美国绩效预算的特点与借鉴

美国绩效预算的特点与借鉴

杜瑞涛^[1]

美国政府从1949年开始实行绩效预算，现在西方国家已普遍使用。所谓绩效预算，就是政府部门按其所完成的各项职能进行预算，将政府预算建立在可衡量的绩效基础上。绩效预算由绩、效、预算三个要素构成。“绩”是指财政支出所要达到的目标，“效”是指用具体指标评估完成目标的情况和取得的成绩，“预算”是指财政为这一支出目标提供的拨款额。绩效预算的最大好处是:它把市场经济的一些基本理念融入公共管理之中，从而有效地降低了政府提供公共品的成本，提高了财政支出的效率。它关注的不是预算的执行过程，而是执行的结果。

一、美国绩效预算管理制度的特点

（一）美国绩效预算强调以产出结果而非资金投入为依据

传统预算管理模式是以注重投入为基础的，政府预算工作的重点是确定公共资源的投入规模、方式、结构安排等，即政府预算资金的分配主要围绕着开支项目所需料、工、费三者展开，同时也关注各种经费的使用情况，如人员经费、办公经费、物料采购经费等。然而，在绩效预算管理模式下，除了那些法定支出项目，如按照标准条件规定的福利性政府转移支出、社会保障支出、社会救济支出等以外，绝大部分政府预算支出项目的立项至少应该考虑以下问题:首先，该财政支出是否能够解决“市场失灵”问题，即政府花钱是否可以提高或改善社会公共福利？如果答案是否定的，则没有必要予以立项；其次，即使可以提高或改善社会公共福利，也要进一步考虑政府的这笔支出是否值得？如果政府花公众的钱而获益不大，则应将资金转向同等支出而获益更高的其他项目上。由此可见，绩效预算是一种既注重投入，又重视产出的“效益预算”。

（二）绩效预算是一种有效地将部门业绩与预算资金供给量相匹配的预算管理制度

传统的“投入”型预算模式通常具有基数预算性质，它会导致在政府预算资金分配活动中，各类政府部门与预算决定机构之间实际上形成的“讨价还价”的“博弈式”关系。一般情况下，这将导致政府预算规模总是处于扩张状态且难于逆转。上述问题在绩效预算模式下却是可以克服的，因为绩效预算模式要求预算决定机构应该按照各类政府部门的预算执行情况确定其预算资金的供给量。也就是说，该模式要求政府预算的支出计划要以部门的绩效改善程度为基础予以制定。一般来说，政府预算单位要想得到更多的预算拨款，就必须为公众办更多的事，而且还要把事情办好；相反，如果该预算单位分到的预算资金越多，客观上也说明它的绩效程度较高，公众越希望把更多的事情委托其办理。因此，绩效预算是一种有效地将部门业绩与预算资金供给量相匹配的预算管理制度，它有助于在公平、效率的原则下对政府部门预算予以约束。

（三）绩效预算方法简单，可操作性强，适用于所有政府组织

具体表现为:首先，实现了考核绩效的技术手段和技术标准的动态发展，使得有关绩效指标的设计可以由简单到复杂，逐步予以完善；其次，实现了预算拨款与政府预算单位的绩效直接挂钩，使政府可以及时、合理地调整预算收支规模；最后，在较好地解决预算单位政绩考核的同时，实现了政府预算与政府的社会经济发展计划相协调。

（四）将绩效预算定位为政府绩效管理的工具，与一系列制度和技术条件相配合

绩效预算是政府绩效管理的一个组成部分，从美国的经验看，现代绩效预算的发展和成熟，一是要追求效率的理念；二是要有先进的信息技术作为管理的技术支撑；三是要通过提高透明度、信息公开、公众参与等方式，增强决策的民主化程度，通过公共选择机制来增强责任，提高支出效果。

