“逆向软预算约束”理论的视角

中国地方政府财政风险研究:“逆向软预算约束”理论的视角

中国地方政府财政风险研究:“逆向软预算约束”理论的视角^[1]

马　骏^[2]　刘亚平^[3]

最近几年，中国政府尤其是地方政府可能存在的财政风险越来越受到关注。国务院发展研究中心“中国地方债务课题组”的调查认为:中国县乡公共财政面临严重危机，中国地方政府债务风险已经超过金融风险，成为威胁中国经济安全与社会稳定的“头号杀手”（21世纪经济报道，2004）。为什么县市级政府会累积财政风险？财政风险总与债务直接相关。当政府资不抵债而且资产的现金流量也不足以支付债务时，财政风险就可能出现。虽然债务并不一定会带来财政风险，但是，如果没有债务就不可能出现财政风险，所以，债务是风险的根本原因。因此，本文将研究问题集中到债务。为什么县市级政府要累积庞大的债务而无视财政风险呢？由于不同类型的债务形成的原因是不同的，因此，一个能够很好地解释某一类负债的原因可能并不能很好地解释另一类负债。在将县市政府的债务重新分类为主动负债和被动负债之后，本文将研究的重点集中在县市政府的主动负债，进一步将研究问题集中为:为什么县市级政府会主动形成各种负债进而累积财政风险？

一、文献评估

目前关于地方债务和财政风险的研究非常多，并且都识别出了地方政府累积负债和财政风险的各种原因。绝大部分文献都将原因总结为分税制等造成的地方财政困难、政绩工程、地方机构膨胀导致行政支出比例过大、缺乏风险意识、缺乏有效的债务管理机制等（张舒扬，2005；陈雯，2004；刘小梅、哈明晖、焦岩，2002）。有些研究集中研究欠发达地区的财政风险，将财政风险的成因总结为财政收入的增长存在难度、自上而下的增支减收政策、分税制、压力型体制、债务管理混乱等（姜长云等，2004）。还有研究者将原因归结为:①地方政府与其他市场主体之间的关系尚未理顺，市场风险不断向财政转移。②地方财政信用游离于信贷规模控制之外（周绍朋、郭全中，2005）。

由于篇幅所限，本文不能全面评估这些文献。现有的研究丰富了我们对于地方财政风险的严重程度及其成因的理解。但是，它们一般都是将原因进行罗列，没有对原因进行分类，没有分析原因之间的关系，因而都没有发展出一个内在一致的解释框架和因果机制，未能对原因背后的原因进行深入的理论分析。例如，许多文献都发现两个非常重要的原因:分税制造成的地方财政困难与政绩工程。但是，这两个原因之间是什么关系并没有形成一个理论上的分析，从而影响其解释力度。另一方面，现有的对于地方债务的研究一般都运用Brixi（1998）的财政风险矩阵来对地方债务进行分类，这一分类框架无疑是非常有价值的，它使得我们开始关注以前一直被忽略的各种隐性和或有负债。但是，这个债务分类框架是一个技术性的债务分类框架，不能包括各种体制性因素。也就是说，虽然这种分类具有普遍意义，但是，它对于解释特定体制下的债务来说具有局限性。这意味着，要解释地方政府的债务累积，仅仅运用这一框架是不够的。要更好地解释地方政府累积负债的原因，需要更有说服力的理论。一个新的理论需要重新对债务进行分类。在此基础上，需要根据不同的债务，寻找可能的解释性变量，并对各种原因进行分类，深入地分析原因之间的关系。

二、中国县市负债规模与分类

1994年《预算法》第二十八条规定，地方各级预算必须实行预算平衡原则，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方债券。1995年《担保法》规定地方政府不得直接为企业的借债提供担保。如果严格遵循这些规定，中国地方政府应该没有任何债务。但是，1994年以来，中国地方政府一直在借债，而且，规模越来越大。

