论少数民族地区财政转移支付制度的优化

论少数民族地区财政转移支付制度的优化

王玉玲^[1]

财政转移支付制度是中央政府与地方政府或地方政府之间进行无偿的财政资金转移所依据的制度。财政转移支付是支持欠发达地区发展的重要手段。世界各国一般采用财政转移支付手段，加强欠发达地区基础设施建设，改善生产和生活条件，提高其自我发展的能力。少数民族地区是我国的欠发达地区，财政转移支付制度对少数民族地区具有重要意义。^[2]本文在回顾少数民族地区财政转移支付制度历史演变的基础上，分析现实的财政转移支付制度的状况及其存在的问题，并提出相应的优化措施。

一、少数民族地区财政转移支付制度的历史演变

新中国成立后，中央政府和地方政府之间逐渐建立起一套财政资源转移方法，形成了具有中国特色的政府间补助体系，包括全额补助、收入分享、体制补助、专项（中央专案）拨款、差额包干补助、总额收入分成、定额补助等多种形式。长期以来，一直把这种政府间财政转移支付的活动称为“体制上解”和“体制补助”，正式引用并广泛采用“财政转移支付”概念开始于1994年分税制财政体制改革。因此，这里对少数民族地区财政转移支付制度历史演变的考察是从宽泛角度进行的，也就是说，虽然在1994年以前并未使用“财政转移支付”这一概念，但事实上，在中央和少数民族地区之间是存在财政转移支付的。

（一）1994年分税制改革前

新中国成立后，根据少数民族地区地广人稀、自然条件差、各民族生活习俗差异显著的特点，党和国家开始对少数民族地区实行财政优惠政策。在国民经济恢复和“一五”计划建设时期（1949～1957年），除规定少数民族地区财政应有一定范围的自主权、收支结余上缴中央、不足部分由国家补助外，还发放生产补助费、卫生补助费、社会救济费以及无息贷款等补助专款。

20世纪60年代，随着少数民族地区经济的恢复，国家对少数民族地区实行“财政适当照顾、必要补助”的优惠政策，即少数民族自治地方上年支出决算数（不包括基建拨款和流动资金），另加5%的机动金，少数民族自治地方财政预算的预备费高于一般地区，自治区按支出总额的5%（一般省为3%）、自治州为4%（专区为2%）、自治县为3%（一般县为1%）设置预备费，国家预算每年安排一笔少数民族补助费，作为少数民族地区特殊性开支专款；民族自治地方的上年结余资金和当年预算执行过程中超收分成收入，都留归民族自治地方安排使用（1964～1988年），国家实行少数民族地区财政三照顾政策（1964年至今）。

1966～1978年，国家对少数民族地区设置补助专款（1972～1975年）、边疆建设事业补助费（1977年至今）和边疆建设专项补助投资（1977～1988年）。^[3]

20世纪80年代，为适应改革开放的需要，国家财政体制改变了沿用多年的统一计划管理模式，实行“划分税种，核定收支，分级包干”的财政管理体制，但对少数民族地区仍采取“适当照顾”的政策，对内蒙古、广西、新疆、西藏、宁夏5个自治区和青海、云南、贵州3个民族省实行定额补助每年递增10%的制度（1980～1988年），由于补助数额递增较快，超过了中央财政的承受能力，中央将少数民族地区的递增补助在1989年固定下来，并调整体制基数。此外，还设立了“支援不发达地区发展资金”（1980年至今）、“边境事业补助费”（1977年至今）、“边境建设专项补助投资”（1977～1988年）等主要补助资金。

（二）1995～2001年的过渡期转移支付制度

1994年我国开始实行分税制财政管理体制，并从1995年起实行过渡期财政转移支付制度。

分税制的实施，使原有少数民族地区绝大部分财政优惠政策相继失去作用。^[4]同时，考虑到体制所必要的规范性，在增值税0.75∶0.25共享等方面没有对少数民族地区开任何优惠的口子，加上税收因素的影响，少数民族地区财政困难凸现。^[5]为贯彻《民族区域自治法》，切实帮助解决少数民族地区财政困难，1995年我国制定并实施的“过渡期转移支付办法”将8个少数民族省区和少数民族省区之外的少数民族自治州纳入政策性转移支付的范围。^[6]

