农村公共产品有效供给与地方政府责任研究

农村公共产品有效供给与地方政府责任研究——以保定市顺平县白云乡寨坡庄村调查为例

付鸿彦^[1]　张秋山^[2]　段洪波^[3]

2006年7月8日至11日，河北大学暑期社会实践小分队赴保定市顺平县白云乡寨坡庄村围绕农村公共产品供给的课题进行了调查研究。在四天的时间里，我们分别深入到该村干部、群众中，通过听取情况介绍、召开不同层次座谈会、实地走访党员及群众代表、查阅相关资料等形式，对寨坡庄的农村公共设施、公共事业、公共福利、公共服务等情况有了较为全面的了解，并就新形势下如何加强农村公共产品供给与管理问题进行了初步探讨。

公共产品，是指政府向社会所有成员提供的各种公共设施及公共服务的总称。公共产品包含范围很广，如国防、治安、司法、行政管理、经济调节等，以及由政府提供经费而实现的文化教育、卫生保健、社会保障、基础设施等。农村公共产品属公共产品的组成部分，是相对于农村私人产品而言具有非竞争性和非排他性的用于满足农村公共需要的产品。

由于我国长期实行“城乡分治，一国两策”的二元经济结构，致使农村公共产品供求矛盾难以解决，严重地制约了农村经济社会的发展。在此次调查中，我们发现了农村公共产品供给中存在的一系列问题。

一、寨坡庄村公共产品供给现状

寨坡庄村是顺平县白云乡的一个较大的村庄，它坐落于旅游景点伊祁山下，毗邻省级公路，交通便利，该村以农业生产为主，耕地全部是旱地，土地大面积种植桃、杏等经济作物。在农业生产的同时，该村依靠其自身地理位置的优势，大力发展乡村生态旅游业，每年春季，该村的桃花节以及伊祁山景区都可为其带来大量的收入。但是，该村在公共产品供给上面临的最大问题是农田及生活水利设施极不完善，村里没有任何水利灌溉设施，原有的极少由村民集资兴建的水利设施因为水量的不足和管理的缺失已经荒废多年，水资源在现有条件下无法满足生产和生活的需要，如何解决生产和生活用水，是政府和村民一直都在思索的问题。另外，该村农用物资价格水平过高，物资保障工作落后。另据了解，该村的公共卫生事业发展滞后，农民看病难、就医贵是个无法回避的现实问题；同时，教育经费较其他农村相比略为充裕，但是，较城市和全国平均水平还是有相当大的差距。由于各户普遍重视教育，造成了一定的经济负担。据统计，教育支出普遍占到家庭支出的70%以上，一方面是教育缺失造成人口素质普遍偏低，另一方面是巨额的教育投入，农民在两者的矛盾间徘徊。以上种种问题，虽然并未激化为矛盾，但是对我国社会主义新农村建设和全面建设小康社会的目标都带来极大的阻力。

二、存在的问题

1.宏观上农村公共产品供给总量不足，供给的结构存在一定问题。

一方面，农民亟须的公共产品供不应求。我国农村实行家庭联产承包责任制后，使农民的生产变得分散而单独，但农户的生产对象和生产过程则存在着共性，都需要良好的大型水利灌溉设施、大型农用固定资产及良种的培育等。但是当前的现状是农业科研投入不够，农业科研人员短缺，许多缺水地区的灌溉问题尚未完全解决，农民的农业生产仍以手工劳作为主，没有完整、规范的全国市场供求信息网络。农村的教育、医疗卫生、环境保护等涉及提高农民素质、影响农村可持续发展的公共产品供给尤为短缺。

另一方面，农民不需要或较少需求的一些公共产品供给过剩。政府机构作为一种公共产品，普遍存在机构臃肿、冗员过多、人浮于事、公款吃喝、公费旅游、公车私用、决策失误等顽症，不仅占用了大量的公共经费，而且办事效率很低，甚至根本没有效率。对于农民来说，这样的公共产品供给显然过剩，有的毫无作用。这些公共产品的提供严重损害了农民的切身利益。

就寨坡庄村而言，缺水的问题是每年都要向上反映数次的，可是，乡里往上，到县、市，仅仅是了解了这个现实情况，而对于解决问题，则是一句空话，毕竟国家在农村公共产品供给的不足要是全由地方财政来补偿，地方财政的负担会加大很多，造成财政投资过于分散的状况。可以看到，新农村建设是在农村基础设施严重匮乏的基础上进行的。在这样的状况下，要实现“生产发展、生活富裕”的目标，任重而道远。

