关于深化预算管理改革若干问题的研究

关于深化预算管理改革若干问题的研究

王振东^[1]

一、预算管理制度的演进及中西方预算编制的比较

（一）国家预算管理制度的演进

近代预算制度，创始于英国，发扬于美国；就西欧国家的财政史或政治制度而论，预算制度的形成，与代议政体的兴起有密切关联，而预算制度的演进过程中，除受代议政治发展的影响外，还受国民经济发展及近代科学管理方法的影响。

1.早期预算制度在英国的发展。

1215年约翰王批准大宪章，大宪章内有规定:“在国土内非由众议会同意，不得征收任何兵役免除税或辅助金……”因为这一规定，约翰王在征收某些封建税时，就不得不听从贵族们的意见。大宪章签字后不久，众议会变成议会，到1297年时，明确规定国王为维持政府所必需的收入应得到议会的认可，但这种规定未将问题解决，造成国王与议会间的长期斗争，经过很长的时期后，议会与行政机构就发展出了一种类似现代预算的财政计划。

2.1921年以前的预算制度。

当美国政府创立时，国会就有一种观念，认为给予总统太多的权力是非常危险的，由于这一观念的影响，总统对概算的汇编或协调，完全置身事外，实际编制概算者为各行政部门，同时仅国会有权修改该项概算，而财政部被指定为报送概算给国会的代表而已，他的职责是将各部门所送的概算，按次序汇编成册，名为概算书，然后报送国会，财政部长无权修改此项概算，同时，对它的适当性或正确性也不能作任何建议。

3.1921～1935年的预算制度（传统预算制度时期）。

此阶段的目标在于使中央控制一切开支，而以支出用途的种类，将编制预算的全部职责赋予总统。在财政部内设立预算局，授权办理各部门或各机构概算的汇集、协调、修正以及增减事项等，并要求各单位提供资料，同时审查其文件或记录。预算局也要负责研究工作如何达成经济有效的目的，必要时，必须协助国会办理各项事务。预算局要求各部门及各机构，向其提出的预算文件，必须列明每个行政单位所需支出的项目，如以人事经费、旅费、印刷费等详细用途的分类而编成。其预算的功能系在控制支出，主要的目的在防止不正当支出，这也就是传统预算制度。

4.1936～1954年的预算制度（绩效预算制度时期）。

此阶段的预算制度是以管理为中心的绩效预算（performance budget）时期，预算功能从控制（control）为中心，发展到以管理（management）为中心。

5.1955～1976年的预算制度（设计计划预算制度时期）。

这个阶段是以设计为中心的设计计划预算制度（planning programming budgeting system，PPBS）时期。绩效预算是用来显示政府业务水准，经过计划完成预测其成本与效益，以产出（output）为目标指向，但这种制度有两个主要缺点:一是各业务单位狭隘的本位主义，因为计划的设计是以机关单位为主体，如果业务涉及两个以上的机关，就会缺乏整体性的考虑；二是预算只限于一个年度，对部分建设工程而言，只是片断而已，对于组织未来目标的政策设计，无法做连贯性的考虑。设计计划预算的建立是以国家目标与目的为基础的长期计划设计。应用系统化的分析与表达技术，使机关首长及总统的检讨与决策，有可代替的计划为根据，以符合国家目标。通盘考虑及比较各项计划的效益与成本。在多个年度的基础上，充分表达各项计划的预算成本及预算效果。用来控制计划与预算，而不是我们被计划与预算控制。研究、目标、计划的拟定与检讨工作，需每年不断循环进行，不是只在预算编制期间才加以注意。由此可知，设计计划预算着重计划目标的设计，以及资源的统筹分配。因而这个阶段的预算制度特别强调设计，而且以国家目标为前提，用来打破机关间或一个机关内的各单位的本位主义，对资源作最经济有效的分配与利用。

6.1977年以后的预算制度（零基预算制度时期）。

1962年美国农业部长命令部属编制1964年会计年度预算时，强调所有计划必须从头审核，而不能只就预算年度拟定的变动部分予以审核。但并没有引进零基预算（zero－base budgeting）的特殊技术，而该部对当时的预算局与国会提出的预算书仍是绩效预算。零基预算只是供内部使用的额外作业，所以计划与预算人员遵循上面的指示，编制零基预算的许多文件，在预算编制上耗费较平常更多的时间与精力。

表1　几种预算模式的比较研究

（二）我国预算管理制度改革及特点

1.我国预算管理制度改革。

我国的预算管理制度是20世纪50年代初期在学习、模仿苏联预算管理制度的基础上形成的，带有浓厚的计划经济色彩。传统财政支出预算管理存在一些弊端，如财政范围过大，预算编制内容较粗，预算编制方法不科学，预算编制时间过短等。新中国成立后，我国虽然在不同的历史时期、不同的经济建设阶段，对预算管理制度进行过多次的改革，但基本上都是围绕财政收入管理体制进行的改革。特别是1994年建立了分税制的财政体制，使财政收入管理逐步适应了社会主义市场经济运行的要求，打破了财政统收的局面。尽管公共财政支出预算管理制度的改革，已在多方面取得了进展，但还没有完全跳出传统计划经济的框架。