过渡期转移支付办法，包括“一般性转移支付”和“民族优惠政策转移支付”两方面内容。其中，民族优惠政策转移支付是对少数民族地区在享受一般性转移支付后额外实施的照顾性转移支付。

少数民族省区民族优惠政策转移支付额＝（该省区标准财政支出－该省区标准财政收入）×少数民族省区优惠政策转移支付系数

其中，少数民族省区优惠政策转移支付系数根据各少数民族省区人员经费和基本公用经费占地方标准财政收入的比重分档确定，具体系数如下:该比重在75%以下的补助系数为0.045；比重在75%～100%的系数为0.09，比重在100%以上的补助系数为0.135。

对于标准财政支出大于标准财政收入省区的民族自治州，其民族优惠政策转移支付额计算公式为:

少数民族自治州民族优惠政策转移支付额＝标准财政支出大于标准财政收入的差额×0.06

1997年，在对过渡期转移支付办法的改进中，以标准财政支出为基础，在客观性转移支付基础上，增加少数民族地区政策性转移支付系数，具体办法是，根据少数民族地区有增长弹性的收入（包括地方收入和税收返还）满足标准支出的程度，分档核定政策性转移支付系数。

2000年，国家加大对少数民族地区（包括非少数民族省区的少数民族自治州）转移支付力度。少数民族地区新增加的转移支付资金有两项来源:一是预算安排，即中央财政在2000年安排的少数民族转移支付资金10亿元的基础上，每年按中央增值税增幅递增；二是增值税增量返还，即将少数民族地区上缴中央的增值税每年增长部分的80%留给少数民族地区。其中，增值税增量返还的一半与来源地增值税收入挂钩，直接留给地方，以调动地方增收积极性；增量返还的另一半，连同预算安排的专项资金一起，根据客观因素进行分配。2000年共安排25.53亿元用于此项转移支付，2001年又增加29.2%。^[7]

过渡期转移支付是中央财政从收入增量中拿出一部分资金，按一定的客观因素和政策因素对地方进行转移支付补助，重点是缓解地方财政运行中的突出矛盾。2000年，一般性转移支付额是61.65亿元，加上民族政策优惠转移支付额23.8亿元，用于过渡期转移支付办法分配的资金数量是85.45亿元，占全部中央财政给地方财政转移支付额4665亿元的1.83%。从地区看，2000年，全国22个享受过渡期财政转移支付的地区中，8个民族地区共分配资金38.84亿元，占总额85.45亿元的45.45%。其中，享受转移支付额较多的少数民族地区是:新疆7.91亿元，内蒙古7.9亿元，贵州7.77亿元，广西4.57亿元，青海4.44亿元。^[8]

总体看，新中国成立后，国家对少数民族地区的财政转移支付制度在分税制改革前，是以财政优惠政策的形式出现的（表1）。分税制改革后，严格意义的财政转移支付制度建立起来，但由于其具有过渡性，因此称为过渡期财政转移支付制度。

表1　少数民族地区财政优惠政策

二、现行少数民族地区财政转移支付制度及其存在问题

2002年，根据《国务院关于印发所得税收入分享改革方案的通知》（国发［2002］37号）的规定，中央因所得税收入分享改革增加的收入，按照公平、公正的原则，采用规范的方法进行分配，对地方，主要是中西部地区实行转移支付。中央通过所得税收入分享改革增加的收入全部进入一般性转移支付，实行统一分配，原来的“过渡期转移支付”概念不再沿用。在这一框架下，现行少数民族地区财政转移支付制度包括两个层面，即中央对少数民族地区各省区的财政转移支付和少数民族地区各省区对下转移支付。

（一）现行少数民族地区财政转移支付制度

1.中央对少数民族地区各省区财政转移支付。

（1）中央对地方财政的税收返还。为了不影响地方的既得利益，1993年中央从地方净上划的收入数额，如数返还给地方，1994年后，税收返还在1993年基数上按1∶0.3的系数逐年递增。

（2）中央政府对地方政府的体制补助和地方政府对中央政府的体制上解。这是“自上而下”和“自下而上”的双向流动的财政转移支付。

（3）年终结算补助（或上缴）。这也属于上下级政府之间的双向财力转移，是对既定财政体制的补充。

（4）中央政府对地方的各类专项拨款，即专项拨款补助。这是中央政府根据实际情况按项目确定的补助形式，是一种具有特定用途的补助，如支援农业支出、基本建设支出、重大自然灾害救济支出等。

