省管县财政体制改革探索

省管县财政体制改革探索

昝志宏^[1]

《中共中央关于制定十一五规划的建议》明确指出，未来的五年，要理顺省级以下财政管理体制，“有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。2004年以来，为了解决县乡财政困难，发展县域经济，许多省份先后实行了省管县财政体制试点改革或全面改革，从而由原来的市管县财政体制再次转为省管县财政体制。从改革效果看，省管县财政管理体制有利于减少政府级次、提高行政效率、发展县域经济，从体制上解决县乡财政困难。

一、省管县财政改革的必要性分析

中国未来财政体制改革的远景将是按照中央、省、市县三级的扁平化架构来安排财政分税分级体制，并以此进一步带动中国行政架构的改变。实行省管县财政管理体制关系到未来政府间财政关系的发展趋势，其必要性表现在:

（一）省管县财政改革是市场经济不断完善的必然结果，是全面建设小康社会的客观要求

市管县体制是典型的以科层组织来处理我国城乡关系。它的初衷是城乡合治，以城带乡，实现城乡经济社会共同发展。作为一种主导性的地方管理体制，市管县体制的推行有着特殊的社会时空环境，计划体制是市管县体制的关键性变量。它既构成了市管县体制最重要的制约因素，同时也为这一体制运作提供了最重要的支撑条件，而随着市场经济不断完善，市管县制度环境不断瓦解，市场经济发展到一定阶段客观上要求实行更为遵循市场经济规律的省管县体制。

20世纪80年代初计划体制虽然有所松动，但市场化改革还未真正启动，整个国家的经济发展和行政管理还带有极为浓厚的计划色彩，以科层组织来干预城乡区域资源的配置，由经济较为发达的“市”用行政手段来带动周围农村“县”的经济发展，就成为一种必然的选择。在市场体制尚未建立之前，政府作为资源配置的主体，控制着绝大部分社会资源。这种体制尽管存在资源配置效率低下的问题，但却非常有利于政府实现既定的行政意图。在计划体制的制度结构还没有被打破之前，市管县相比于此前的行政管理体制更有利于加强行政管理，加强城乡的统一规划，形成以中心城市为核心，以市域为腹地的城镇体系，促进中心城市的发育、成长，避免市、县重大基础设施重复建设，以及城市化过于分散等问题。同时，在行政区划与经济区域比较一致的情况下，市管县体制也更有利于运用行政力量推动经济改革和组织经济活动，更好地集中市场要素，实现以农促工、以农促城的功能，因而它具有推动地级城市率先发展的制度力量。

然而，随着市场替代计划逐步成为社会资源配置的主要机制，市管县体制的整个制度环境发生了根本性变化，指令性计划逐渐被市场手段所取代，市县之间失去了直接的经济往来，政府渠道由于其低效必然被淘汰。市管县体制不仅逐步丧失了其最重要的制度支撑，而且其制度安排本身所固有的一些局限，因制度环境变迁而产生种种“制度意外”而相继暴露出来，最终导致这一体制的一系列制度预期趋于落空，制约经济社会发展的弊端日益突出。因此，需要用市场组织替代科层组织，市管县体制则面临瓦解。

省管县财政体制适应全面建设小康社会的客观要求，是推动城乡经济统筹发展，从而推进全面建设小康社会进程的有效的制度设计。2002年党的十六大启动了全面建设小康社会的进程，把“三农”的发展问题作为全面建设小康社会的重中之重。党的十六届三中、四中、五中全会，以胡锦涛为总书记的党中央又陆续提出了“科学发展观”、“建设和谐社会”以及“建设社会主义新农村”等战略思想，统筹城乡发展就成为全面建设小康社会的非常重要的内容。在城市已经率先发展的基础上，缩小城乡差距，实现城乡共富就成为全面实现小康的关键。因此说，在全面建设小康社会的未来15年乃至基本实现现代化的未来45年，以县城为中心的县域经济发展就成为实现发展目标的最主要矛盾。县域经济发展由此在全面建设小康社会期间乃至更长时间里被推向前台。具有“市刮县”、“市挤县”以及“地级城市率先发展功能”的市管县体制就越来越失去存在的依据。而推行省管县财政体制，可以通过财政体制安排，将城市财力通过转移支付手段适当地向县转移，实现“以工补农”、“以城补农”的功能，促进城乡的统筹协调发展。