现代预算理念是一种产出预算理念，它强调的不只是政府投入的过程，更重要的是这种投入所产生的结果，它十分重视效率。而我国现行预算管理制度却恰恰与现代预算理念存在着巨大的冲突，无法做到全面、准确地反映政府每年所占有、消耗的社会资源，这不利于我们对政府财政支出进行科学的绩效评价。

由于传统预算模式希望通过严格控制各个部门对资金的使用来实现公共责任，因此，它的预算重点是对预算投入的严格控制。也就是说，传统预算模式主要关心预算投入的使用是否符合规则，而不是预算投入使用后生产了什么，更不是生产出来的服务是否是社会所需要的（符合社会公众需求）。在传统预算模式下，对于预算资金的要求是自下而上地形成的，预算决策是按照基数加增长的模式做出的。一般地，支出部门提出自己的预算要求，并且主要是新增预算的要求，预算机构对这个增量预算要求进行审查，对于预算基数则一般不进行审查。也就是说，在传统预算模式下，资源配置是以预算基数为基础的，预算增量部分的决策主要取决于政治上的讨价还价。当然，预算基数的形成和维持也依赖于政治上的讨价还价（马骏，2005）。

1999年，我国开始了新一轮的财政改革，将改革的重点转到了支出管理，目标是重新构造预算编制和执行过程。改革内容主要包括:部门预算、国库集中收付体制、政府采购。

2.我国预算管理制度的特点。

（1）渐进主义的预算。自从美国的艾伦·威尔达夫斯基（Aaron Wildavsky）在1964年出版《预算过程之政治》（The Politics of the Budgetary Process）一书之后，“增量主义”（incrementalism）和“渐进预算”（incremental budheting）成了公共预算领域里最重要的名词之一。对于“渐进”的定义，如果相对于去年的拨款额度，今年预算数额改变幅度很小，便是一种渐进预算结果。但是究竟改变的幅度必须在多少百分比内才符合“渐进”的定义呢？威尔达夫斯基（1964）将“渐进”的程度分为0～5%，0～10%和0～30%三级，基本上只要预算变化在30%以下（包括预算的负增长），都可算是渐进的预算决策模式。

以我国1979～2003年国家财政按功能性质分类的经济建设费、社会文教费、国防费、行政管理费、其他支出为研究对象，对五类主要支出项目加以实证分析，以了解中国政府支出是否具有渐进性特征，分析时采用预算增量的平均数和所涵盖的时间序列中符合渐进性定义的次数作为判断预算决策结果是否具有渐进性预算特征的指标。

以E_n表示第n年的基本建设支出，以I_n表示第n年相对于上年的增长率（%），即I_n＝100×（E_n－E_n－1）/E_n－1。以E₁表示第1年基本建设支出，可以通过求得年平均增长率。根据上面的方法，我们可以计算得出25年来增长最快的为其他支出，年平均增长率为21.02%，其次为行政管理费为19.65%，再次为社会文教费为16.34%，国防费和经济建设费增长较慢，分别为10.21%和9.78%。25年间所有支出项目年均增长率都在25%以下。从1979～2003年我国预算过程是否渐进的，我们运用威尔达夫斯基的标准，即各类财政支出水平的变化的百分比小于30%，从预算年份上看，1979～2003年间有14年财政支出水平的变化是渐进性，这14年所有的支出项目的变化都在30%以内（见表2）。其余的11年，1985年、1986年、1991年、1997年、2000年、2002年这6年只有一个支出项目的变化超出30%，1979年、1984年、1989年、1993年、1994年这5年有两个支出项目的变化超出30%，从支出项目上看，有80%的财政支出项目的变化是渐进性的。25年来社会文教费支出变化一直在30%以内，经济建设费和国防费支出变化有24年在30%以内，行政管理费支出变化有20年在30%以内，我们认定这四个支出项目的变化是渐进性的，只有其他支出的变化较大，其他支出变化只有16年在30%以内。从整体上看，25年来出现的125次支出项目中，只有16次超出30%，其余的87.20%（＝109/125）的支出项目变化都在30%以内。由此可见，虽然25年来中国政府预算支出的渐进程度存在着一定差异，但其总体上的渐进趋势是十分明显的。

表2　1979～2003年主要财政支出项目增长情况（%）

续表

资料来源:历年《中国统计年鉴》。备注栏中0表示该年所有支出项目变化均在30%以内，1表示该年有1项支出项目变化超出30%，2表示该年有2项支出项目变化超出30%。括号中的数字为负数。

