过绩效预算（performance budget）将预算的重点从传统投入转向结果，支持结果导向的新公共管理。

当前的改革与早期的情况大不相同。美国是个很好的例子。在罗斯福总统执政的新政（The New Deal）时期，民众相信政府可提供更多更好的服务，故不需要检讨政府活动的结果（result）是不是人民所期望的。与此相适应，政府预算采用投入导向（input－orientation）的模式，据以支持公共行政管理的基本目标——合规性（compliance）。到20世纪80年代，民众认为公共部门的主要问题不再是政府开支公款是否合规（符合法律、规则和程序），而是政府施政能否产生人民期望的结果。他们最关心的问题是:政府花我们的钱正在产生什么样的结果？自此，民众对政府的压力转向比合规性具有更高层次的绩效（performance）目标。

经过深入反思，发达国家认识到，传统上以扩张政府职能与预算规模的办法，来应对复杂多变的环境以及日益增长的民众需求，等于以错误的方法达到崇高的目标。这一认识成为推动政府改革的思想基础，预算改革则顺理成章地成为推动政府改革的起点。在这场规模宏大、范围广泛的预算改革中，以新西兰为代表的发达国家响亮地提出了“企业化预算”的口号。循此思路，绩效取代合规性目标成为预算改革的首要目标，预算系统的重心从投入转向了结果，传统的收付实现制基础（cash basis）的政府预算模式转向了权责发生基础（accrual basis）的预算模式，基本实现了经由“钱的改革”实现政府改革的战略意图。

（三）发展中国家应吸取的教训

长期以来，发展中国家的许多改革忽略了预算改革对于政府改革的重要性，这些改革过于侧重组织、人力资本和制度层面，但却缺乏预算改革的推动。实践证明，没有预算改革的政府改革，其效果将是令人怀疑的。^[6]与多数国家一样（美国等极少数国家例外），中国有多年期社会与经济发展计划，且以年度预算作为促进计划目标的工具。但是，我国历次公共部门改革，包括机构改革和旨在转变政府职能的相关改革，都没能从战略层面提出预算改革问题，预算改革和公共部门改革没有明确地联系起来，这是造成许多改革的效果不彰的重要原因。现在，随着《国民经济和社会发展第十一个五年规划》的制定，特别是随着“科学发展观”、“建设和谐社会”和“建设节约型社会”等施政理念的提出，我们又站到了一个新的十字路口。这是一个历史性的机遇。我们需要认真总结多年来的教训，充分吸收发达国家在政府改革中的成功经验，在充分结合我国国情的基础上，把预算改革作为新形势下政府改革的助推器。

参考文献

［1］Salvatore Schiavo－Campo and Daniel Tommasi:Managing Government Expenditure，Published by the Asian Development Bank，1999.PP2

［2］The Fiscal Affairs Department of IMF（1998）:Manual of Fiscal Transparency，No.52.This manual can be accessed through web of http://www.imf.org

［3］普雷姆詹德.公共支出管理［M］.北京:中国金融出版社.1995

［4］伊莱恩·卡马克.过去20年各国政府改革的经验与教训［J］.经济社会体制比较，2005（6）

［5］吴琼恩，李允杰，陈铭薰.公共管理［M］.台湾:智胜文化事业有限公司.2001.333

【注释】

[1]中央财经大学财经研究所所长，教授。

[2]Salvatore Schiavo－Campo and Daniel Tommasi:Managing Government Expenditure，Published by the Asian Development Bank，1999.P2.

[3]普雷姆詹德:《公共支出管理》，北京:中国金融出版社，1995年，第185～186页。

[4]The Fiscal Affairs Department of IMF（1998）:Manual of Fiscal Transparency，No.52.This manual can be accessed through web of http://www.imf.org.

[5]伊莱恩·卡马克（Elaine Ckamarck）:《过去20年各国政府改革的经验与教训》，《经济社会体制比较》2005年第6期。

[6]吴琼恩、李允杰、陈铭薰:《公共管理》，台湾:智胜文化事业有限公司，2001年，第333页。