（二）省管县财政体制改革是推进省管县行政体制改革、减少行政层级、提高行政效率的重要突破口

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中指出:“深化政府机构改革，优化组织结构，减少行政层级，理顺职责分工，推进电子政府，提高行政效率，减少行政成本。”明确了减少行政层级，提高行政效率，降低行政成本是“十一五”期间行政体制改革的重要内容。我国现行的“中央—省—市—县—乡”五级行政管理体制，是计划经济的产物，具有历史必然性，也做出了历史贡献。但随着社会主义市场经济体制的建立，以及县域经济在我国经济和社会发展中越来越重要的作用，现行的五级行政管理体制就越来越显现出它效率缺失、成本过大和对县域经济一定程度抑制的弊端。就以地级管理层级来说，一个中等地级市，市本级的财政支出一年要在5亿元左右，全国260个地级市匡算下来，光地本级财政支出每年全国共约需支出1300多亿元。一个国家重要的基本单元构成——县级，作为第四层次，其权责都受到较大的抑制，妨碍了县级的主动性和积极性的充分发挥。同时，与国际上通行的三级行政体制相比，我们的行政体制也显得臃肿和缺乏效率。通过减少行政层级，来降低行政运行成本、提高行政效率，就成为我国行政体制改革的一个重要内容和主要方向。减少行政层级是一项涉及面广、影响重大、难度很高的改革，因此，必须重点突破、循序渐进，稳步实施。这就需要首先找到一个突破口。财政管理体制，因其在现有法律规定的行政体制框架内具有相对的可分离性和先导性，因而，率先在财政管理体制中减少层级就成为减少行政管理层级的一个较好的切入点。通过省直管县的财政体制改革，来引导和逐步推动省直管县的行政体制改革。省直管县财政体制改革从某种意义上也是一种对县的“扩权”。与纯粹意义上的扩大县级政府的行政审批权等经济和社会管理权限比较起来，这一改革对于我国行政区划和行政层级的调整更具深远意义。财政改革之前，市级政府对所辖县在经济和社会发展方面拥有的支配权力已经很小，只在人、财两方面还能对县里施加影响。现在进一步取消市、县在财政上的联系，则市管县体制存在与否就很值得怀疑了。应该说，省直管县财政体制改革与行政体制改革大的趋势更合拍，如果能取得较好的效果，并得到更大范围和更高层面的认同，撤销地级市，使其成为本来意义上的城市将成为必然。也就是说，省直管县财政体制改革在一定程度上将推动我国行政体制改革的进程。

（三）省管县财政体制改革是加快县域经济发展，统筹城乡经济发展的需要

实践证明，县域经济是整合资源的最好范围，这是市场经济发展的要求和结果。而制约县域经济发展的主要障碍是管理层次多，办事效率低，权力下放不够。要加快县域经济发展，必须为县域经济发展创造良好的外部环境。市级财政由于受财力和经济调控权限制约，对县乡财政的调控力度较弱，无法有效平衡地区差距。部分地级市是由地区行署演变而来的，其财政实力薄弱，自顾不暇，即使有一点财力，也不愿投入县乡。从区域经济发展来看，地级市作为一定区域范围内的经济中心，其作用应主要体现在通过中心城市的辐射力来带动周边县市的发展，而不是通过行政手段去人为推动。况且取消市级财政和县级财政的结算关系，并不会影响其经济带动作用。财政“省管县”后，有利于统筹城乡发展，解决“三农”问题，发展县域经济，避免“市刮县”的问题。同时省里也可以加大协调力度，增强宏观调控能力。市级财政可以突出中心城市的特色，逐步建成城市财政，把工作重点放在服务于中心城市的发展上。市级财政的收入来自城市经济和城市经营，支出主要为本城市提供公共产品和公共服务。“省管县”财政体制的推行，使市级与县级在财政级次上同级，达到减少一级财政层次的目的。