为了更好地说明预算的渐进性，进一步采用预算增量标准差作为判断预算决策结果是否具有渐进性预算特征的指标。一般而言，增量平均变化越小，标准差越小，或者符合渐进性定义的次数就越多，其预算决策结果所呈现的渐进性特征就越强。我们可以计算各年增长率相对于平均增长率的波动情况，我们可以计算各类支出的标准差X＝和变异系数Y＝X/I，通过表2可以看出其他支出的变异系数最大为96.96%，我们认定波动最大的其他支出，与年平均增长率的计算结果相吻合。其次为国防费和经济建设费，行政管理费和社会文教费波动较小。

表3　1978～2003年中国政府支出主要项目变动情况

资料来源:根据历年《中国统计年鉴》计算得出。

（2）预算职能被肢解的预算。从1949～1978年经济改革起步的绝大部分时期是计划经济占统治地位的时期，资源配置由经济发展计划决定，预算只不过是计划的反映。计划委员会才是实质上的“核心预算机构”。1978年启动的市场导向的经济改革逐渐瓦解了计划体制在资源配置方面的支配性地位。在1999年预算改革之前，虽然传统的以计划为主导的财政资金配置体制已经开始衰落，但由于这一时期财政改革的重点是财政收入，因此并没有建立一个有效的预算体制来填补计划体制衰落后留下的预算管理真空。原来由计划委员会集中的资金分配权逐渐地被各个部门肢解，预算分配权呈现出一种“碎片化”的格局。权力结构的零碎化也发生在政府内部。由于权力结构的零碎化，在很多情况下，没有任何一个部门可以拥有比其他部门更高的权力。因此，在政策制定过程中，由于政策变化会影响到一些部门的利益，达成一致是政策获得通过和有效执行的关键。所以，由于权力结构的零碎化，在政策制定过程中就会出现大量的讨价还价和政策协调。

权力结构的零碎化还发生在政治的高层。这些领导分管的政策领域实际就是每个领导的“政策领地”。一般的，各位领导在自己的政策领地拥有几乎排他的权力。而且，每位分管领导的四周都围绕着一些部门。在政策制定过程中，分管领导实际上就成为这些部门的利益代言人。在这种体制下，政策制定就涉及各个分管领导之间、分管领导与部门之间以及部门之间的讨价还价，政策选择就取决于相互间的相对讨价还价权力。

（三）中美预算编制的比较

预算编制是整个政府预算体制最基本、最关键的环节。构建一个科学合理、规范透明、严谨严密、公平公正的预算编制制度对推动整个政府预算的改革至关重要。美国是当今世界上经济最发达的国家，它在长期的经济发展中积累了较多的经验，逐渐形成了一套比较先进、完整的预算编制制度。将我国预算编制制度与美国相比较，我们不难发现两者间存在着巨大的差异与不同。

1.预算编制参与主体的差异。

美国预算编制参与主体呈多元化。以美国联邦预算为例，联邦预算的编制由总统负全责，白宫所属的管理与预算办公室（OMB）负责具体编制工作。除此以外，还有许多机构参与联邦预算的编制策划，如:美国总统经济顾问委员会对经济形势进行分析和预测，财政部参与收入概算和税收政策的策划，联邦储备银行则负责提供相关的货币金融资料，等等。而我国的预算编制主体则比较单一，预算编制由政府全权负责，而且政府仅仅依赖财政部门具体负责预算收支的编制。因而，相比较美国的预算编制而言，我国政府预算编制效率是偏低的。

2.预算编制范围及收支科目的差异。

（1）预算编制范围的差异。西方发达国家普遍重视预算编制范围的完整性。预算的完整性原则要求政府预算所列示的各项收入和支出必须覆盖政府收支的全部方面，不允许有预算外的资金活动。相比较而言，我国的预算编制则是不完整的，公共收支被人为地分为预算内、预算外及制度外收支，其中，只有预算内收支真正受到预算的约束和监督，大量的预算外和制度外资金游离于政府预算范围之外。

（2）预算收支科目的差异。美国预算收支科目比较精细，包括类、款、项、目等方面，预算编制精确到具体的人和物。我国的预算收支科目相对简单、粗糙，许多地区编制的预算草案只列到类级科目，没有具体的款、项、目。

3.预算编制程序的差异。

我国预算编制程序与美国比较，简单、随意且不规范。具体差异表现在以下两个方面:

（1）预算编制时间的差异。美国联邦预算编制时间从10月1日到下一年的9月30日，长达12个月之久，预算编制审批时间充足。我国预算编制时间则过于仓促，时间较短，实际上只有3～4个月，仅为美国的1/4左右。由于预算编制仓促，留有缺口，在执行中频繁调整预算，出现了“一年预算、预算一年”的状况，严重削弱了我国预算编制的严肃性。

（2）预算编制过程的差异。美国预算编制过程基本上是一个立法过程，程序相当严格，这主要表现为预算审批过程中国会与总统的分权与制衡。美国总统将预算草案提交国会，国会审批后，总统仍有权对预算编制进行部分否决。若国会仍坚持自己的审议方案，就必须重新审批预算草案。我国预算编制则缺乏法治性。我国预算法虽然明文规定预算编制必须按“两上两下”的程序进行，但实际上，我国的财政预算是由财政部门直接编制的，预算编制程序被随意简化，从而客观上造成了我国预算编制质量不高的事实。