2.少数民族地区各省区对下财政转移支付。

（1）省区以下财政转移支付模式基本上是比照中央对地方的形式进行设计。这可看作中央对地方转移支付模式在各省区内向下的延伸。

（2）对中央转移支付资金的加成使用。地方在中央对省区财政转移支付资金基础上，根据财力情况，一般都再安排一部分资金对下进行财政转移支付。

（3）建立激励和约束机制。为调动和鼓励各县市增加财政收入、压缩财政供养人数，避免依赖思想，各省区在对下转移支付办法中建立了相应的激励和约束机制。

（4）各省区间差异大。各省区对下财政转移支付制度不统一，各有各的模式。

（二）现行少数民族地区财政转移支付制度存在的问题

现行财政转移支付制度支持了少数民族地区经济发展和社会建设，但也存在诸多不合理之处，表现在:

1.没有发挥应有的作用。

体现公平性、照顾特殊性是财政转移支付制度的重要性质。^[9]而现有财政转移支付制度中“存量不动，增量调整”和税收返还不封顶、多缴多返、少缴少返的做法，对中央和经济发达的汉族地区而言，是有利的，对少数民族地区却十分不利。少数民族地区产业竞争能力弱，企业普遍规模小、经济效益差，农业生产水平低，不仅税收返还基数小，而且财政收入增长缓慢，税收返还比例逐年下降，在现有转移支付模式下，与汉族地区的差距不仅不能缩小，反而逐年扩大，陷入财政赤字严重，甚至连正常的吃饭财政都难以保障的被动局面。^[10]例如，内蒙古自治区101个旗县中，1990年有16个赤字旗县，赤字额为0.48亿元；2000年分别为47个和3.7亿元。^[11]截至2005年末，鄂伦春旗累计债务总额高达2.25亿元，其中财政赤字2082万元；需财政承担的住房公积金、社会保障方面欠账达6336万元（失业保险570万元、医疗保险2301万元、养老保险1793万元、住房公积金1672万元）；阿－根公路S301省道等贷款2654万元；财政工资性借款等1400万元；欠付个人旅费、鄂伦春免费医疗、煤款、电费及基建欠账等6233万元。少数民族地区县级财政困难、财政风险大的问题与现有转移支付制度没有发挥应有的作用密切相关。

2.结构不合理。

表现在税收返还和专项拨款补助所占比重太大，具有地区平衡功能的转移支付比重太小，缩小地区差异的总体效应较弱。1998～2001年，税收返还占转移支付总额的比重平均达62.1%，各种专项拨款补助占20.1%，而过渡期转移支付包括对少数民族地区的转移支付平均只占1.3%。^[12]这一结构虽不断调整，但到2001年，过渡期转移支付资金仍仅占财政转移支付总额的2.3%，而其他非均等化转移支付则占了97.7%（仅指中央对地方层次）。^[13]少数民族地区现行转移支付制度在此方面未有实质突破。税收返还是在照顾各地区既得利益的基础上，按照以来源地为基础的原则进行分配的，既不与均等化目标相联系，也不与中央政府特定的其他政策目标相联系，是由基数法来确定；专项拨款在规模上仅次于税收返还，有不少也变成了用基数分配，只能增不能减。基数法中包含了过去体制中的不合理因素，且在逐年滚动的过程中，不合理因素继续扩大。少数民族地区历史上属经济不发达地区，底子薄，基数小，在税收返还和专项补助占80%以上的转移支付制度中，明显不能得到有效支持。

3.分配办法不规范。

在西部大开发关于“加大财政转移支付力度”的政策措施中，涉及的几乎都是对西部（主要是少数民族地区）转移支付的适用范围或支持的领域，而没有规模或比例的目标。且其转移支付大多是因某些特殊问题的需要而产生的，如支持西北地区开展空中云水资源的开发利用，对水土条件和沙尘暴进行监测、预测，对因实施天然林保护工程影响地方财政收入部分中央财政在一定时期给予适当补助，对退耕还林还草和农村税费改革后财政困难的乡镇给予补助等。上述对少数民族地区的转移支付多采用专项拨款办法，而专项拨款具有不规范性，表现在:分配缺乏科学的依据和标准，存在“人情款”和“撒胡椒面”现象；立项审批不规范，项目的确定和范围选择不合理；使用缺乏事权依据，亦无相应的基础设施建设法规和单项事业法规可依，随意性大，分配过程不透明；违背专款专用原则；要求地方配套资金，对于汉族地区而言，是锦上添花，对于少数民族地区而言，往往不堪重负，甚至导致地方以假数字上报。^[14]