（四）省管县财政体制改革，是清晰划分各级政府间财权和明晰各级政府职责和责任的基础

多层级政府结构必然涉及如何处理政府间财政关系问题，其核心内容是如何在各层级政府间合理有效地划分职责和财政资源，政府层级越多，政府间财政关系越复杂，协调政府间财政关系越困难，职责和资源划分就越复杂。分税制的本质要求是财权分割，也就是说，有几级政府就应按税种划分方法来分配财政资金，并各自具有一定程度的独立运转能力。从国际经验看，政府层级越多则要求有更多的税种与之匹配，这样有利于收入分配。我国现有27个税种，与世界上其他国家相比，这个数量不算少，可相对于我国过多的政府级次来说，如何将27个税种在5级政府之间分配的确是个不小的难题。从税收的属性和各税种的不同特点看，将税源在三级政府间划分相对容易，而在五级政府间划分则难上加难。我国分税制将税种划分为中央税、地方税和共享税，明确了中央财政收入来源，但没有规定地方税如何在省以下四级地方政府间划分。为了在复杂的政府级次之间分配财政资源，在税种数量有限的情况下，只能走共享收入的道路。即便如此，还是难以将“分税种形成不同层级政府收入”的分税制基本规定性，贯彻到一个五级政府的架构中去。五级政府架构与分税分级财政的逐渐到位之间存在不相容问题，近年来地方财政日益困难，在一定程度上正是由于政府层次过多，大大降低了分税制收入划分的可行性所导致的。

在分税制改革沿着事权和财权相统一的轨迹推进过程中，由于政府层级过多、职能转变滞后，以及部门利益等因素的影响，造成了各级政府职责模糊和交叉、事权和财权不协调的状况，导致了公共产品严重供给不足和质量不高。从我国分税制改革实践来看，全国各省以下政府间都普遍存在支出责任划分模糊的问题，这与多级政府下产生的公共产品收益边界过于模糊有着紧密的联系。减少政府财政级次便成为清晰界定各级政府财权和支出责任的基础，如何将五级财政体制精简为三级财政体制，首先必须打破“市管县”财政体制，推行“省管县”财政体制，使市与县在财政级别上同级，共同对省财政负责，这样财政级次就减少了一级，财权和支出责任易于清晰化，从而提高财政运行效率。

（五）省管县财政体制改革是解决我国目前县乡财政困难突出问题的迫切需要

市管县体制下，由于地方财政收入蛋糕在省本级、市级、县级之间分割，一般省和市之间进行地方财政收入第一次分割，市县按照省市之间分割模式进行第二次划分，层级的增加，导致县级财政固定收入很少，大多是共享收入，这使得县财政支出缺乏保障，不得不采用隐形负债等形式来满足县财政支出的需要。例如，实行分税制财政管理体制时，山西省为了确保县级的既得利益，省和地市两级在上划两税增量返还上都没有从县级集中，全部按1∶0.3返还给了县一级。但由于山西省119个县市区中就有50个贫困县，这些县自然环境基础薄弱，经济发展水平低下，分税制后上划中央收入相对较多，县级固定收入范围和规模都比较小。县（市）财力与事权不对称，财政供养人员过多，县乡政府债务沉重，资金调度困难。特别是近些年由于新增支出的口子比较多，使这些地方的财政状况雪上加霜。为了帮助困难县解决公教人员基本工资发放问题，1994年以来省财政通过调整地市体制、增加困难县补助、增加转移支付等手段增加了对县级的财力补助，但县级财政仍十分困难。解决山西省县乡财政困难迫切需要从体制上为县乡经济发展提供制度环境，而减少政府层级，实行省管县财政体制则满足了这一要求，省管县财政体制中收入只在省级财政和县市级两个层面划分，收入的分割相对简单而且容易界定，固定收入的增加有助于提高县市发展经济的积极性，培育财源，切实解决财政困难。

