中央银行独立性的模式

第四节　中央银行独立性的模式

各国在选择如何回答这个问题时差别极大。在一些国家，中央银行是政府的一个部门，在另一些国家，中央银行则大体上是独立的。在美国，任期14年的联储理事由总统任命，而且，如果总统不满意他们的决策，也不能撤回这一任命，这种制度性结构赋予联储类似于最高法院那种程度的独立性。

中央银行与政府关系或中央银行的独立性，主要取决于中央银行的法律地位。由于各国国情与历史传统不同，各国对中央银行确定的法律地位也有所不同。中央银行对政府独立性的强弱体现在以下几个方面:一是根据法律赋予中央银行的职责及履行职责时的主动性大小。有的国家把稳定货币明确为中央银行的主要职责，并授予中央银行独立制定和执行货币政策的特权，不受政府制约。当中央银行的政策目标与政府的经济目标出现矛盾时，中央银行可以按自己的目标行事，这种类型的中央银行独立性就较强，而有些国家法律对中央银行的授权就较小。二是根据中央银行的隶属关系。一般说来，隶属于国会的中央银行，其独立性较强，而隶属于政府或政府某一部门（主要是财政部）的中央银行，其独立性就弱一些，当然这也不是绝对的。三是根据中央银行负责人的产生程序、任期长短与权力大小。四是根据中央银行与财政部门的资金关系，主要是中央银行对财政部是否允许透支及透支额的大小，中央银行对政府融资的条件是否严格，限额及弹性大小、期限长短等。五是根据中央银行最高决策机构的组成，政府人员是否参与决策等。

从中央银行对政府独立性的强弱看，中央银行与政府的关系目前大致有三种类型。

一、中央银行直接对国会负责，独立性较强

如德意志联邦银行、美国联邦储备体系、瑞典银行等，其主要特点是中央银行直接对国会负责，中央银行运行在较大程度上独立于政府。

德意志联邦银行是世界上独立性最强的中央银行，德意志联邦银行的独立性并非任何人凭空设计而成，而是对德国中央银行百年发展所有经验教训总结后的选择。1957年通过、1992年修改的《德意志联邦银行法》明确规定其基本职责是保持货币稳定，在行使授予的权力时不受政府指令的干涉；联邦银行虽然也有义务在保证其完成自身任务的前提下支持政府总的经济政策，但当两者出现矛盾时，联邦银行则以完成自己的职责为主。德意志联邦银行具有最高国家级别，组织上不受总理的领导，直接向议会负责。《德意志联邦银行法》规定，德国中央银行理事会成员在任期结束前，除非因他们个人的原因（发生了犯罪或严重行为不当），以及该动议来自其本人或中央银行理事会，否则就不能解除其职务。联邦银行严格限制用货币发行弥补财政赤字，只允许以非现金贷款和购买国库券的方式向联邦政府、联邦特别基金和州政府提供短期融资，且对融资限额作了严格规定。联邦银行的行长由总统任命，任期8年，一般不得中途罢免，联邦政府的成员虽有权参加联邦银行理事会的会议并可提出动议，但没有表决权，对联邦银行理事会的决定，政府有要求推延两周执行的权力，但一般也很少使用这种权力。在经历了两次因中央银行听命于政府而导致的灾难性后果之后，德国人对中央银行所享有的独立性不再有任何怀疑。

