中央银行基本职能的发展演变

第二节　中央银行基本职能的发展演变

中央银行的职能是中央银行性质的具体体现或细化，反过来讲，中央银行职能的高度概括便成为中央银行性质的集中反映。正是由于二者的相近性，有些学者把“中央银行是发行的银行、银行的银行和政府的银行”这一概括看做是中央银行性质的表述，而另一些学者则把它看做是中央银行职能的总结。

中央银行是发行的银行、银行的银行和政府的银行，是对早期中央银行职能的典型概括。尽管随着中央银行制度的发展，现代中央银行的职能有了更加丰富的内容，但由于这种概括由来已久，已被大家普遍接受，并且这种概括简明、形象、便于理解和记忆，因此，“发行的银行、银行的银行和政府的银行”仍被看做是中央银行的三大基本职能。另外，对中央银行职能的归纳与表述还有多种方法。有的归纳为服务职能、调节职能和管理职能三大类；有的归纳为政策功能、银行功能、监督功能、开发功能和研究功能五大类，还有的归纳为独立货币发行、为政策服务、保存准备金、最后融通者、管制作用、集中保管黄金和外汇、主持全国银行清算、检查与监督各金融机构的业务活动等八大类，等等。在把“发行的银行、银行的银行和政府的银行”看做为中央银行性质时，对中央银行的职能又可以概括归纳为制定和执行货币政策、对金融业实施监督管理、组织参与和管理支付清算等三个基本方面。

一、发行的银行

中央银行是发行的银行，是指国家赋予中央银行集中与垄断货币发行的特权，是国家唯一的货币发行机构（在有些国家，硬辅币的铸造与发行由财政部门负责）。中央银行集中与垄断货币发行权是其自身之所以成为中央银行最基本、最重要的标志，也是与中央银行的产生和发展直接相连的。从商业银行逐步演变而成中央银行的发展进程看，货币发行权的独占或垄断是其性质发生质变的基本标志，从国家直接设立的中央银行看，垄断货币发行权是国家赋予的最重要特权之一，是所有授权中首要的也是最基本的特权，中央银行的国家特征在政府正式宣布其纸币为法定货币时进一步得到强化。一部中央银行史，首先是一部货币发行权逐渐走向集中、垄断和独占的历史。

在巴格霍特和古德哈特看来，银行券发行的法定垄断对于拥有该特权的机构转化为中央银行关系重大。薇拉·史密斯（Vera Smith）在所著的《中央银行的基本原理》中提供了继巴格霍特之后，那一世纪里关于这一主题的最全面讨论，该书重点论述了围绕银行券垄断发行的其他中央银行功能。她认为，正是银行券的垄断发行，而不是任何其他“第二位”的功能，才是中央银行定义性特征的精髓。史密斯（1990）写道，中央银行的最基本定义是:完全垄断通货发行或者对通货发行的余缺额具有垄断权的单一银行。余缺额垄断权是指有许多发行人，但是，除一家外其他发行人都限量，而这一家发行人负责大多数流通量，是唯一一家具有发行弹性的银行，这使得它具有对全部通货量和可获得信贷量的控制力。

现代中央银行的第二位功能和特征是从通货发行的垄断权中导引出来的。史密斯将“第二位”的功能确定为持有银行体系的外部货币储备（充当银行的银行）和对信贷市场施加控制（一种形式的货币政策）。史密斯发现，通货发行的垄断不是一种自然垄断，即不是规模经济的产物，而是立法的结果。基于此，史密斯总结道:“中央银行不是银行业发展的自然产物。它是外部力量强加的或者是政府偏好的结果。”没有理由相信，一家商业银行将在没有政府干预的情况下获得通货发行的垄断权。根据库尔特·舒勒（Kurt Schuler，1992）历史考察，每一个准许进行竞争性通货发行的银行体系——即便是在马耳他这样小的岛上——演化的结果是出现多家发行银行。

中央银行垄断货币发行权是统一货币发行与流通和稳定货币币值的基本保证。货币发行是中央银行的重要资金来源，也为中央银行调节金融活动和全社会货币、信用总量，促进经济增长提供了资金力量。因此，具有“发行的银行”这一基本职能是中央银行实施金融宏观调控的充分与必要条件。