二、省管县财政体制改革的可行性分析

实行省管县财政体制改革必须考虑到经济社会发展所处的阶段，考虑到支撑地方两级财政的经济、制度环境等是否已经成熟。省管县财政体制改革的可行性表现在:

（一）实行省管县财政体制的理论条件

政府层级并不是越多越好，也不是越少越好，地方财政体制实行省管县两级财政，还是实行省管市、市管县、县管乡四级财政体制与社会经济发展所处阶段密不可分，与市场经济成熟程度密不可分，从理论上说实行省管县财政体制需要以下条件:

1.省级政府管理能力强，管理幅度加大。

政府级次选择的一种重要标准是政府的管理能力，如果政府管理能力强则可选择较少的管理层次，如果政府管理能力较弱，则选择较多层次进行管理有利于提高管理水平和政府运行效率。当省级政府管理能力逐步增强，管理幅度不断扩大，可以以较少的政府层级提供较多的公共产品时，省管县财政体制取代市管县财政体制的条件便基本成熟。

2.政府的管理效率高。

政府管理效率条件可以从政府提供公共产品成本最小的角度来考察，当提供相同质量和数量的公共产品时，省管县财政体制比市管县体制成本更小，则实行省管县财政体制的效率条件已经具备。

3.省级财政的宏观调控能力强。

实行省管县财政体制对省级财政要求很高，如果省级财政宏观调控能力强，有一定的财力来解决县级财政困难或支持县域经济发展，则可推行省管县财政体制，如果在省级宏观调控能力不强的情况下强行推行省管县财政体制，只是管理形式上的“换汤不换药”，且将付出“管理失效”成本。

4.市级财政实力相对较弱。

市级财政实力强弱，是判断近期推行省管县还是保留市管县的重要标准。如果市级财力较弱，县级财力较强，则应以省管县为宜；如果市级财力较强，有能力帮扶县级，则暂时以市管县为佳，待具备相关配套条件后，再过渡到省管县财政体制。

（二）推行省管县财政体制改革的现实条件

近年来国家财政收入呈现快速增长的良好势头，为省管县财政体制改革奠定了良好的经济基础和财力支持，推动省管县财政体制试点改革，理顺政府间财政分配关系的时机和条件已经成熟。

1.社会经济发展环境趋好。

近几年全国经济结构调整取得重大成效，国家宏观环境也有利于经济取得快速发展，尤其是财政收入2005年突破30000亿元大关，2006年前半年财政收入仍保持快速增长趋势，为财政体制改革奠定了财力基础和提供了良好的宏观经济环境，目前进行省管县财政体制改革时机较为成熟。

2.政府管理纵深能力增强和管理幅度扩大。

经过“十五”的发展，我国交通和信息技术环境得到了巨大改观，全国高速公路通车主体骨架已基本形成，实现省会城市到各地市通达时间大幅度缩短，政府的管理幅度不断扩大，纵深管理能力不断加强，加上信息科学技术的不断运用，已基本在全国全省各部门推行电子政务，近年来工资统发和金财工程的推行为省管县创造了制度环境，提供了技术支持。管理水平的不断提高，使各省市政府已具备直接管县的能力。

3.省级财政宏观调控能力得到加强。

全国在2002年调整分税制财政体制改革中，各省市从中央两税返还收入中集中了一部分财力用于对困难县补助，省级财政宏观调控有所增强，为省管县财政改革奠定了一定的基础。