（五）完善绩效预算的方向是更系统、更连续、更透明、更契约化

一是力图建立中期财政管理框架，并试图完善预算决策过程；二是要求各部门把预算决策过程与部门内每个工作小组乃至每个成员的日常工作的联系更进一步加强，或者说是沿着从部门到项目，到工作小组的途径不断地细化和完善；三是各管理层级间订立权责契约的“合同管理”方式日益得到认同与普及。

二、美国绩效预算的效果评价

绩效预算管理模式是一个复杂的系统，需要以法律的保障为基础。此外，政府组织结构、财政活动程序以及绩效评价技术的具体性质也对绩效预算管理模式的运行效果起决定性作用。从美国最近十多年的实践看，该国在推行绩效预算活动中的确取得了明显效果，按照绩效预算模式的基本要求处理政府预算活动已成为各预算单位的自觉行为。绩效预算还促使美国政府预算的透明度不断提高，其客观性、科学性不断加强，为政府活动效率的整体改善奠定了良好的基础。

最近十几年来，美国联邦政府在推行绩效预算活动中取得了明显效果，不仅逐步建立了一种新型的由政府服务目标决定预算项目和财政资源配置的预算制度，而且提高了政府财政活动的透明度、客观性与科学性；进而为相继开展的诸如政府组织结构合理化、行政岗位优化设置、预算的民主审议与监督等所有有利于改善政府活动效率的制度改革运动提供了坚实的基础。具体表现为:

（一）加强了为公众服务的观念

绩效预算的主旨是用企业家精神改造政府，这不仅促使政府机构要从“满足公众需求角度”，即要按照“消费者主权”原则，提供公共物品与劳务，而且还促使政府在制定公共预算拨款时要从“节约”、“效率”、“社会效益”的角度考虑问题。

（二）“绩效”概念得到了各级政府机构的重视

推行绩效预算后，大部分政府部门要以绩效为依据核定预算权限，绩效不佳者要被削减甚至取消预算拨款。因此，在预算活动中，“责任”、“绩效”、“效果”等成为各政府部门自觉追求的重要目标，有效地促进了政府机构的改革。

（三）有利于克服政府的官僚主义

在绩效预算管理模式下，评价政府部门预算主管官员和公务员工作优良与否的标准逐渐由过去的法律、行政标准改为以服务质量为核心的绩效标准。这在客观上要求政府官员、公务员必须纠正办事拖拉、满足于现状、排斥竞争的作风。另外，在绩效预算管理模式下，各政府部门主管可以在确定其预算目标、绩效目标后，自行调整实现绩效目标的技术路线和人员安排。这就极大地调动了各部门在自己负责的预算执行活动中努力优化财政资源配置的积极性、主动性。

（四）有助于加强预算透明度并提高预算民主化

在绩效预算管理模式下，各政府部门预算活动的绩效，其所负责的预算项目的绩效，均要根据具体情况，通过一系列客观的评估指标进行测定并予以公布。这样做不仅便于纳税人、私人企业和各类社会经济组织对政府公共管理质量进行全面评价，而且将大部分预算支持的政府活动直接置于公众监督之下。为此，政府只有不断改善公共行政、公共管理水平，提供更优质的公共服务，才能取得公众对政府预算的支持。

（五）有助于减少财政资金浪费和实现政府财政收支长期平衡

由于绩效预算坚持了政府公共预算拨款与绩效相配比的原则，便使那些无效率、低效率或绩效与经费不配比的项目、部门更容易暴露出来，既为合理削减公共预算规模提供依据，也为政府机构改革指出方向。此外，为长期保持公共预算收支平衡，联邦政府总可以找到那些“过时”的项目、“可办、可不办”的项目或者“绩效不高而支出额大”的项目予以削减。就经验来说，绩效预算能够在不削减政府公共服务规模、不降低公共服务质量的前提下，实现某种程度的预算平衡。

三、借鉴美国绩效预算的经验，加强我国政府预算的绩效管理

从公共财政理论的角度讲，绩效预算是政府解决市场失灵问题、追求资源最优配置的高效工具。当前，我国财政管理领域存在的突出问题就是政府部门财政活动的合规性比较差，财政支出效率低且效果不佳。解决合规性问题的途径首先是深化预算管理体制改革，加强法制建设和财政监督；而解决财政支出低效问题则可以借鉴美国的绩效预算经验。