（一）负债规模

由于地方债务的隐蔽性非常强，所以，目前无法统计县市级财政的负债规模究竟有多少。然而，仅仅根据各种个案调查的资料就可以发现，县市级政府的负债规模是非常大的。根据国家审计署2002年对中西部10个省、市的49个县市财政收支状况的审计，到2002年底，有37个县市累计瞒报赤字10.6亿元，是当年决算反映的赤字的147%；49个县市累计负债163亿元，相当于当年可用财力的2.1倍（梁朋、张冉燃，2004）。一些省份的个案研究也证实了这一点。例如根据2003年政府决算统计，四川省县级政府债务高达739.2亿元，平均每个县负债4.11亿元。其中，乡镇负债279.73亿元，平均每个乡镇552万元（梁朋，2004）。中部某省的一个地级市所属各县财政债务到2000年已经累积到14.4亿元，是这些县当年财政收入的2倍多（李茂生、陈昌盛，2004）。东部的情况也不容乐观，截至2002年底，浙江省余姚市的五大政府投资公司共借款16.79亿元，占全市GDP的9%（贺富昌，2004）；瑞安市在公益性投资方面共累积了或有显性债务5.54亿元，占总政府债务（6.8亿元）的81.5%（叶春江，2004）。

由于篇幅所限，我们不能罗列更多的案例，但是，从这些相对零散的案例来看，中国县市政府的负债具有以下这几个特点:①东部政府的负债规模比中西部政府大。中西部地区政府的总负债一般在3亿～4亿元以下，而东部地区政府仅仅是基建投资所导致的或有负债经常就超过这个规模。②东部地区政府或有负债的规模比中西部地区大。这或许是因为东部经济发展水平高，市场相对发达，因而东部地方政府更能利用市场机制来融资。

（二）主动负债与被动负债

由于分类是构建理论的第一步，因此，要分析地方政府的借债行为必须先对债务进行分类。为了更好地理解中国地方政府债务的累积，本文在Holackova（1998）的分类框架之外将债务分为主动负债与被动负债。被动负债是由于体制转轨和下级执行上级政策所导致的债务，例如，养老金缺口、粮食部门亏损挂账、农基会关闭后造成的负债。主动负债则是指县市级政府为了实现自己的政策目标而形成的负债，例如，地方政府为了进行城市改造而成立政府投资公司进行借债等。

在进行了这样的分类之后，本文将研究的重点集中到主动负债及其可能存在的财政风险。为了更好地解释地方政府主动负债，本文运用著名社会学家周雪光教授（2005）最近发展出来的“逆向软预算约束”理论来分析县市政府为什么要累积负债而不顾财政风险。地方政府财政风险形成的原因有许多，但许多地方政府主动累积财政风险的行为都与“逆向软预算约束”直接相关，它导致各种直接和或有负债，加速了财政风险的累积。而且，“逆向软预算约束”所导致的负债是非常隐蔽的，这进一步加强了这些债务的风险性。

三、中国县市政府的变相借债形式

通过文献分析，我们发现地方政府采取了各种变相形式来主动借债，主要有:①拖欠，即地方政府利用权力要求各种政府所有或非政府所有的企业在政府没有投入任何资金或者只投入一部分资金的情况下承担政府的某些项目，但是，项目完成后政府通常违背自己的支付承诺，从而导致债务。②直接借债，即地方政府以自身的财政收入为担保向上级政府部门或国际机构直接借入贷款，也包括地方政府以自己的财政收入为担保向银行、企业和私人借债（由于这种做法直接触犯《预算法》，所以，一般比较少见）。③担保负债，主要是指地方政府变相为自己所管辖的单位或部门以及自己成立的政府投资公司的借债提供担保而形成的负债。前两种负债是直接负债，最后一种负债是或有负债。图1描述了地方政府变相借债的方式。

图1　地方政府变相借债形式

在这些变相借债形式中，最后一种是最隐蔽的，也是目前最多为地方政府所采用的。因为这样做既可以完成政府想做但是没有钱做的事，同时又可以在一定条件下（即政府为之提供担保的企业能够如期还贷）不导致直接的财政支出，从而不会在当年预算中出现赤字，不会直接违反《预算法》所规定的预算平衡原则。在其中，最隐蔽的又当数成立政府投资公司的模式。其他的担保违反《担保法》，而这种模式则没有。在这种模式下，许多地方政府先成立政府投资公司，再由这些公司去借债来完成政府想做的各种事。2005年1月18日，财政部科研所完成的一份研究报告指出，“通过政府特定的市场机构（如市政建设公司）发行市政收益债券”的行为“实际上已经广泛存在，并在不断地扩大”（《中国经营报》，2005）。这些政府特定市场机构所发行的市政债券都是由政府在后面隐性担保的。浙江省财政科研所（2004）最近完成的一项研究也支持这一结论，通过政府投资公司借债并由政府对之提供隐性担保已经是浙江省许多县市政府借债的主要形式。