4.分税制制度方面的条件。

目前实行的分税体制下，省级和市级基本没有对县级进行收入截留，所以实行省管县试点改革在保证既得利益不变的情况下相对容易实行，而且市县之间财政关系相对其他省而言相对简单。在转移支付制度设计中，以县为模型直接测算到县，实行省管县财政改革不需要进行太多调整，而只要进行技术上的一些调整即可。

5.行政区划方面的条件。

我国省级管理地市相对较多，这一方面会涉及行政区划的调整，但目前省管县财政改革如果不进行行政区划调整，就不会涉及太多的利益方，改革遇到的阻力相对要小。

三、省管县财政改革目标、路径设计和遵循原则

（一）省直接管县财政改革目标设计

通过省直接管县试点改革，理顺政府间财政关系，逐步减少财政级次，根据改革效果再逐步完善制度设计和推广到全省，实现全省统一省管县，充分发挥地方政府职能作用，建立并完善公共财政体制框架和财政运行机制，推动全省经济社会发展战略加快实施，实现财政与经济社会全面、协调发展，提高财政基本保障能力和支持经济社会事业发展的能力，更好地为深化经济体制改革、加快经济建设和改善人民生活服务。具体可分为:

1.缓解县乡财政困难和壮大县域经济。

目前全国的县乡财政困难比较突出，这与现行财政体制密切相关，新一轮财政体制改革的直接目标应该是通过制度设计上级解决县乡财政困难，通过省管县和乡财县管改革发展县域经济，通过收入和支出责任的重新界定提高县乡财政自给能力。

2.提高财政运行质量和效率。

一是按照财政的公共性原则、量入为出的财政平衡原则和区分轻重缓急的效益比较原则，着力解决财政职能越位、缺位和错位问题，逐步建立公共财政体制框架。二是稳步扩大财政收支规模，壮大财政实力，优化财政运行机制，提高财政运行质量，控制和防范财政风险。三是实现各级地方政府的财政支出责任、财政收入能力与完成政府管理责权的要求相一致，逐步建立起科学、规范、合理的省以下政府间财政管理体制。

3.促进社会经济发展。

一是增强统筹城乡经济发展的能力，财政支农力度进一步加大，农村经济加快发展，农民收入稳步增加。二是以优化发展环境为着力点，整合财政资源，提升投资吸引力和经济竞争力，集中财力支持全省经济加快发展。三是通过财政制度安排、财政政策措施和资金支持，进一步增强支持经济体制改革的力度。

（二）省管县财政改革路径设计

由市管县体制向省管县体制变革，是一个系统工程，涉及方方面面，要在试点的基础上，形成一套成功经验并逐步推广。“市管县”体制转变为“省管县”体制的核心是彻底取消地级市的行政和管理层级，把本应该属于县级政府的职权下放回归到县级政府，放权强县。现在县级政府的权力被上收得过多，而矛盾不断下放，使得县级政府不能享受一个独立政府应行使的行政权力，严重制约了县级政府的发展。因此，给县级政府扩权，还权于县，赋予县级政府更大的人事权、更多的财权、更大的资源支配权和经济社会发展决策权，是实现“省管县”体制改革的核心。2002年以来，浙江、湖北、河南、山东、福建等省份先后根据本省的具体情况，将一部分归属于地级市的经济管理权和社会管理权直接赋予经济强县，在财政体制等方面实行了“省直管县”。这些“强县扩权”之举，在实践上只指20世纪80年代兴起继而约定俗成的“市管县”体制，其核心意义在于，通过在行政层面上确认和扩大经济强县的经济管理权和社会管理权，带动县域经济突破“市管县”所形成的体制性障碍，加速驶入高速发展的快车道。

纵观已有的改革实践，由“市管县”向“省管县”财政体制改革可分三步走:

第一步，进行试点。按照县域经济的实力排名，分别选取前五名、中间五名、后五名的县作为进行“省管县”体制改革的试点县。这种试点改革的模式是人事权、财权、决策权的全面下放，通过试点主要是要明确省要管哪些，下放到县里的权力应该是哪些，下放过程中会产生哪些新的矛盾和问题，如何解决，以逐渐积累经验。