（一）根据法律逐步有序地完成政府再造，同时进行绩效预算整合

美国通过《1993年政府绩效与成果法案》（Government Performance and Result Act of 1993，GPRA），直接明确了其目的。GPRA提供了一个非常好的机会去改善联邦政府的管理体系。而且GPRA并没有急于在所有行政部门推广绩效管理方式，而是允许采用试误的方法（a trial and error approach），在失败中获得教训、获取经验。美国实施该法案后，各级部门和机构依照该法规定，依序逐步完成绩效评估试验计划、策略计划、年度绩效计划，并由总审计署进行配套协作。这是美国政府绩效管理改革的一个创新之处，也是我们值得借鉴之处。

（二）适时完善预算约束机制

在引入绩效评价的理念与制度框架的基础上，适时完善绩效评价结果与预算编制有机结合的预算约束机制。首先，要建立体现部门战略规划的滚动预算制度，增强预算的前瞻性和连续性，为编制部门年度预算和实施绩效评价创造条件；其次，建立体现部门年度绩效计划的部门年度预算制度，提出明确的绩效目标，并将年度预算置于滚动预算的约束之下，真正形成以滚动预算计划为引导的分年度实施预算；最后，运用绩效指标对年度预算进行绩效评价，并根据评价结果，安排、调整下一年度预算，强化绩效评价结果对预算的约束。

（三）建立公众参与绩效预算改革的制度

有关各部门的职责、绩效目标的确定、项目选择、年度计划和预算方案、绩效评估制度的建立等，都应组织相关专家进行讨论，并征求公众意见，真正发挥公共选择的作用。政府应运用全民的智慧，使绩效预算改革成为预算民主化和公共财政建设的重要起点。

（四）编制绩效预算之前应提交同期工作规划

在绩效预算的编制方面，各部门应以本级政府的经济与社会发展五年规划为依据，向财政部门提交同期工作规划。将部门的工作规划细化为年度绩效指标，使各部门的具体工作与政府的总体发展规划联系起来。并且，只有经过政府审议通过的部门工作规划才能作为预算编制的依据。部门工作规划应将战略目标分解成年度目标，并予以量化或指标化，以便编制预算并考核效果。部门工作规划应详细阐述完成目标所需要的各类资源，根据部门长期的工作目标同步构建绩效预算框架，形成部门绩效目标，应实现部门绩效目标与部门工作规划的一体化，达到资金有效配置的效果。绩效预算要具体分解到每个单位、每个项目，确立相应的绩效目标。不论是财政部门还是政府支出部门，都应将成本—效益等分析方法运用于支出决策之中，对基本支出和项目支出都要进行可行性研究，对重大项目的社会效益和经济效益进行分析审查、组织专家论证、筛选，严把入口关，寻求以最小的成本获得既定的绩效，提高财政资金分配的科学性和效率性，从根本上实现财政资源的有效配置。

结束语:通过上述分析不难看出，美国的预算管理经过不断的改革与发展已形成了一套先进的绩效预算编制体制，而这一预算编制体制不仅取得了明显的效果，而且其先进的设计理念和管理手段也值得我国财政部门进行认真研究并加以借鉴。

参考文献

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［2］马蔡琛.中国政府预算管理的环境特点及其改革取向.现代财经，2004

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［4］王化成等.企业绩效评价.北京:中国人民大学出版社，2004

［5］马克·G.波波维奇.创建高绩效政府组织:公共管理实用指南.北京:中国人民大学出版社，2002

［6］财政部预算司.预算管理国际经验透视.北京:中国财政经济出版社，2003

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［8］陈小悦，陈立齐.政府预算与会计改革.北京:中信出版社，2003

【注释】

[1]河北大学管理学院硕士研究生。