4.与汉族地区的横向转移支付模式缺失。

转移支付模式包括单一纵向模式、单一横向模式和横纵相结合模式。对于我国来说，较理想的模式，应为横纵向相结合模式。但现有少数民族地区转移支付制度中，只有中央对地方的纵向转移支付模式，缺失了少数民族地区与汉族地区的横向转移支付模式。

5.转移支付资金运行路线单一。

纵向转移支付模式包括纵向逐级传递式和纵向全覆盖式两种。我国实行的是纵向逐级传递式，即上级只面对下级转移支付，而把对更下级的转移支付由下级承担，由其再向更下级传递的办法。纵向逐级传递式的转移支付路线，带来两方面的问题，一是资金链长，在各个环节都有沉淀，在途时间长，不能及时到达基层，加剧基层财政紧张状况；二是中央转移支付到达地方时，往往先用于平衡本级财政，然后再向下转移，这样几经传递，到达基层的就所剩无几了。近年来，少数民族地区县乡财政困难，也与此密切相关。

6.省区以下财政转移支付制度建设滞后。

少数民族地区在建立省区以下财政转移支付制度方面取得了一定成效，但仍相对滞后。一些省区层层从下级财政集中财力，但对下转移支付制度却没有相应跟上，使县乡财政风险凸现。一些地方即使制定了以公式化为基础的对下财政转移支付办法和财力均衡措施，也比较简单和粗放，在因素选择、公式设计、数据选取和测算方面都存在问题，导致省区内部财力差异悬殊问题突出。

三、优化少数民族地区财政转移支付制度的若干措施

（一）加大对少数民族地区财政转移支付

从国际经验看，一些发达国家的财政转移支付经历了从少到多又从多到少的过程。在初始阶段，随着国家经济实力的增强和财政收入占GDP比重的提高，转移支付逐步增加；尔后，伴随经济全球化和国际竞争加剧，各国政府为维护企业的竞争力，保持和增加本国企业在国际市场的占有份额，不得不减少税负，国家转移支付能力减弱，转移支付数量减少。此时，改善地区发展投资环境、商业环境，缩小发展机会方面的差距，是地区政策的重要目标。

从可能性看，我国处于上述阶段中的初始阶段，有能力逐步增加财政转移支付。从必要性看，我国也需要强有力的财政转移支付。^[15]从现实性看，我国财政体制的显著特征之一是地方政府对中央政府在财政转移支付上的高度依赖性。^[16]而少数民族地区财政自1952年以来，除1952年盈余外，其他年份均为赤字，且呈不断扩大趋势，财政自给率低，尤其是1975年以来，基本维持在0.4～0.5。而我国预算法禁止地方政府举债，这意味着少数民族地区政府开支中有高达50%～60%的部分需要上级政府的转移支付。财政转移支付制度要发挥在少数民族地区应有的作用，就要加大力度。一方面，通过财政转移支付制度，使少数民族地区人民能够享受到与汉族地区人民大致相同的公共产品和服务，消除在教育、卫生、环境保护、公共设施方面与汉族地区的差距，为少数民族地区的持续发展奠定坚实基础；另一方面，帮助少数民族地区解决好县乡财政困难问题，设立保工资、保稳定、保机构运转等最低支出保障额度，实行财政转移支付保底政策。

（二）对目前存在的各种转移支付形式进行调整，优化结构

一般性转移支付没有规定资金的具体使用方向，只是政府财力的一种补充，下级政府对这项资金有较大的支配权，主要目的是用来平衡地方预算，满足地区基本开支需要，因此，更能体现公平。同时，一般性转移支付的计算方法更科学，可将人为因素降低，避免了随意性，因此，应逐渐提高一般性财政转移支付的比重。要对目前存在的各种转移支付形式进行调整，逐步归并为一般性和专项转移支付两种规范方式。^[17]①取消原体制上解。②在不改变“两税”为基础的返还模式的前提下，提高少数民族地区增值税的留存比例；把税收返还的一部分作为过渡期转移支付的主要资金来源。在保证转移支付资金来源的前提下，逐步削弱返还基数中的不合理因素。③缩小专项转移支付的覆盖范围，体现特定政策目标，加强监管。④将年终结算补助按照具体内容的性质分解，划入一般和专项转移支付。⑤将原体制定额补助与一般性转移支付合并。