第二步，虚化地级市。在全省范围内实行“市县分置”，即“市”只管理城市（包括郊区）自身一块，县改由省直接管理。这是在试点经验的基础上，在全省范围内推行“省管县”财政改革。

第三步，撤销地级市，使地级市成为本来意义上的城市。鉴于我国特殊国情，市与县的行政级别可暂时维持不一致的现状，待相关条件成熟后，可借鉴国外针对同一层次的政府，无论规模大小、重要程度与否，实行同一行政级别的做法，使市与县成为平级政府。对市下辖的区级政府则应撤销，设立区公所，成为类似于街道办事处那样的派出机构。

（三）省管县财政体制改革的原则

实行省管县（市）财政体制改革的基本原则是:适应完善社会主义市场经济体制和建立公共财政体系的客观要求，进一步理顺省以下财政分配关系，充分发挥省级财政的宏观调控职能，逐步建立激励约束分配机制，更好地调动各方面的积极性，促进全省经济社会持续快速健康协调发展。

1.坚持权责统一。

在改革财政体制过程中，省、市、县（市）财政要承担相应的管理责任。省财政要加大对县（市）财政的支持力度，帮助解决县乡财政实际困难；市财政要继续履行对县（地市）财政的指导、支持和监督职责；县（市）财政要规范管理，加强自我约束。

2.共同支持县域经济发展。

妥善处理省、市、县（市）利益分配关系，充分调动县（市）自我发展的积极性，省、市继续加大对县（市）的支持力度，促进县域经济发展。

3.维持现行利益分配格局。

保证各级财政现行体制和政策规定范围内的既得财力不受影响，促进市、县（市）财政平稳运行。

4.坚持积极稳妥、有序推进的原则。

先建立省管县（市）财政体制改革的基本框架，再逐步完善和规范。

四、省管县财政体制试点改革的内容

为了保证省直接管县财政体制改革的顺利进行，建议在省管县财政改革中暂不调整现有市、县收支范围，保证各级财政现行体制和政策范围内的既得财力不受影响，在此基础上改变原来的市管县财政管理模式并以省管县模式取而代之。

（一）预算管理体制

1.财政收支划分。

根据积极稳妥、循序渐进的原则，暂不调整市、县财政收支范围。

2.税收返还。

（1）上划“两税”返还基数。上划“两税”（指增值税75%的部分和消费税，下同）增量返还，在设区市、试点县市间进行调整，按调整系数由省直接计算核定到试点县市。

（2）所得税收入和返还基数。按2003年调整所得税收入分享改革确定的各设区市基数总额，在设区市和试点县市间调整，由省直接核定到试点县市。如果试点县市今后年度的企业所得税和个人所得税完成数达不到核定数，建议省财政扣减其所得税基数返还额，并相应调减该县市的所得税收入基数。其中企业所得税扣减额根据试点县市实际完成数低于核定数的差额和地方企业所得税占纳入分享范围企业所得税比重以及分享比例计算确定；个人所得税扣减额根据试点县市实际完成数低于核定数和分享比例计算确定。

3.预算编制和执行。

试点县市要根据《预算法》的规定和上级对当年预算安排的要求，按照量入为出、收支平衡的原则，积极稳妥地编制好本级预算。收入预算的编制应当与国民生产总值的增长率相适应，不得隐瞒少列；支出预算的编制应当统筹兼顾、确保重点，在保证政府公共支出合理需要的前提下，妥善安排其他各类预算支出。同时，应当贯彻厉行节约、勤俭办一切事业的方针，建立健全自我约束机制，严格预算执行，硬化预算约束，不断改革和创新财政管理方式，切实提高资金使用效益。