4.预算编制技术的差异。

美国预算编制技术比较细致复杂。在预算编制方法上采用零基预算法，以零为基数，对各个部门的收支项目进行重新审核，并确定其收支数额；在预算编制形式上，美国主要采用复式预算，对预算收支进行科学分类，实行分类管理；美国十几年来还通过绩效预算的方法对财政资金的使用进行控制管理，以防止财政资金的浪费和提高政府理财效率。我国预算编制则相对简单粗糙。首先，我国多年来一直采用“基数加增长”的编制方法，预算支出“只上不下、只增不减”，从而导致了我国财政资源配置“刚性”、部门之间的不均衡^[2]和公共资金使用效率的低下；其次，我国虽从1992年就开始实施了复式预算，但该复式预算实际上还只是在原来收支规模基础上对预算收支科目按用途和性质进行简单的调整和归并，预算收支分类并不科学，无法全面反映政府的收支活动；最后，我国在支出控制方面主要是投入预算，重投入、轻效益，与美国的绩效预算相比具有不合理性。

5.预算编制主动与被动的差异。

我国现行预算是被动编制的预算，而美国预算编制却是主动的。我国政府预算实际上是依靠部门来编制的，财政部门中的预算司、处、科、股等只是在对部门预算草案砍砍压压的基础上编制财政总预算，财政部门根本无法全面掌握各部门的预算编制情况，客观上造成了以部门意见为主的被动局面。而美国政府预算并非各部门支出要求的简单加加减减，如:OMB在收到部门提交的部门预算后，会安排审查这些文件，并举行部门代表听证会。在这期间，审查人员通过电话、E－mail、传真或亲自和各部门联系，以获得有关这些部门的大量信息，从而准确掌握各部门的预算编制情况和明确各部门所递交的预算申请中的详细条款。比较美国OMB和我国财政部门在预算编制中的能动性可知，美国预算编制更具积极性和主动性。

二、当前我国预算编制和执行中面临的几个难题

科学、规范地编制综合预算，是预算管理制度改革的一项重要内容，要做到这一点，在收支计划的安排上，就必须不受外来干扰，真正体现“一盘棋”的思想。然而，从目前现状来看，地方财政在年度预算编制和执行中总要受到很多条条框框的限制，无法真正掌握地方一级政权在预算编制中的主动权，尤为突出的主要有四大难题。

（一）预算收入计划与税务机构下达征收计划脱节

在财政预算收入计划中，主要来源在于税务部门这一块。税务部门征收的税款中绝大部分是当地税收，也是当地可用财力的主要构成部分。然而每年在安排税务部门收入征收计划中，地方政府和财政部门均处于被动的地位。由于税务部门机构垂直管理，没有体现分税制关于分级管理和事权与财权相统一的原则，影响了市、县地方政府职能的完整性。地方安排预算时确定了财政收入目标，这是地方安排当年支出预算的基础，但是由于税务机构实行垂直管理，年初也下达税收计划，造成了地方人大通过的预算指标与税务机构下达的征收指标互相脱节。其依据是依法依率计征，不受地方政府的行政干预，一般来说，地方人大通过的预算指标往往大于税务机构上级下达的征收指标，但实际上，税务部门重在完成其上级下达的征收任务，其次才考虑地方人大通过的预算指标，因为其主管部门是上级机构而不是所在地政府。

（二）定性指标和目标性定量支出过多

定性指标和目标性定量支出是指以法律、部门法规、政府文件所规定各级政府或财政部门，必须将其财政资金的一定比率专项用于规定的支出项目。如《农业法》、《教育法》、《科技法》等规定，地方各级政府用于该方面的投入应当高于经常性财政收入增幅，环保、卫生、计划生育、文化宣传、扶贫等方面的法律法规，也都规定相应项目的支出增长要超过正常性财政收入增长，或者规定占财政支出的比重，或者规定要占国内生产总值的一定比例，等等。2003年河北省的情况是财政收入占GDP的比重在全国排第29位，仅为7.99%，仅比河南（7.92%）、西藏（5.94%）高，要求教育经费占GDP的4%，那就是不可能的，上海（24.14%）、北京（23.26%）财政收入占GDP的比重较高，可以达到这样的水平。如果按照这样的要求，河北省的一半的财政收入（全部财政收入＝地方一般预算收入＋增值税的75%＋消费税）都用于教育显然是不可能的。2004年河北省地方一般预算收入占GDP的比重仅为4.65%，在全国排第31位。这主要是由于各省市之间GDP的结构差异和经济效益不同从而产生财政收入占GDP的比重也就不同，河北省要将86.02%的地方一般预算收入投入教育是不可能实现的。由于大量的预算资金被预先指定了用途，财政部门不能根据需要灵活调度，以便在各支出项目之间取长补短、统筹安排，最大限度地发挥财政资金的整体效益，由此对预算的规划与调度造成很大冲击。更主要的是，由于定性指标和目标性定量支出过多，而且每一项法定支出背后都有一把“尚方宝剑”，要求财政部门必须遵守执行，以致在预算规划和调度过程中，财政部门处于无所适从的境地。以河北省目前的情况来看，地方的财政收入表面看来是逐年增长，但实际上其中真正能够调度的资金却十分有限（河北省非税收入占地方一般预算收入的比重在25%左右，这些资金绝大部分由各个部门所掌握），如果要完全落实定性指标和目标性定量支出要求以及人员增资，其他项目就没有了支出来源。这样一来，作为具体负责编制和执行政府预算的基层财政部门，只能扮演“巧妇难为无米之炊”的角色了。