四、“逆向软预算约束”与财政风险:一个解释框架

借鉴周雪光教授（2005）的“逆向软预算约束”理论，本文构建一个理论框架来解释地方政府为什么主动累积负债。逆向软预算约束是相对于计划经济时期的“软预算约束”而形成的。软预算约束是指国有企业在经济活动中缺乏硬性的预算限制，一旦出现亏损则不断地向上级政府部门索取资源来进行弥补。在计划经济时期，各级政府也表现出“软预算约束”的行为，“即下级政府有着突破已有预算限制、实现规模与权力扩张，且通过游说上级部门以图获得预算外资源”的行为、预期和冲动（周雪光，2005）。随着中央政府不断硬化预算约束（例如通过财政体制改革），地方政府的这种自下而上的软预算约束在一定程度上受到限制。但是，一种新的软预算约束开始出现，各级地方政府开始通过“自上而下”而不再是“自下而上”地索取资源来突破预算限制，包括地方政府向企业和个人征收正式税收之外的各种苛捐杂税，通过各种政治压力或交换关系诱使所辖区域的企业或其他实体单位向政府倡导的政绩项目或者其他公共设施出资，上级政府拿出一部分资金作为诱饵鼓励下级政府或单位利用各种方法集资来完成某项工程。在这种新的逆向的软预算约束下，地方政府账面上的财力对其行为并不能构成实质性的约束，地方政府可以通过权力自上而下地在其管辖范围内攫取其他组织和个人的资源来突破现有预算的限制，而且地方政府自己确定的目标和它们所选择的行为都已经建立在这种预期之上（周雪光，2005）。

地方政府拖欠、向民间直接借债及担保负债与逆向软预算约束理论的描述非常相似，都是地方政府为了突破现有的预算限制而通过权力向下索取资源来完成政府的政策目标。因此，周雪光的逆向软预算约束理论可以帮助我们理解地方政府为什么主动累积各种负债进而累积财政风险。一个关于中国地方政府财政风险的解释性理论框架应该分析地方政府官员所面临的制度环境、激励机制与约束机制。制度环境影响着治理结构或机制的选择（Williamson，1999）。激励机制决定地方政府官员的动机，约束机制决定政府官员面临的约束条件。激励机制与约束机制必须与制度环境相兼容。制度环境进一步对激励机制与约束机制形成影响，进而强化某种行为取向。虽然有法律的明文禁止，但是地方政府仍然运用各种方式变相地或隐蔽地借债，这就说明现有的制度环境中存在某些因素在推动这种行为，说明存在着一种非常稳定而且强力的激励机制在驱使着地方政府官员这么做，也说明约束机制是容许或默许这种行为的。

（一）制度环境

本文对地方政府及其官员的行为的分析从地方政府的制度环境开始。制度环境决定了:①地方政府必须做什么（制度要求它们完成的任务有哪些）；②对于完成这些任务来说，它们可以控制的制度内资源有哪些。在此，制度环境的两个方面是非常重要的。一个是政绩合法性建设，另一个是行政集权下的财政分权体制。

1978年改革开放以来，中国的执政党在致力于巩固历史唯物主义赋予的合法性基础的同时，开始将执政的合法性建立在经济发展的基础之上，通过改善人民的生活水平，换取人民的支持和信任。应该说，这种政绩合法性建设在20世纪80年代和90年代前期取得了相当大的成功，持续十多年的高速经济增长，奠定和巩固了政权的合法性。进入90年代后期，“政绩合法性”开始出现亨廷顿所说的“政绩合法性困境”（1998）。也就是说，威权体制下人民无法在统治者的合法性和政权的合法性之间做出明确的区分。一旦在职统治者的政绩差，那么就不仅会威胁他们执政的合法性，也会威胁制度本身的合法性。同时随着经济全球化程度的提高，这种合法性建设模式的效果开始变得越来越不稳定。因为，如果将政权的合法性完全建立在经济增长之上，国内经济就必须能够承受国际经济周期性波动的冲击。然而，随着中国对外开放的加深，世界经济的任何衰退都会对中国经济造成冲击。一旦经济增长放缓，失业率剧烈上升，那么，执政的合法性就会受到质疑。最后，90年代中后期，从经济改革中获益的主要是80年代改革过程中形成的既得利益集团，从经济增长中获益的社会团体越来越少，社会公正问题在90年代中后期开始变得越来越严重。在这种情况下，以经济增长为核心的政权合法性建设就开始出现收益递减。尽管近年执政党通过“三个代表”和加强党的执政能力来探索新的合法性基础，但政绩仍然是中国合法性建设的主要途径。最近提出的“新发展观”也仍然是一种政绩合法性建设，只是从原来单纯重视经济增长的政绩观转变为一种既包括经济发展又包括社会发展的政绩观（马骏，2005）。