（二）各项转移支付及专项资金补助

目前实行的转移支付是直接的省对县的转移支付模式，在试点改革中，省对县市各项转移支付补助按照规范的办法分配下达到试点县市。各县要求专项资金支持，直接向省直有关主管部门和省财政厅申报，但对按规定需要市财政配套资金的项目，应经市财政审核同意后上报。省财政的专项补助资金，由省财政厅或省财政厅会同省直有关部门直接分配和下达到县，同时抄送市财政及有关部门。各县市要加强专项资金的使用和管理，做到专款专用，充分发挥资金的使用效益，并及时向省财政厅和省直有关部门报送专项资金的使用情况及绩效分析。

（三）财政结算

1.每年年终，省财政将有关结算表格及相关结算对账单直接下达到市、县市，直接与县（市）财政办理结算，结算结果抄送市财政，市财政据此审核和编制财政决算。

2.对试点县市确定的体制性补助（上解），由省财政按核定的数额分别与市县财政办理结算。

3.省直管县改革试点前规定由省、市、县三级或市、县两级分成的政府性基金收入，原设区市集中部分，改革试点后，留归试点县市。

（四）资金调度

应重新计算确定有关设区市和试点县市的资金留用比例，并在以后年度内根据实际情况进行相应调整。预算执行中的各项资金调度，由省财政直接拨付到市、县国库。为了做好资金调度工作，年度预算执行中，省财政应定期与各设区市、试点县市进行各项补助和往来款项的对账工作。为确保工资正常发放，各市、县要进一步建立健全工资专户制度，县级当月收入必须全额划入工资专户，工资专户资金余额不足以保证国家规定工资和津贴发放的，省财政的调度资金必须优先用于保证工资和津贴、补贴发放，国家规定的工资补贴没有发放完毕，一律不准办理其他支出款项。

（五）债务举借和偿还

1.历史债务的处理。

2004年底以前，各级政府或财政部门举借的国际金融组织贷款、外国政府贷款、国债转贷资金及中央和省财政有偿资金所签订的未到期的贷款协议、贷款担保等不再重新办理手续。各市、县财政部门要认真核对历史债务，经市、县财政局共同确认后，上报省财政作为还款依据，并由市、县财政分别归还省财政。到期不按时归还的，由省财政通过结算直接对有关市、县扣款。在实施改革过程中，市财政不得突击扣还县财政欠市财政的债务，如有这种情况发生，省财政应通过年终结算扣还给县财政。

2.新增债务的管理。

各市、县要切实增强风险意识，加大债务管理力度，从严控制举借新债。从实行省管县试点改革起，各市、县经批准举借的债务，分别由市、县财政直接向省财政厅办理有关手续并承诺偿还，到期后不能按时偿还的，由省财政直接对市、县进行结算扣款。国债转贷资金由省财政按照财政部下达的国债转贷资金计划数，与各市、县人民政府、财政部门签订“关于转贷国债资金的协议”，资金由省国债转贷资金专户直接拨付至市、县国债资金专户，并由各市、县负责按时归还国债转贷资金本息。

（六）报表报送和汇总

财政预算、财政决算（包括预算内、外决算，行政企事业财务决算等）、财政收支旬月报、农税决算以及省财政要求报送的其他报表、资料等，仍由各市财政局负责组织所属县（市、区）编制、汇总，并按照规定时间统一上报省财政厅。各市在报送本地区财政收支汇总月报的同时，报送分县分项目的财政收支月报。各市财政局要继续加强对所属县（市、区）报送报表资料的指导、督促和审核把关，确保质量。各直管县应按规定向市财政局报送各种报表资料，同时抄报省财政厅。为加强预算执行分析工作，各市和直管县应按月向省财政厅报送预算执行情况分析，各直管县的预算执行情况分析应同时抄送市财政局。市级预算执行分析应包括县级预算执行情况。

参考文献

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［12］实行省管县各省关于省管县财政体制改革的文件

【注释】

[1]山西财经大学财政金融学院教授。