美国经济近十年的繁荣与稳定是与美联储高度的独立性和自主决定货币政策的作用分不开的。联邦储备体系享有作为一个政府机构来说的非同寻常的独立性。美国联邦储备体系的独立性在1913年的《联邦储备法》通过时就被初步确定了下来，而1935年银行法的实施则在建立、健全美国独立的中央银行体系方面迈出了关键的一步。它改变了联邦储备委员会权力松散、独立决策机制不健全的局面，为美联储独立行使中央银行职能提供了重要的法律基础。联邦储备委员会直接对国会负责，除了国会在个别时期授权美国总统可以对联邦储备委员会发出指令以外，一般情况下，任何人和部门都无权介入或干涉联邦储备委员会货币政策的决策和执行。联邦储备委员会可以根据调节经济的需要，独立掌握和控制货币供应量，独立决定存款准备率、贴现率以及在公开市场上买进和卖出证券的数量、种类和价格，并对货币政策的执行结果负责。美联储总裁委员会各位理事的法定任期为14年，美联储主席及副主席的法定任期为4年，12位联邦储备银行行长的任期为3年。美国《联邦储备法》之所以对美联储总裁委员会的成员规定长达14年的任期，其主要目的就是尽可能地减少因政府更迭或议会选举对美联储货币政策决策机构的影响，从而避免行政及立法当局操纵或左右货币政策运营现象的发生。虽然美联储主席的任期仅为4年，但由于他与政府的任期并不一致，所以，当选总统亦不能完全控制自己任期内美联储主席的人选。另外，虽然12名联邦储备银行行长的任期只有3年，但对于他们的任命不仅行政当局无权干预，甚至立法当局也无权过问此事，并且他们当中谁有表决权不是某个人的决策，而是完全按照固定程序进行轮流。这样的任期设计自然有利于加强中央银行的独立性。美国《联邦储备法》规定，总裁委员会成员不得连任。美国联邦储备体系在财务上完全独立。所有经费自行解决，不依靠财政拨款，美联储的运作资金来源于对银行的贴现收入和自身持有政府债券所获得的收入，并不依靠国会拨款，这就从预算开支上保证了美联储不受财政的约束。因为控制钱包的权力通常就是控制权的同义词，所以，联邦储备体系的这一特点较任何其他因素都有助于它的独立性。当然，作为政府的银行，代理国库和国债的发行是其重要的职责，并负有支持财政的义务，但联储没有长期支持财政融资的责任。1979年通过的《联邦储备法修正案》，完全禁止联储直接购入财政债券，而只能在公开市场上间接地买进或卖出财政债券。只有在特殊情况下，才能向财政部提供短期借款，并且在数量上要受到限制，还需以特别债券作抵押，并受国会监督。所以，美联储与财政在资金上是相互独立的。最后，美联储不必遵守1966年的《信息自由法》和《政府阳光法案》条款的约束，这两个法案要求在政府会议审批的政策要向公众公开。因此，美联储的政策制定者们通常秘密开会制定政策。

《瑞典银行法》规定，瑞典银行直属国会，银行理事会只接受来自国会的指示，而不受政府的干预。

二、中央银行隶属于政府，独立性较弱

如意大利银行、法兰西银行等，而另一些处于经济体制转轨时期的国家的中央银行其独立性也较弱。这类中央银行的特点是，中央银行隶属于政府，不论在名义上还是在实际上，中央银行在制定和执行政策、履行其职责时，都比较多地服从政府或财政部的指令。

与其他主要发达资本主义国家的中央银行相比，法兰西银行的独立性是比较低的。法兰西银行仅仅是政府制定货币政策的咨询机构，以及政府已经确定的货币政策的执行机构，法兰西银行并不具有货币政策的决策权力，因而在法兰西银行内部不存在负责货币政策的机构和人员。

意大利银行在发达国家中属于独立性较弱的中央银行，在体制上，意大利银行受财政部统辖，财政部代表可以出席意大利银行的理事会会议，并且在认为会议作出的决议与政府意图不符时，可以提出暂停决议的执行。意大利银行提出的货币政策措施，一般也要经过信用与储蓄部委员会的批准，当意大利银行的意见与政府不一致时，一般也是以政府的指令为准。法兰西银行的独立性也相对较弱，其理事会的成员大都是由财政部提名，内阁会议通过后由总统任命。应当指出，独立性较弱的中央银行在货币政策的具体操作和决策的执行上基本上也是自己进行的，差异在于最高决策权的配置上。