表4　2004年各地区财政收入占GDP比重情况比较

资料来源:根据相应年份《中国统计年鉴》和《中国财政年鉴》整理得出，下同。

（三）拼盘项目多，配套资金难于落实

配套资金主要是指中央和省在下拨地方专项资金的同时，要求地方市、县级要相应配套安排的资金。由于每年市、县级均应配套的资金占了一定的比重，从财力角度考虑，显然是难于落实的；但从项目的资金投入来讲，上级已经下达了指标，给予了支持，不与之配套又说不过去，确有“巧妇难为无米之炊”之感。另外，在年初编制预算计划过程中，不可能更多地留下一些资金专门用于专项的配套，能不能留？该不该留？留多少？这些都是编制预算时碰到的难题。中央和省下拨的专项资金中需要地方资金配套，这对于一个发达的地级市来讲，不算大问题；但对于一个欠发达的、辖下均为贫困县的地级市来说，那就只能拆东墙补西墙了。“一刀切”地要求下级资金配套，对于“吃饭型”的地方财政来说，是难于承受的，也在很大程度上冲击了下级预算的完整性。

（四）年度预算的刚性与支出项目调剂的矛盾

预算是一项十分重要的工作，直接关系到政府各部门各项工作的正常开展，这就要求地方编制预算要具有全局、政策性，必须全面反映各部门工作的主要职能和主要任务，必须充分体现党和政府的重大方针政策。当前，积极推进以部门预算为核心的预算管理制度改革是国家做出的一项重大决策，也是继实行“分税制”财政体制之后，在支出管理体制方面进行的一项重大改革。随着部门预算的全面铺开，预算安排的透明度不断提高，年初预算到位率也逐步提高；地方财政除预备费、预安排未审核资金及少量机动资金外，所有资金年初都安排到具体部门和项目；部门预算确定后，不允许在项目间随意调整。新的预算编制改革，已逐渐淡化决算，强化预算。今后的决算就只是一道审计归档，而预算在各个具体项目的设置上，由于受到预算编制时限的影响，在准确性上还难以“一步到位”。事先充分的讨论体现了公众意愿上还有很多工作要做，执行起来也就难免存在着支出项目间串用资金和预算追加现象，表现为:有的单位和领导对部门预算的法律性、严肃性认识不够，预算建议计划上报草案、项目确定不准确、因素考虑不充分，导致在预算项目之间调剂资金，或者要求追加预算。按照《河北省省级预算管理规定》第五十四条规定:“同一部门的预算资金需要调剂使用时，累计调整额不超过该部门同类预算资金总额百分之五的，由省财政部门审核批准后执行；超过百分之五的，经省财政部门审核，报省人民政府批准后，由省财政部门批复执行。”这样经常造成了预算执行困难，有些部门支出进度达不到《河北省省级预算管理规定》^[3]中的要求，影响财政资金的使用效益。

（五）现行的部门预算亟待解决的问题

部门预算是当今我国预算改革的一项重要内容，经过几年的执行出现了以下几个方面的问题。

1.财政部门的预算职能呈现被肢解的趋势。

财政部门虽然是名义上的“核心预算机构”，但是许多资金的分配权都不在它的控制范围内。改革以来，各个预算部门都逐步发展成追求部门利益最大化的组织，而且，他们控制的专业知识和信息都可以被用来追求部门利益的最大化。对于部门来说，追求部门利益最大化的一个重要途径就是控制一定数量的自主支配的资金。在省级层面，除了财政部门，通常还有众多部门拥有一定数量的财政资金的分配权，中央下达的专项转移支付资金，部门也有很大的分配权力，^[4]一般首先是由部门提出分配方案，财政部门只是原则审核一下。换言之，在我国的省级预算中，存在多个“核心预算机构”，财政部门作为核心预算机构的地位非常不明确。多个“核心预算机构”并存意味着没有任何一个机构能够在总体上进行财政控制。另外，改革之初，由于政府面临非常大的资金困难，所以，允许各个部门自己筹集资金，导致预算外财政膨胀。预算外财政的膨胀使得各个部门都拥有了可以自主支配的资金。在这种情况下，支出权力就更加分散，财政部门作为核心预算机构的地位就更进一步受到动摇。