同时，中国地方政府面临的制度环境是一种行政集权下的财政分权（姚洋和杨雷，2003）。20世纪80年代，中国开始进行财政分权，采取财政包干制，从而形成了一种中国式的市场维护的联邦主义（Montinola，Qian ＆Weingast，1995）。但是，由于这种分权是一种行政集权下的财政分权，很难具备一种制度上的持久性。为了改变财政分权形成的中央财政收入在总财政收入中比重下降的局面，1994年中国实行了分税制改革。这一改革主要关心收入的划分，并没有同时调整支出责任。在收入划分上，各级政府都是“层层抓大”，将大税种抓在自己手中。此后中央又几次重新调整与地方的收入划分，1998年将属于地方的证券交易税变成共享税，2002年将属于地方的两个所得税变成共享税。此外，从中央开始，各级政府都逐层将事权下压。例如，本来属于中央的出口退税现在要求地方也承担一部分，2004年又将一些负担比较重的中央企业下放给地方。收入上层层收权和支出上层层将责任下放的结果就是地方政府在收入和支出上的不均衡，导致地方财政自给能力下降。1994年以来，中央的财政自给能力大幅度上升，而地方三级政府的财政自给能力都大幅度下降。其中，省、县两级政府的财政自给能力最差，1997年，省的财政自给系数为0.54，县的为0.5（王雍君，2000）。由于省级财政既可以上收县财政的财力，又可以将部分支出责任下压，省级财政的状况相对来说还没有太大的问题，但是在县一级就非常严重了，普遍都出现了财政困难，尤其是中西部地区。

作为中国政治结构中最重要的一个环节，县市级政府是在一种压力型的环境中运行的:一方面政绩合法性要求做出政绩，上级也将事权层层下放，这导致绝大部分的支出责任都由县市级承担；另一方面随着收入的层层上收，县市级的财政陷入窘境，可以利用的资源非常有限。这种制度环境存在着引导地方政府突破预算限制的因素，但是并不足以解释为什么县市级政府纷纷走向“负债经营”。因为，如果没有一种稳定而强力的激励机制，地方官员完全可以有多少钱办多少事而不用突破预算限制。如果约束机制能够有效地约束各种软预算约束行为，那么，地方政府就不能绕开法律进行负债经营。

（二）激励机制

为什么地方政府存在超越预算约束而借债做事的强烈动机？这需要研究中国地方政府的激励机制，它对地方政府官员的动机结构构成重要的影响。显然，这是一种微观行为的分析。地方政府是由那些关注自己的职业生涯和个人利益的官员组成的。在这些官员中，最关键的是那些对政府行为有着决定性影响的拥有决策权的第一把手（周雪光，2005）。虽然改革以来省级政治的权力结构出现了零碎化，但是在县市一级权力则是比较集中的，主要集中在一把手（马骏、侯一麟，2004）。

假设县市政权的第一把手是追求个人效用最大化的，那么，在现有的干部激励机制下，他们关心的主要是他们在职业生涯中的进一步升迁或避免被淘汰出局。因为他们的工资、地位、成就感以及其他待遇都是与其职位直接相关的（周雪光，2005）。在政绩合法性建设的制度环境中，政绩已经被非常细致地纳入干部考核与晋升制度中，各级政府都花了非常大的力气建立庞大而且细致的指标体系和一些措施来考核和激励下级政府官员。由上级领导说了算的干部考核与晋升制度被数量化的客观指标取代，激励的强度也增加了（例如，令人生畏的“一票否决”制度）。同时，现行的干部晋升制度是一种典型的“淘汰制”，官员自下而上地逐级晋升，一旦在某一级别没有得到提升，就失去向更高级别晋升的机会。这种晋升制度有两个特点:①根据参加竞争的官员之间优者取胜的相对标准而不是一个绝对的考核标准来提拔官员。②官员的早期表现对成功非常重要，一旦成功就可以给上级发出强烈的信号，从而有助于官员进入晋升快道，如果在某一职位滞留过久，就很可能对未来的职业生涯造成不利影响。更重要的是，这种淘汰制还对年龄进行了限制，即某一类干部只能在某一年龄以下进行提拔。这意味着，如果一个干部在某一职位滞留过久而导致年龄超过了某一规定年限，那么他的职业生涯就会在某一职位停滞（周雪光，2005）。