（三）规范分配办法，建立有效透明的管理机制和监督机制

在管理机制方面，成立专门管理机构；完善操作规程，包括审批制度、检查制度和验收制度。在监督机制方面，强化权威性，对使用不当、截留、挪用、挤占、克扣等现象依法处理，包括减少拨款、停止拨款甚至追还拨款等。同时要建立群众监督机制。

此外，对于少数民族地区抵触较大的专项拨款要求配套比率的规定，首先，应明确只有具有外溢性的公共服务或设施才适用要求地方配套的规定；其次，具有同等外溢程度的服务或设施，针对少数民族地区的专项转移支付的配套要求应相对低，以适应其财力的实际状况，防止地方为拿到国家的财政转移支付资金而做假。

（四）纵向与横向转移支付模式相结合

由于少数民族地区和汉族地区的区域差异大，因此，其相互的横向转移支付既具有必要性，也具有可行性。建立少数民族地区与汉族地区的横向转移支付，有助于减轻中央财政集中度，变“暗补”为“明补”，防止鞭打快牛，调动地方积极性，缩小两者的财力差异，谋求经济的整体共赢与和谐发展。 ^[18]考虑到汉族地区和少数民族地区是各自独立的经济社会体，横向转移支付应以专项转移支付（指定资金用途和附有使用条件）为主。

横向转移支付建立后，纵向转移支付的范围可适当收缩。且纵向转移支付要与横向转移支付相结合，并发挥横向转移支付不能发挥的均衡作用，因此，应重点采取一般性转移支付（不指定用途和使用条件，专为平衡财政收支）。

（五）转移支付资金运行路线多元化，纵向逐级传递式与纵向全覆盖式相结合

在保持现有纵向传递式的同时，增加纵向全覆盖式转移支付路线。其目标在于有效地为少数民族地区各族群众提供公共产品和公共服务。从目前情况看，各省区大都把县级辖区作为转移支付的主体，省级、地级同时对县级辖区实施转移支付，可以此为基础，构建纵向全覆盖式财政转移支付路线。这要求在向县级辖区转移支付的时候，不必层层传递，可建立中央、省和市分别向县级财政的转移支付制度。

在纵向全覆盖式中，应突出重点，本着“雪中送炭”的原则，调整财政转移支付对象，由直接补助公共机构转向直接补助少数民族贫困人口，直接补助那些需要购买基本公共服务的低收入、低支付能力的少数民族贫困人口；不再补贴少数民族地区城镇高收入居民，转而补贴广大农牧民，增加农牧民的转移性收入，以使广大农牧民等弱势人群优先受益。^[19]

（六）完善省区以下财政转移支付制度

各省区可结合本地实际，适时调整省区以下财政体制，遏制财力差距进一步扩大，确保县乡政权正常运转的基本支出需求。省区政府要切实承担起均衡本地区财力水平的职责，进一步健全并规范省以下财政体制和转移支付制度。在进一步明确财政保障范围的基础上，确定各市县所需的最低财力要求，作为省和地（市）对县、乡实施一般性转移支付的依据。继续推进“三奖一补”，^[20]并探索将其制度化的切实途径。对特别困难的地区，省区政府除扩大一般性转移支付规模外，还可对市、县财政体制进行适当调整，有选择地推行“省管县”体制。

将省区以下财政转移支付的原则、形式、目标等以法律的形式确定下来，同时编制转移支付预算，建立完善的预算司法程序；设立专门机构负责转移支付工作，制定客观的测算方法，审查、研究转移支付的规模，监督制约转移支付的使用。^[21]

【注释】

[1]中央民族大学经济学院讲师。

[2]有学者提出，我国是一个多民族国家，巩固和加强国家凝聚力对于经济发展和社会稳定至关重要。在这一政治层面，财政转移支付在中国有着特殊的重要性。参见王雍君、李民吉:《中国的政府间转移:目标、制度和实施机制》，《中央财经大学学报》2002年第7期。