2.财政部门在与其他部门间的博弈中往往处于劣势。

财政部门与其他部门之间由于职能和分工的不同，存在着严重的信息不对称，致使财政部门难以准确了解其他部门真正需要的资金金额，这就产生了道德风险和逆向选择，其他部门往往会通过抬高预算额度来达到财政部门的认可。财政部门对政府其他职能部门的道德风险和逆向选择是了解的，总是要凭经验对部门提报预算进行削减。在这种情况下，如果一个部门实事求是地提报自己的资金需求，反倒得不到足够的资金，因为财政部门理所当然地认为它也抬高了价格。在这种共识的指导下，部门提报预算肯定会大大高于实际的资金需求量，也会大大高于政府财力，财政部门在与其他部门的博弈过程中仍处于劣势。

3.财政内部各处（科）室存在着“自我扩张”意识。

部门预算改革一个重要的配套措施就是理顺财政内部的管理体制，对各业务处（科）室职能重新界定，一个预算单位只对应一个财政业务处（科）室，实现预算分配管理主体一元化。在这种情况下，分管业务处（科）室站在各自不同的角度，为分管部门争资金，争项目，而不是站在财政全局的角度，对部门上报预算进行严格的审查。经各业务处室审核后初步汇总编制的财政预算要大大高于当年可用财力，预算处只好根据当年财力状况逐个儿与业务处室谈判，有的地方甚至只好使用“基数法”，根据各业务处室上年分配资金额度适当增长后切块到处室，以确保财政预算总额不突破。财政内部的这种“自我扩张”机制，客观上降低了预算编制效率，“零基预算”实际还是“基数加增长”。

4.没有反映政府资产负债变动情况。

现行部门预算没有反映政府资产负债的变动情况，但它却反映政府所占有的社会资源情况，只有把它纳入政府预算范围，才能准确地核算政府成本。新型综合财政预算要求在统计政府所有流量资产和存量资产的基础上，借鉴会计核算方法，反映政府资产负债的变动情况。由于我国的预算会计主要侧重于财政资金的收支核算，对各单位占用的大量长期资产关注不够，固定资产的建造和使用在管理上脱节，固定资产办理竣工验收交接手续后方可在行政事业单位账簿中登记和反映。同时，固定资产入账后，按照现行制度的规定不计提折旧，从而无法真实反映固定资产的使用情况，虚增了资产价值。行政事业单位资产核算中存在的账目不实、价值虚增等问题，不能真实、完整反映各部门占用的经济资源及使用情况，无法为编制部门预算提供清楚的“家底”。

即他们所反映的只是政府所花费的资金流量，却没有包括政府的全部成本支出。当然，政府为社会公众提供公共产品或者服务，资金流量是一个重要的方面，它是政府进行代理行为所占有、消耗的主要社会资源。然而，政府在进行代理行为时，还占有、消耗了由过去投资形成的大量存量资产，例如行政单位所使用的办公楼、汽车等。当前，有些存量资产是由过去的流量资产所形成并在当年或者当期一次性在政府预算中反映，从理论上来说，这种做法是极其错误的。这是因为，这些存量资产是可以在一段较长的时间内所使用的，如办公楼就可以使用长达20年，但把它们安排在当年或者当期政府预算中一次性地反映出来，这必然会增加当年或当期的政府代理成本，那么，我们进行财政支出的绩效评价时，如果当年或当期安排的这些存量资产投资较多，则会得出该时期的财政支出绩效较差的结果；如果当年或当期安排的这些存量资产投资较少，但实际上使用了大量的存量资产，则会得出该时期的财政支出绩效较好的结果。因此，我国当前这种只反映资金流量的政府预算制度，无法准确核算政府当年所占有、消耗的所有社会资源，进而无法进行准确的财政支出绩效评价。

随着新公共管理浪潮在西方的兴起，有些国家以提高决策质量和公共部门的效率为改革的主要目标，提出以“绩效管理”为框架，细化部门预算，预算编制由过去的“投入法”改为“产出法”，强调部门所提供服务的效果和效率。可以说，对部门进行绩效管理最终还是要归于对部门预算的绩效评估、衡量和追踪上。公共管理改革，对预算会计核算提出了更高的目标，不仅要能够全面、完整地反映政府拥有的经济资源和承担的债务，还应能够核算和反映公共资源的优化配置和合理使用情况，提供公共部门的绩效考核指标。而这些目标在传统的收付实现制会计基础下都难以实现，迫切要求采用修正的权责发生制基础。由于我国的预算会计环境已发生较大变化，对现行预算会计进行改革，已成为当务之急。凡是以收付实现制为基础的账簿记录已不能满足部门预算改革需要，无法真实反映经济业务事项的，应部分引入权责发生制。为了适应编制部门预算的需要，应将固定资产购建业务纳入行政、事业单位的会计核算中，并对行政、事业单位的固定资产采取折旧政策，真实反映各单位的资产存量及使用情况。