三、中央银行隶属于政府，在名义上独立性较弱，但在实际上中央银行拥有较大的决策与管理权和独立性

如英格兰银行、日本银行等，一些新兴工业化国家的中央银行也大致属于这种类型。这类中央银行的特点是中央银行隶属于政府，在名义上独立性较弱，但在实际上中央银行拥有较大的决策与管理权和独立性。

虽然英格兰银行的成立晚于瑞典银行，但其与英国政府的特殊关系使其最早具有中央银行的基本性质和特征。在1946年《英格兰银行法》的制度框架下，英格兰银行仅仅是以财政部为代表的英国政府制定货币政策的咨询机构和具体执行政府所制定的货币政策的机构。所以，在这种情况下很难谈得上英格兰银行具有多高的独立性。1998年修改后的《英格兰银行法》把原法中“财政部有权对英格兰银行发布命令”的规定（第4条第1款），调整为“与货币政策无关的问题，财政部有权对英格兰银行发布指令”。英格兰银行的理事会是最高决策机构，理事会成员均是由政府推荐、国王任命。按照法律规定，财政部在认为必要时，可在与英格兰银行总裁磋商后直接向英格兰银行发布命令，但实际上财政部从未使用过这个权力，政府一贯尊重英格兰银行有关货币政策的意见，一般不过问货币政策的制定也不参与理事会的评议，因此，英格兰银行的实际独立性并不弱。在与政府的资金融通关系方面，英格兰银行一般不给政府垫款，只提供少量的隔夜资金融通。尽管英格兰银行并没有被赋予自行决定货币政策目标的权力，而是把这一权力留给了以财政部为代表的英国政府，但由于财政部在确定货币政策目标时也必须遵守维护物价稳定这一原则。所以，在货币政策工具的运用方面，英格兰银行也有直接决定的权力，如调整利率等。为使货币政策决策免受各种政治压力，规定政府的各部部长、其他依靠国会拨款的政府部门的工作人员，以及英格兰银行理事会的理事不得担任货币政策委员会委员的职务。新《英格兰银行法》还规定，财政部向英格兰银行发出的关于货币政策目标的书面指令必须公开发表，并且要提交国会备案。

日本银行隶属于大藏省即财政部，《日本银行法》规定，日本银行的总裁、副总裁由内阁任命，日本银行开展国际金融交易，为保障与扶植信用制度而提供必要的业务时，须经大藏省主管大臣批准。1998年4月实施的《日本银行法》修订版最关键的内容，是从法律的角度明确了日本银行的独立性地位。在新法的第3条第1款中，新增了如下内容:“必须尊重日本银行进行货币与金融调控的自主性。”根据新法的规定，日本银行独立于政府，处于中立的地位，在自我责任制原则下开展业务，制定并执行货币政策。新《日本银行法》“通过谋求物价的稳定来促进国民经济的健康发展”，把维护物价稳定作为日本的运营宗旨，并把物价稳定视为经济健康发展的基本条件。为提高货币政策的效率，新的《日本银行法》还提出，日本银行应具备“公开独立性”，即要保持货币政策制定的透明度，要向公众及时提供信息，公布政策制定的细节等。新《日本银行法》第19条提出，在必要情况下，政府代表可以出席日本银行最高决策机构——政策委员会的金融政策审议例会，并且，政府与会代表可以向金融政策审议例会提出议案或要求决议延期。但是，最终是否延期由政策委员会决定。审议委员、总裁、副总裁作为日本银行高层领导的身份受到保障，除了《日本银行法》中列举的情形之外，在任期间，未经本人同意，不可解除其任职资格。在与政府的资金关系方面，日本银行原则上不承担向政府提供长期贷款和认购长期政府债券的义务，但政府发行的短期债券则大部分由日本银行认购。日本银行的利润扣除规定的比例后，全部上交财政，如果发生亏损，由国库款弥补。