2.公共福利事业发展滞后。

问题最大的是农村医疗保障机制不健全，农民因病致贫、因病返贫的现象较为普遍。就总体医疗卫生条件而言，该村医疗服务和卫生保健还受到医疗设施条件的限制，其设施条件有待进一步加强。其次是除养老保险属于农民自愿外，其他如医疗保险、失业保险等各种社会保险和最低生活保障制度都仅限于企业职工、个体户等城镇居民，农村并不涵盖在制度的保障之内，农民不能享受上述社会福利。而且，现有农村社会保障体系较为薄弱，农村弱势群体享受到的各类社会救助十分有限。教育也是一大难题。该村已经普及九年义务教育，然而据了解，其教育经费占比还不到城市的一半，并且已经占到家庭支出的70%以上，这导致了该村高中文化程度以上的农民只有不到四成，远低于城市65.4%的平均水平。

3.农民承担的农村公共产品成本过重，影响农民的积极性。

建设社会主义新农村，究竟由谁来买单？在我国现有情况下提供公共产品，无疑需要注入大量的资金，否则，新农村的建设也就成了无源之水。而在以往农村公共产品的供给上，农民既要承担制度内公共产品供给成本，也要承担制度外公共产品供给成本，特别是由于缺乏约束，他们承担的制度外公共产品成本增长过快。无论是税费改革前的“三提五统”，还是税费改革后的“一事一议”，都是农民对公共产品的成本负担。在走访中我们注意到，让农民承担过多的公共产品提供成本，无疑可能使其产生“羊毛出在羊身上”的顾虑，而绝大部分村民是抱有“绝不从口袋里拿一分钱”的“顽固”态度来看待农村公共产品的投入，而由村民集资兴建的水利设施在产权、管理、维护、废弃后的处理上一直存在争议，这样作为新农村建设中重要主体的农民的参与积极性和努力程度将受到极大影响，进而直接关系到“三农”问题的解决和农村改革的成败。

4.农村公共产品供给机制的不合理。

公共产品的供给应该主要由中央及各级地方政府承担，从强制性的税收收入中进行预算安排，提供安全保障、宏观经济调控、收入均等分配、基础教育、基本医疗防疫系统，以及私人因无利可图所不愿提供的一些基础设施建设、环境保护、基础研究等公共产品。但是在农村，各级政府提供的公共产品相对较少，主要资金来源是农民自行承担的税费，农村公共产品主要是农民自我供给，加重了农民的负担。

笔者此次调查中发现，政府对农村公共产品缺乏投入。比如在农村义务教育的投资上，当地的中小学“两免一补”尚未贯彻实施。农村公共卫生和医疗方面的投资严重不足。20世纪六七十年代，中国农村医疗体系曾有过辉煌。这个根植于最基层农村的公共卫生体系，采取合作医疗的形式，筹集资金，由“赤脚医生”处理最常见的疾病，这一体系尽管不很完善，但为不少农民提供了最初级的卫生医疗保障。然而，随着医疗卫生体制进行市场化的改革，农村合作医疗制度逐步解体，合作医疗覆盖的人口减到10%以内。广大农村地区农民小病不看，大病看不起。

三、问题的成因

农村公共产品供给的不合理现象必然有其形成的原因，通过调查和分析，我们将其归纳为以下两个主要成因:

1.基本供给制度很不合理。

新中国成立至今，我国在公共产品供给上一直实施“城乡分治”的二元管理制度，实行的是“以农补工”、“重城轻乡”，优先发展城市的倾斜型发展战略和政策，城乡在公共管理方面实行不同的体制。在这种管理制度下，城乡实行不同的公共产品供给和管理机制，因而形成了城乡不均衡的国民收入和社会利益分配制度和格局，导致城乡公共产品供给差别明显。

2.农村公共产品提供存在缺位、越位。

缺位，主要表现在纯公共产品供给的运营成本过高、效率低下，而在准公共产品的供给问题上则显得力不从心，农村义务教育、卫生保健、农田水利设施等基础设施建设欠账较多，税费改革后这一矛盾还在加剧。农村公共产品建设和筹资需要政府引导，但在农村公共产品的筹资中，政府财政不到位，政府也未灵活运用市场规律，采用多种手段来筹措资金。

越位，主要表现在某些地方政府和少数地方官员出于追求所谓政绩，屈从于某些上级部门不切实际的要求，以及从中贪污等复杂动机，向农民提供了超出其有效需求的公共产品和服务。