二、银行的银行

在中央银行的定义中，它最基本的功能是充当“银行的银行”，即其负债被商业银行作为它们储备的一部分持有^[2]。沃尔特·巴格霍特（Walter Bagehot），能力卓越的前维多利亚银行官员，在他的经典著作《伦巴第街》（Lombard Street，1873，p.92-100）中令人信服地论证，政府赋予英格兰银行的特权——排他性地拥有政府的收支余额，在伦敦垄断通货发行，直到1826年为止在英国有效地垄断股份制银行业，隐含着对其破产提供担保——在其获得其他银行的存款方面起了举足轻重的作用。巴格霍特认为:因为相对于其他所有竞争对手具有如此多的优势，英格兰银行远远超过它的所有对手是自然而然的事情。毫无疑问，在伦敦它成为了这样一家银行的银行；所有其他银行围绕它运转，并且将它们的（黄金）储备寄存在它那里。这样一来，我们的单一储备体系不是因为特定的原因而有意建立起来的；它是许多异常事件逐渐演化的结果，是赋予单独一家银行以从不改变、直到今天也无人抵制的法定特权逐渐累计而导致的演化结果。查尔斯·古德哈特（Charles Goodhart，1988）根据几个国家的历史经验提供了解释，他认为，典型的中央银行通过巴格霍特描述的方式获得它作为银行的银行的地位:因为具有作为政府的银行和在银行券发行上的法定特权，很自然地，储备出现某种程度的集中，即集中在中央银行那里，于是它成为银行的银行。这样一来，如果中央政府授予一家特定的商业银行以法定特权，该特权使得这家银行的规模扩大，并且比金融中心中的其他银行更加安全，那么即使发展结果可能并不是任何人事先的意图，这家被赋予特权的银行将成为系统中其他次要银行的银行。从被授予特权出发，与巴格霍特和古德哈特一样，人们称政府偏好的银行成为中央银行是“自然的”^[3]。

中央银行是银行的银行，是指:①中央银行的业务对象不是一般企业和个人，而是商业银行和其他金融机构及特定的政府部门；②中央银行与其业务对象之间的业务往来仍具有银行固有的办理“存、贷、汇”业务的特征；③中央银行为商业银行和其他金融机构提供支持、服务，同时也是商业银行和其他金融机构的管理者。

银行的银行这一职能，也是与中央银行的产生与发展紧密相连的，是中央银行自身之所以成为中央银行的另一重要标志。中央银行作为银行的银行，具体表现在以下几个主要方面:

一是集中存款准备金。为了保证商业银行和其他存款机构的支付和清偿能力，从而保障存款人的资金安全及合法权益，也为了保障商业银行等金融机构自身运营的安全，各国一般都通过法律规定，商业银行及有关金融机构必须要按存款的一定比例向中央银行交存存款准备金，中央银行充当法定存款准备金的唯一保管者。在商业银行及有关金融机构出现支付和清偿困难，并在中央银行认定的必要条件下，允许商业银行及有关金融机构动用其在中央银行的存款准备金。中央银行集中存款准备金的另一个目的是为了调节信用规模和控制货币供应量。中央银行可以根据宏观调节的需要，变更、调整法定存款准备金的上交比率，影响货币乘数，改变商业银行及其他存款机构的信用创造能力，调控货币供应量。

二是充当商业银行等金融机构的“最后贷款人”。在古德哈特（Goodhart，1989a）和其他一些人看来，现代中央银行的一个关键特征是，中央银行作为最后贷款人，支持了银行体系的发展。汉弗来和凯莱赫（Humphrey和Keleher，1984）指出，最后贷款人充当“阻止部分储备的银行体系恐慌性崩溃的支持者或保证人”。最后贷款人时刻准备着为出现内部枯竭的银行体系注入高能货币。注入高能货币的方式是贷款给陷入困境的银行，这是它最传统的方式，就如同“最后贷款人”一词所暗示的。在现代银行体系中，注入高能货币的方式还可以通过公开市场购买实现，古德弗兰德和金（Goodfriend和King，1988）曾经为此种方式激烈辩论。在这种情形下，“最后贷款人”的术语某种程度上有用词不当的嫌疑。