5.缺乏部门预算编制的监督和绩效考核机制。

（1）预算编制过程的透明度不高，公众参与度较低。目前，公众对预算的了解，恐怕只有报纸登载的财政预算报告，其他所有的政府或部门预算数据、决策过程对普通公众而言，几乎都属于机密范畴。这与目前国际上通常可以通过互联网免费下载、在书店里购买到政府预算一揽子文件形成了鲜明的对比，当然，公众参与意识不够也是一个重要原因。预算反映着政府的职能与政策的方向，预算收支的多与少、预算来源的变化、预算资源投入的范围，都对公众和企业产生实质的影响。提高部门预算的透明度和参与程度，让公民、企业对自己将要承担的纳税义务与将要获得的公共服务，发表看法，提出建议，不仅有利于预算决策的科学化和民主化，而且也便于预算通过后的有效执行和政策的顺利推进。

（2）没有建立对部门预算编制质量和项目绩效的考核机制。尽管部门预算改革在全国各级广泛推开，但部门预算的编制质量如何，部门决算同年初部门预算的差异程度有多大，鲜有人对此进行详细考究。从这个角度看，部门预算改革还不够深入和彻底，形式上的改革恐怕要多于内容上的改革。同时，部门预算特别是项目支出预算尚没有建立起有效的绩效考评、追踪问效机制，在具体编制过程中，由于项目缺乏可比性，可行性论证也不够充分，难以做到分轻重缓急排列次序。对于财政预算安排项目的实施过程及其完成结果进行绩效考核尽管也是大势所趋，评价的目的、主体、客体及公正性、透明性都还在探索之中，对此不仅财政部门普遍缺乏经验，而事实上在部门和政府方面也存在较大难度。

三、我国预算改革的方向

（一）我国预算改革的方向

我国预算的改革包括两个方面，一是经济方面，也就是要使预算的编制更加符合经济发展的实际，更加能够让人看得懂，便于操作，便于执行。这样的预算改革是沿着经济的技术层面走的。公共预算的改革离不开技术层面的改革，或者说经济层次的技术改革是公共预算形成的基础。

二是社会层次的改革，也就是要让预算透明化和参与化。从国际上看，或者是让社会和公众通过直接的参与，例如巴西参与式预算的做法，或者是让社会通过专业预算研究和分析机构以及议会的参与，例如美国的透明和参与预算的做法，建立起公共预算的制度框架。预算的这个社会层面的改革同样是预算建立的基础，这样的改革要求政治体制内部有议会和政府之间的制衡关系，要有强大的媒体以及发展完善的公民社会。从某种意义上讲，建立公共预算体制的过程也就是民主化的过程。从中国未来预算改革的方向来看，一方面要做大量的经济层面即技术层面的改革，另一方面，预算改革的过程更是一个社会改革的过程，这是推动政府治理改革的一个非常重要的方面。只有建立起一个民主的政治过程和政治结构，才有可能形成真正的公共预算，才能够真正把政府的钱袋子看管起来，使之适合社会的公共需要，这应该是中国公共预算改革的方向。

（二）根据预算改革的规律，改革和完善我国现行预算管理体制

要根据预算编制的规律和经验，改革和完善我国预算编制做法，建立科学完备的预算编制体系，将有利于推动当前正在进行的政府预算制度改革，有利于促进公共财政基本框架的成功建立。

1.协调部门预算与功能预算之间的关系。

预算编制改革以前，财政资金分配沿用的是按性质归口管理的做法，强调的是预算资金的政策性功能，尽管存在着弊端，但在体现政府的活动范围和政策方向上有长处。预算编制改革以后实行部门预算，是将各类不同性质财政资金统一编制到部门，预算从基层单位编起，财政也将预算直接批复到部门，这样做减少了中间环节，但在具体执行过程中，过分强调部门作用，有些部门职能交叉，在很大程度上忽视了部门预算与功能预算的合理协调关系。使用专项资金安排各类项目时，存在着项目数量过多而单个项目资金相对较少的“撒胡椒面”现象，很多重要项目资金安排不足，从而弱化了财政对社会经济和事业的宏观调控职能。协调部门预算与功能预算的关系，防止片面地强调部门预算变味为“部门的预算”，部门预算是功能预算的具体化，必须突出功能预算的统领地位，功能预算在反映预算方向、职能上更加全面和清晰，因此政府必须协调好两者之间的关系，真正解决目前专项资金管理存在的使用分散等问题，按照集中财力办大事原则，对部门管理的专项资金，按用途进行整合。支持经济发展资金的整合，要实现省级资金的相对集中管理，通过减少同类事项的主管部门个数与压缩项目数量增加专项资金的平均规模，或通过现行各主管部门同类专项资金的整合，把有限的财力用于经济发展的关键项目，以实现集中财力办大事的目标。

2.逐步使预算编制机构与执行机构相分离。

预算编制机构即预算编制主体。我国目前预算编制任务的承担者是财政部门，由于政府预算是一个庞大且复杂的内容体系，仅靠财政部门一己之力，其行政效率是可想而知的。另外，我国财政部门既管编制又管执行，无形中对财政资金的使用缺乏有效的约束。因此，有必要增加预算编制机构，并使支出预算编制权从现行财政部门中脱离出来，以提高预算编制的效率及效力。