[3]红梅:《中国少数民族经济政策50年》，《广西民族研究》2000年第2期。

[4]温军:《民族与发展——新的现代化追赶战略》，北京:清华大学出版社，2004年，第213页。

[5]税收因素包括:（1）分税制改革后，虽然宏观税负基本不变，但基础原材料等“上游产业”的实际税负有所上升，而加工、零售等“下游产业”的实际税负有所下降，少数民族地区原材料等行业比重大，加工、零售等行业比重下，税收负担加重。（2）烟酒等产品的消费税100%上交中央，对于倚重烟酒财源的少数民族地区影响大。参见贾康:《中国财政体制改革中新转移支付制度的重大意义》，载全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会调研室:《中外专家论财政转移支付》，北京:中国财政经济出版社，2003年，第48页。

[6]少数民族自治县（旗）不纳入政策性转移支付的范围。原因是:（1）全国124个民族自治县（旗）（1991年末统计数）有近60%分布在除西藏外的7个少数民族自治省区。（2）相当一部分少数民族自治县零星分布在东部较发达省区。这些省区财政实力相对较强，省级政府有一定的调控能力。（3）过渡期转移支付由于受财力的限制，如果调整范围过大，面面俱到，势必减弱调整力度，降低调整效益。

[7]王洛林、魏后凯:《中国西部大开发政策》，北京:经济管理出版社，2003年，第42～43页。

[8]倪红日:《中国政府间财政转移支付制度改革的渐进性与推进制度建设的建议》，载全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会调研室:《中外专家论财政转移支付》，北京:中国财政经济出版社，2003年，第143页。

[9]江恩达、王小平:《完善转移支付制度应突出六性》，《经济研究参考》2006年第78期。

[10]对少数民族地区的财政困境及其出路，有学者做了非常深入的研究，参见李实:《创建财政增长与经济发展的互动模式》，载王洛林、朱玲:《后发地区的发展路径选择——云南藏区案例研究》，经济管理出版社，2002年版。文章主要是对云南省迪庆藏族自治州的个案进行的研究，但对于理解少数民族地区的财政问题，具有普遍意义。

[11]王洛林、魏后凯:《中国西部大开发政策》，北京:经济管理出版社，2003年，第53页。

[12]国安:《县级财政管理》，北京:经济科学出版社，2004年，第239页。

[13]黄佩华、迪帕克等:《中国:国家发展与地方财政》，北京:中信出版社，2003年。

[14]孙开、彭健:《财政管理体制创新研究》，北京:中国社会科学出版社，2004年，第185页。

[15]有学者认为，这主要是因为较弱的地方税体系、地区差距、平等权利意识、大国的理由、存在着大量外部性服务或中央委托事务、低流动性。参见王雍君:《中国的政府间转移、目标、制度和实施机制》，载全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会调研室:《中外专家论财政转移支付》，北京:中国财政经济出版社，2003年，第120～140页。

[16]马海涛:《财政转移支付制度》，北京:中国财政经济出版社，2004年，第178页。

[17]黄敬宝:《我国转移支付的效率问题》，《中央财经大学学报》2005年5月。

[18]有学者对其操作方式作了初步设想:第一步，按人均财力划分五个档次:即超过平均数1%～3%、3%～6%、6%～9%、9%～15%和15%以上。第二步，确定富裕地区的贡献数额，即按上述五级依次确定，分别将超过平均数的20%、30%、40%、50%、60%贡献给贫困地区。参见陆全良:《进一步改革和完善我国财政转移支付制度》，载全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会调研室:《中外专家论财政转移支付》，北京:中国财政经济出版社，2003年，第238页。

[19]温军:《民族与发展——新的现代化追赶战略》，北京:清华大学出版社，2004年，第188页。

[20]“三奖一补”是:对财政困难的县乡政府增加税收收入和省市级政府增加对困难县财力性转移支付给予奖励；对县乡政府精简机构和人员给予奖励；对产粮大县给予奖励；对以前缓解县乡财政困难工作做得好的地区给予补助。此政策的重点之一在于引导和促进省、市级政府尽可能多地将自身财力和中央财力性转移支付资金用于财政困难县乡。

[21]蒋斌、饶茜、蒲勇健:《县级财政困境的制度原因分析》，《财政研究》2005年1月。