巴格霍特（1873）作出了如今已成为经典的论断:“无论哪家或哪些银行持有国家的最终储备，都必须在出现恐慌时最慷慨地贷出这些储备。”在巴格霍特的著作和后来的文献中，从事最后贷款人的作用是中央银行行为的一种规定，而不是中央银行定义的一部分。一个中央银行可能未尽最后贷款人之职（1931～1933年期间的Fed经常被引为一个例证），但是它并不因为这样的事件就不是中央银行了。有助于定义中央银行的属性是它扮演最后贷款人的能力，即在恰当的时机扩张高能货币存量的能力。

当事件发生时，如果一个机构能够扩张可得的资产存量，使这种资产被商业银行作为储备持有，那么，这个机构就具有充当最后贷款人的能力。银行的银行通常具有这种能力。除非受到某些法律的限制，隐含的银行能够通过扩张自己的资产负债表来扩张自己的负债，而普通的银行将其作为储备持有。银行的银行这种作用的来源之一是法定的通货垄断发行。如果没有法律限制，具有通货垄断发行权力的机构，其通货被普通银行当做储备资产持有，因此，它能够不断扩大高能货币存量（至少在短期，最后贷款人能够发挥作用）。

政府可以具有扩张高能货币存量的能力，从而扮演最后贷款人角色，甚至不用一个代理机构来从事银行业务（通常意义上的存款）。美国财政部在1850～1907年期间就是这么做的。它将自己拥有的黄金存进银行体系，并且在公开市场上购买证券，及时地扩张银行储备存量（Timberlake，1978）。加拿大政府在1907～1914年期间补充银行储备，并且在1914～1934年期间提供了最后贷款人再贴现便利（Bordo，1990）。这样说来，充当最后贷款人角色的能力并不足够保证一个机构成为中央银行。要成为一家中央银行，这家机构至少得是家银行^[4]。

三是组织、参与和管理全国的清算。中央银行通过清算系统，可以及时了解金融机构的经营状况，有利于监督和控制金融体系的正常运转。

三、政府的银行

一是制定和实施货币政策。货币政策是政府对经济实行宏观调控的基本经济政策之一。对于货币政策的制定和实施，世界各国一般都是通过法律赋予中央银行承担此项职责。货币政策必须要与国家经济社会发展的根本利益和长远利益保持一致，并通过货币政策的具体实施，达到稳定币值和物价、促进经济增长等目的。

同样，只有官方的中央银行才能被期望去执行官方的货币政策，即通过控制货币总量来追求政府的宏观经济目标。在一个没有官方中央银行的体系中，公众选择意愿持有的基础货币和银行发行货币的数量（根据货币单位的购买力和银行的竞争性行为），银行则选择它们愿意持有的基础货币储备（根据公众的行为），两者共同决定基础货币和银行发行货币的数量。在商品货币体系中，货币单位的购买力在充当外部货币的商品市场上决定。在那里，没有一个机构有这样的使命或这样的力量，为了价格稳定或完全就业的任一目标来改变高能货币存量。

二是对金融业实施金融监督管理。政府对金融业的监督管理，一般都是由中央银行或中央银行及其他金融机构进行的。

三是为政府融通资金、提供特定信贷支持。

四是为国家持有和经营管理包括外汇、黄金和其他资产形式的国际储备。

五是代表国家政府参加国际金融组织和各项国际金融活动。

六是代理国库。

七是代理政府债券的发行。

八是为政府提供经济金融情报和决策建议，向社会公众发布经济金融信息。

总之，发行的银行、银行的银行和政府的银行，体现了中央银行的基本职能，世界上绝大多数国家的中央银行一般都具备这三大基本职能。但在具体内容上，各国的中央银行之间还有所差异，有的比较全面，有的则不够全面。在职能的发挥上，不同国家的中央银行其重点也有所不同。此外，各国中央银行在不同的发展时期，职能的具体内容和侧重点也是不断发展变化的。