正如周雪光指出的，这种激励机制对地方官员的行为选择产生三个影响。首先，它诱使地方官员关注任期内的政绩，尤其是短期政绩。面对各种以政绩为核心的数量化的考核指标，地方官员必然要关注自己在任期内的政绩。同时，在淘汰制加年龄限制的晋升制度下，官员也只能关注短期的政绩，即“站台式的阶段性目标”。因为如果不能在任期内做出政绩，他们就不能在“短期”内获得晋升，从而就失去进一步晋升的机会。而且，最近几年，随着干部流动速度加快，官员在一个职位上任职的时间也进一步缩短，这就加剧了官员追求短期政绩的行为倾向（周雪光，2005）。

其次，它使得地方官员利用上下级之间的信息不对称，通过那些投入大、规模大、难度大的“资源密集型”工程向上级传递关于自己政绩的信号。从上级的角度来看，要解决上下级之间信息不对称从而对下级的绩效做出正确评价，需要一种能够区分官员政绩的、可以客观测量的“有效信号”。如果一种信号是廉价的，是人人都可以发出的，那么它就无法对下级进行有效甄别。资源密集工程就是符合要求的一种有效信号，一方面它可以客观测量，另一方面，在财政紧张的预算环境中，并不是每个人都能够快速地动员资源来做出政绩。如果一个官员能够做到，那么就向上级传递了一个非常强的关于政绩的信号。从下级的角度来看，由于淘汰制和年龄限制的规定，他们需要一种能够在短期内向上级传递自己政绩的信号。而资源密集型工程相对见效较快，比较适合于希望在短期内做出政绩的官员的需要（周雪光，2005）。 ^[4]

最后，在现有的干部激励机制下，官员之间会在政绩上进行竞争，这样就产生一种类似于“囚犯困境”的博弈:如果别的官员都在追求短期政绩（即资源密集型工程），那么，他最佳的策略也是采取同样的策略。否则，他就会在竞争中处于劣势甚至被淘汰。

如何才能在短期内做出资源密集型的政绩呢？分税制使得县市级政府的财力非常紧张，要做出政绩是非常富有挑战性的。“一个官员要在如此短的时间里做出引人注目的成绩，就必须有能力动员足够的资源，突破已有的预算约束”（周雪光，2005）。摊派固然是一种手段，而且不会导致政府债务。但是，这种办法容易对官员的声誉造成负面影响。于是，借债就是一种突破已有预算约束的最佳策略。借债可以向上借（即上级政府），也可以向下借（包括向银行、企业和个人）。这些年来，从中央开始各上级政府都在逐渐强化预算硬约束，这就增加了向上转移亏损的难度。另外，在现有的强调政绩考核的制度下，向上级政府借债实际上给上级传递了一个不好的信息，即这个官员没有能力。最后，如果地方政府拖欠甚至不能归还它们向上级政府的借债，上级政府是有办法实施惩罚的（比如扣留税收返还，扣留给地方的转移支付等）。所以，对于地方官员来说，最佳策略是向下借债。

如果向下借债是一种最佳策略，怎么借呢？直接向地方的企业、银行，甚至个人借债是一种办法。但是，这是与《预算法》相冲突的，而且是一种直接债务。于是，担保就是一种非常有吸引力的借债方式。但是，《担保法》又不允许直接担保。所以，地方政府选择了变相担保。当然，能否借到债（无论是直接借债或是通过政府投资公司借债）取决于地方的经济状况。如果当地经济很穷，资本不足，那么，地方政府是很难借到债的。此时，地方政府就有可能采用任务摊派的办法要求企业或个人先做某些事，然后拖欠支付责任。

（三）约束机制

尽管法律明令禁止，但地方政府仍然继续借债和担保。这说明这些行为在制度层面上有非常强的基础，具有“稳定性和再生性”（周雪光，2005）。为什么上级政府不担心风险因而不约束下级政府的借债行为？为什么纳税人不能制约这些行为？为什么出借人不能有效地抵制和约束政府的借债行为？下面从四个角度来分析对地方官员借债的约束机制。