城乡统筹发展，构建和谐社会，必然要求全民共享公共产品供给，这就对农村公共产品的供给水平和质量提出了更高的要求。农村公共产品供求矛盾突出，是农村可持续发展的主要制约因素。

四、对策与建议

针对寨坡庄村公共产品供给中存在的问题，我们提出如下对策与建议:

1.增加农村公共产品供给的财政投入。

长期以来的“城市公益事业政府办，农村公益事业农民办”的城乡差别，直接导致农村公益事业建设投入不足。由于公共产品具有非排他性和非竞争性，难以完全按市场化运作，也无法单靠地方群众的力量兴建和完成，因此需要以国家投资为主。要制定农村公共设施建设项目发展规划，将各个项目逐年列入政府投资计划，并作为长期的发展目标，逐年增加政府投入。地方政府要在保证城市发展的基础上，利用财政上的节余，增加农村公共基础设施建设的资金投入。同时各级财政要建立农村公益事业发展资金预算制度，将城乡公益事业发展资金统一纳入财政预算并且理顺各级政府的农村公共产品供给责任，做到财权与事权对等。

2.有区域针对性地确立增加农村公共产品供给的重点。

我国幅员辽阔，农村地区占国土面积大，在进行公共产品供给时，要分区域、分经济发展层次，抓重点投入。对于寨坡庄村，一是要加强农村水利建设，保证生产和生活用水，这样不仅能提高农产品的收成以换取更高的经济效益，也能起到安定社会秩序的作用，符合构建和谐社会的目标。二是加强农村基本公共卫生保障和救济制度。要以大病防治为重点，建立大病、重病社会统筹机制，减轻农民遭遇的健康风险，加快改革农村现行医疗卫生管理体制，构建适用的农村合作医疗体系。同时，要以贫困人口的生活救济为重点，根据当地实际生活水平提高救济标准，尽量满足农村弱势群体当前生活需要。三是加大教育投入并以制度的形式固定下来，使教育经费的增长成为一个循序渐进的过程，进而使村民的文化素质得以普遍提高。而投入的力度，应界于中等经济发展程度的村庄这个层面上，避免投入不足或是投资过剩。

3.鼓励社会资本参与，完善自我供给，多方筹资、有效利用。

由于我国农村公共产品严重缺乏，要实现新农村建设的目标，仅靠政府力量仍显不足，还需拓宽其他筹资渠道，如地方政府可以向社会公众团体和个人进行有偿集资，部分公共产品的提供引入“使用者购买”；对于群众直接受益的部分农村公共产品，可以采用政府供给与市场运作相结合的办法来提供，可在明确产权的前提下，积极引进民间资金和外资，按照“谁投资，谁受益”的原则，大力增加农村公共产品供给；另外，“造血胜于输血”，加快发展村级集体经济，积极培育新形势下农村公益事业新的发展主体，完善农村公共产品自我供给制度。

4.借鉴国内外成功经验。

当工业化和城市化达到一定阶段的时候，一般应该是工业反哺农业、城市反哺农村，这个时候大多数市场经济国家，都会适时提出新农村建设。欧洲国家以及日本、韩国都有这样一个新农村建设的过程。我们可以研究其实现过程，结合我国实际国情，借鉴和吸取成功经验。在我国，华西村、南街村、刘庄村等农村的经济发展、农民新村的建设和其他公共产品的供给等也可以为我国的新农村建设中的公共产品供给问题提供一定的参考。

在建设社会主义新农村的过程中，农村公共产品供给是其重要环节。完善了农村公共产品的供给，才能真正建设一个“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村。短短4天的调查，还不足以完全了解和分析该村公共产品供给的不足和对策，但是，我们课题组的全体成员都坚信，伴随着我国经济的飞跃和农村经济发展和城市化进程，在多方的努力和关注下，农村公共产品的供给问题很快就能得以解决，建设社会主义新农村的伟大构想一定能够实现。

参考文献

［1］崔国胜.农村公共产品供给研究文献综述［J］，2004－12

［2］李雄斌.农村公共产品供给模式创新探讨［J］，2004－04

［3］吴春梅.转轨期中国农村公共产品供给体制改革与重构.湖北省社科院网，2005（11）

［4］为农民提供基本而有保障的公共产品，推进城乡协调发展.中国改革论坛，2003（9）

［5］学习中共十六届五中全会精神导读［M］.北京:中共中央党校出版社，2005.23

【注释】

[1]河北大学管理学院研究生。

[2]河北大学学生处处长。

[3]河北大学管理学院助教。