3.调整预算编制范围和预算收支科目。

（1）预算编制范围上应坚持完整性原则。公共预算应包括全部收支，反映全部财政资金活动。针对我国目前预算收支范围过于狭窄、大量的预算外和制度外资金脱离政府预算管理范围的现状，我们必须抓住税费改革的契机，将原来分散在各部门、各单位的预算外及制度外资金通过税收方式全部纳入公共预算范围。

（2）调整预算收支科目。根据工作需要，设置分级科目，将部门支出分为基本支出和项目支出。其中，基本支出包括人员经费和日常公用经费；项目支出则是基本支出之外为完成特定行政工作和事业发展而发生的支出。在预算科目上应将原来目级科目进一步细化，从而加强财政资金的管理，提高预算编制的准确性和科学性。

4.规范预算编制程序。

（1）延长预算编制时间。建议实行标准周期预算，将预算编制时间从传统实际上的3～4个月，延长至10个月，从而保证我国预算编制具有比较充裕的时间，以提高我国预算编制质量。当然发展和改革委员会的经济和社会发展计划编制时间也应在时间上迁移，使预算和国民经济和社会发展计划有机衔接。

（2）规范预算编制过程。重新界定国家机关和政府执行机关、中央与地方、总预算与单位预算在预算编制作业流程中的权责关系和收支支配关系，以理顺人大、政府、财政和部门之间的关系，从而达到规范预算编制程序、增强预算编制的透明度和法治性的效果。

5.提高预算编制技术。

（1）改进预算编制方法。我国应摒弃“基数加增长”的方法，采用零基预算法、绩效预算法和其他科学方法。同时，通过细化预算编制，引入数理统计方法，把预算偏重于定性分析转变为定性分析与定量分析并重，不断提高预算编制的准确度和财政资金的使用效益。

（2）改变预算编制形式，实行规范的复式预算，建立以政府公共预算、国有资产预算和社会保障预算三位一体的预算框架。规范的复式预算将有利于以特定的收入保证特定的支出，使预算收入和支出之间建立起稳定的对应关系，也便于改善财政资金管理，健全财政职能。

6.改变预算编制观念，变被动为主动。

我国预算编制人员编制预算时不应只是对部门上报的预算进行简单的“砍砍压压”，而应更多地注重经济预测与分析，建立起财政收入和支出预测模型，根据社会经济生活中的变化与当时的政治经济形势，对部门编制预算提出政策性指导。同时，预算编制部门应大力开展调研，建立动态数据库，不断提高预算管理水平，从而使得预算编制部门在与预算编报部门的博弈中处于主动状态。

【注释】

[1]河北省财政厅科教文处处长，河北大学预算管理研究所学术委员会委员。

[2]2002年河北省人均办公用房超过标准（人均26～30平方米/人）的有72个部门，省妇联人均136.91平方米，公安交警人均134.93平方米、高速交警119.14平方米、广播电视局人均117.55平方米。由于各部门办公用房配置水平不均衡，直接导致了相关经费安排的不合理（按照各部门资产配置实际水平安排预算）。2002年省本级行政事业单位机动车辆共计20301辆，比机动车辆编制数高出5025辆。车辆超编较严重的单位主要是业务性质较为特殊的部门，如省交通厅（2773辆）、公安交警（1096辆）、地税局（459辆）、质量技术监督局（338辆）、公安厅（168辆）。2002年省本级机动车辆日常开支就达10.16亿元，占日常公用支出的15.77%。各部门人员经费支出相差较大，2002年省广播电视局人均人员经费支出4.74万元，而省煤田地质局仅1.11万元，前者是后者的4.27倍，同样各部门日常公用支出相差也比较大，2002年省广播电视局人均日常公用支出12.74万元，而省煤田地质局仅2235元，前者是后者的37.9倍。

[3]《河北省省级预算管理规定》第四十一条规定:“发展性支出应当根据项目的预算和执行进度拨付使用。其用款数额占该项目预算总额的比例，在每年的6月底、10月底应当分别达到百分之六十、百分之九十以上。”

[4]目前参与中央转移支付资金分配的部门多达37个。据不完全统计，2005年中央财政分配的239项专项转移支付项目中，有41项内容交叉重复，涉及资金156.37亿元；有65项没有管理办法或管理办法未公开，涉及资金705.89亿元，占专项转移支付资金总额的20%。按项目分配的专项转移支付有71项（不包括预算内基本建设和国债投资项目），涉及资金545.55亿元，具体分配到44149个项目，其中10万元以下的项目8825个，平均每个项目4.36万元。审计署建议:财政部应严格控制专项转移支付项目的设置，新增项目须报经国务院批准；对到期的专项转移支付项目应及时清理，逐步整合现有专项转移支付项目，统筹安排转移支付资金。（资料来源:国家审计署网站，《财政部具体组织2005年度中央预算执行审计结果》）