1.自上而下的制度约束。

中国的干部制度是一种“向上负责”的制度，即下级政府接受上级的指令并对上级政府负责。尽管中央政府一直对地方政府的负债比较担心并期望控制，但地方政府一直在主动地累积负债。这说明自上而下的约束存在某些问题，中央对县市政府的约束有限。为什么呢？周雪光给出了一个比较合理的解释。对于许多基层政府来说，直接上级政府的政策比中央政策更有约束力。因为，“政府官员的考察、提拔、去留和待遇都取决于直接上级部门的决策”（周雪光，2005）。然而，在现有的行政体制下，下级政府与它们的上级地方政府在激励机制上具有明显的同构性，“即它们都面临着类似的制度环境和考核制度”，上级官员也存在着追求短期政绩最大化的动机，也存在着运用资源密集型政绩工程向他的上级传递政绩信号的动机（周雪光，2005）。除了自己超越本级的预算约束（例如借债）来实现短期政绩最大化以外，上级政府还可以要求下级官员做出政绩，鼓励下级官员建设政绩工程（周雪光，2005），因为这样既可以将一部分政绩项目的成本向下压，另外下级的政绩也是上级政绩的一部分。这种向上负责的体制与上下级官员激励机制的同构性结合起来就“产生了稳定而强大的组织保护屏障，大大地削弱了组织设计上预期的自上而下的制度约束机制”，形成行政体制中的“共振现象”——上下级追求政绩的行为互相强化（周雪光，2005）。

2.社会约束。

在目前的制度环境中，对于地方政府借债行为的社会约束也是很弱的。首先，在强调政绩合法性建设然而财力由于分税制而弱化的制度环境中，突破预算约束来实现政绩是具有合法性的。其次，一些政绩工程的动机是好的，其结果也可能符合辖区内民众的利益。例如，许多地方政府通过借债、集资等办法来改善城市基础设施，发展教育等（周雪光，2005）。^[5]再次，从社会的角度来说，政府利用各种债务形式（而不是摊派或征收额外税费）来从事各种既能够满足官员政绩需要又能够满足民众需要的资源密集型工程对于债权人之外的社会公众或纳税人来说容易导致一种“财政幻觉”。借债不同于税收或各种收费，它不会对债权人之外的纳税人立即导致直接的负担。所以，这些债权人之外的纳税人就以为这些借债完成的政绩工程是不需要他们支付任何成本的，因而不会有动机去质疑这种行为。

3.债权人约束。

如果组织约束和社会约束都不甚有效，那么，那些借债给政府的银行、企业与个人能否有效地抵制和制约政府的借债要求呢？由于以下原因，目前地方政府的债权人是很难做到这一点的。首先，中国的地方政府是一个特殊的垄断组织，拥有着非常广泛的行政权力。各个组织（企业等）在其营运的各个方面（例如资源供给、市场营销、招工、环保、卫生、经营许可等）都受到政府正式和非正式的制约，它们很难公然抵制政府的借债要求。否则，它们就很难获得地方政府在各个方面的照顾，甚至可能被政府刁难（周雪光，2005）。换言之，对于地方政府来说，债权人的相对讨价还价权力是非常小的。

其次，在目前的体制下，出借人很难做到整体拒绝。正如温加斯特（Weingast，1997）指出的，在存在多个出借人的情况下，双边拒绝（当政府不履行偿还贷款的协议或者出借人意识到政府容易采取这样的机会主义行为时，出借人拒绝贷款给政府）的机制不能有效地制约政府。因为一个出借人不借钱给政府，其他的出借人则有可能借钱给政府。有效的制约需要出借人整体能够拒绝政府的借债要求，即采取整体拒绝。但是，由于以下原因，整体拒绝很难实施:①对于每个出借人来说组织成本太高。②政府可以通过采取给某些愿意背叛贷款抵制联盟的出借人提供特殊条款的办法来搞垮出借人团体的集体行动（Weingast，1997）。由于中国地方政府面对的出借人通常是一些分散的企业和个人，它们很难有效地组织起来抵制政府的借债要求，也很难组织起来对政府拖欠还钱甚至不还钱的行为进行惩罚（周雪光，2005）。 ^[6]也就是说，这些债权人很难解决集体行动的问题。另外，正如周雪光意识到的，“基层政府与所辖区域中的组织和民众并不总是一个单方向的攫取与抵制的关系。在很多情况下，双方有着互利的交换关系”（周雪光，2005）。例如，如果某个企业借债给政府，那么，政府可能在上缴国家税收（尤其是中央税）方面给该企业提供某些保护。这意味着地方政府既可以运用这种办法来交换企业的贷款，又可以运用这种办法来瓦解整体拒绝的任何努力。因此，出借人即使意识到地方政府有可能不还钱仍不能有效地抵制地方政府的借债要求。

4.问责机制的问题。

一个有效的责任机制应该做到权、责、利的整合。也就是说，一个地方政府的主要领导人应该拥有职权，他努力工作形成的收益应该属于他（例如晋升）和他所管辖的区域（例如财政充裕）。但是，他也必须承担他决策所造成的损失。比如，如果他的投资决策最后没有形成预期的收益并使得地方财政负债累累，那么，他应该承担决策失误的责任。这些年来，各级政府都制定了各种责任目标制度。但是，在目前流动频繁的干部机制下，县市第一把手的权责利经常是分离的。在任职的早期，他们有充足的动机利用手中的“权”借债来做各种政绩工程，以期在很短的时间内做出上级可以观察到的显示自己能力的政绩，然后获得升迁（“利”）。一旦成功，偿还债务的“责”则落到下一任政府（周雪光，2005）。

图2描述了中国地方政府主动累积负债进而累积财政风险的因果机制。正是在制度环境、激励机制和约束机制的共同推动下，中国的地方政府主动累积了各种负债而无视财政风险。

图2　因果机制

五、结论与讨论

中国正处于经济体制改革的转轨时期，财政稳定对于中国经济的持续健康发展来说至关重要。但是，在目前的制度环境、官员激励机制和约束机制下，经济增长和地方政绩却是以财政风险的不断增加为代价的。要解决地方政府的债务问题，要控制财政风险，固然需要加强财政管理尤其是债务管理，建立财政风险预警机制，但是，从根本上来看，要解决财政风险问题，需要在财政体制之外进行努力，要改革目前的干部激励机制和约束机制。在维持基本的制度框架不变的前提下，也需要寻找新的激励机制和约束机制，在“晋升”之外寻找新的激励官员的机制，同时使得官员既对上负责又对下负责。

当然，本文的研究仍然需要进一步完善。本文从一个新的视角构建了一个地方政府主动累积债务进而累积财政风险的解释性框架。这一解释框架仍未形成明确的假设，它的有效性仍需要进一步的经验检验。

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［17］财政部拟立法规范地方变相发债避开修改预算法.中国经营报，2005－03－27

［18］周绍朋，郭全中.地方财政风险何以积重难返［J］.经济研究参考，2005（23）

［19］周雪光.“逆向软预算约束”:一个政府行为的组织分析［J］.中国社会科学，2005（2）

［20］Montinola，G.，Yingyi Qian ＆Barry Weingast.1995.Federalism，Chinese style:The political basis for economic success in China.World Politics 48（October）:50－81

［21］Weingast，Barry.1997.The political foundation of limited government.In Jogn N.Drobak＆Jogn V.C.Nye.Eds.The Frontiers of the New Institutional Economics.Academic Press

［22］Williamson，O.E.1999.Efficiency，power，authority，and economic organization.In John Groenewegen.Eds.Transaction Cost Economics and Beyond.Kluwer Academic Publishers

【注释】

[1]本项目获得广东省教育厅人文社科规划项目（03SJA630003）资助。同时，获得中山大学二期“985”工程“公共管理与社会发展”研究创新基地专项基金资助。本文的思路得益于和周雪光教授的谈话，在此表示感谢。不过，本文的任何缺陷概由本文作者负责。

[2]中山大学行政管理研究中心主任、政务学院副院长，教授、博士生导师。

[3]中山大学行政管理研究中心、政务学院讲师。

[4]在此，对周雪光有关有效信号的分析进行了一些修改。主要是区分了上下级对于信号的要求。虽然这些观点已经包含在周雪光的分析中，但是，进一步细分后则更加准确。

[5]本文在此对周雪光的框架做了一些修正，周雪光将这些内容与自上而下的约束并列。在此将之分离出来，纳入社会约束。

[6]周雪光并没有分析借债问题，但是，他的分析逻辑是可以运用来分析借债问题的。