目前关于中央银行独立性问题的争论

第六节　目前关于中央银行独立性问题的争论

一、关于中央银行独立性的三种观点

无论是国内，还是国外；无论是过去，还是现在，中央银行的独立性一直是理论界和实践工作者争论不休的问题，仁者见仁，智者见智。归纳起来，基本上主要有以下三种观点。

第一种观点反对中央银行享有独立性，其理由如下:

首先，对本国经济福利负责的是政府，故政府应控制中央银行这样一个非常重要的公共权力机构^[7]。而且，独立的中央银行并非总是成功地运用其自由，例如，美国联邦储备系统在20世纪六七十年代实行的扩张性货币政策助长了当时的通货膨胀，而在80年代的紧缩性政策又造成了大量的失业。

其次，以维护民主政治原则为依据反对赋予中央银行独立性。弗里德曼（Friedman，1962、1984）、塞姆（Samm，1967）、布兰德恩（Blunden，1990）等人认为，中央银行脱离直接的政治控制缺乏民主的合法性，从而在政治上是不可接受的。弗里德曼于1962年发表的《应该有一个独立的货币当局吗？》和1984年发表的《20世纪80年代的货币政策》两篇文章最具代表性。弗里德曼指出:独立的中央银行在政治上是不可忍受的，让如此之大的权力集中在独立于任何种类的、直接的和有效的政治控制之外的团体手中，是明确的和彻头彻尾的独裁主义和极权主义。独立的中央银行导致货币政策过分地依赖于个人的品质，并促成由于中央银行负责人及其个性方面的偶然改变而造成的不稳定。这实际上是一种人治的体制而不是一种法治的体制^[8]。

第三，一些经济学家则认为，加强中央银行独立性会造成宏观经济政策（主要指货币政策和财政政策）协调困难，从而产生政策“摩擦损失”（friction losses）。正如帕金和贝德（Parkin和Bade，1977）的分析，“具有充分独立性的中央银行力图实施的是反通货膨胀政策，而不关心范围更广泛的宏观经济目标，特别是实际产出拥护就业的变动”^[9]。由于政府与中央银行之间在宏观经济政策目标方面存在的差异，必然造成两者所制定与实施的宏观经济政策存在着一定的冲突。

第四，中央银行的独立性有时可能鼓励它追求狭窄的自身利益而非公共利益。按照公共选择学派的观点，政府官员并非从本意上就追求公共利益，他们也会像普通人一样追求个人利益或机构利益的最大化。一是利用自己的信息优势巧妙地推卸责任。托马斯指出:“美联储主席是一位公认的糊涂专家——发表实际上无法解释或模棱两可的声明。当国会要求美联储提前说明并证明货币增长率目标时，美联储就说明大量的目标（M1、M2、M3）以使潜在的批评最小化——如果美联储错失了一个目标，则可能碰上另一个目标。”^[10]弗里德曼也指出:“在对国会的证词中，一个又一个的主席都在强调联邦储备系统任务的艰巨和神秘性，强调自主判断及平衡考虑的必要性。每一个人都强调联邦储备系统的工作是多么出色，并一再宣称其对非通货膨胀政策的执着追求；同时，每个人都将任何不合意的结果归于非联邦储备系统所能控制的力量，或归于政府其他组成部分的无能——特别是财政政策的无能。联邦储备系统最近四位主席的证词，充分证明了他们对避免责任的普遍关注。”^[11]二是迎合公众舆论或屈服于政治压力而故意错误地制定与实施货币政策。三是中央银行主要官员的非正当牟利行为。由于中央银行具有信息优势，有关官员可能利用这些信息优势为自己谋取经济利益，损害公共利益。弗里德曼还观察到一个古怪的事实，即Fed“搅动”其资产组合:对其资产永久性地增加1美元，Fed可能在公开市场上购买价值184美元的债券，同时卖出183美元的债券。弗里德曼认为在大多数的情况下，持续的搅动是操作小组为了显示自己的重要性。同时，这还为与Fed交易的债券交易商创造了利润。Fed推迟公布其公开市场操作指示的信息，也是因为关于Fed当前目标的神秘性——人们纷纷猜测Fed几十亿美元资金准备作何用途——有助于提升Fed想象中的重要性。这种神秘性还为Fed前任官员们创造了高薪的职位，他们作为“Fed观察员”，寻找蛛丝马迹，据以判断Fed是否偏向较松的或者较紧的货币政策^[12]。

第二种观点则支持中央银行保持高度的独立性。其主要理由如下:

首先，中央银行与政府的工作侧重点往往不一致。中央银行关心的首要问题是币值的稳定问题，而要使币值保持稳定，中央银行就必须控制货币供应量，防止出现通货膨胀；而政府关心的首要问题是社会的就业水平和经济发展问题，为实现充分就业，加快经济的发展速度，政府往往推行赤字财政政策，扩大政府支出，刺激有效需求从而导致通货膨胀。因此，如果中央银行不保持其高度的独立性，就不可能有效地控制货币供应量，就不可能维持其币值的稳定。

其次，货币政策如此之重要，其作用是长期过程，因此，不能把它交给一群目光短浅且缺乏专业知识的政治家去控制或由政治集团操纵。而一个政治上被隔离的中央银行将更能关注目标，并成为健全的货币和稳定价格水平的保护者^[13]。一个独立的中央银行能够推行政治上不得人心然而符合公共利益的政策^[14]。曾任美国联邦储备系统理事会主席的威廉·M.马丁指出:“联邦储备系统的独立性是自由企业体系的基本防线，当它屈服于政治利害或私利的支配时，坚挺货币的基础也就受到了损害。”国际货币基金组织副总裁理查德·D.厄伯认为:“在强大的中央银行所具备的特性中，独立性是至关重要的，中央银行应当独立，不屈从于任何来自其他政府机构的指令。中央银行不应依靠财政拨款，而应自己解决资金来源。”^[15]在凯恩斯主义盛行时期，货币政策常常要服从财政政策的需要。如财政需要在市场上筹款，中央银行就要想办法降低市场利率，减少财政借款的成本，或者直接对政府贷款、透支。这样就形成了财政赤字货币化、赤字与通货膨胀之间的恶性循环。而独立的中央银行有助于抑制财政赤字的货币化。

第三，独立的中央银行有助于防止和减轻宏观经济的波动。因为政治家往往是从政治需要出发，在经济问题上总是缺乏责任感。特别是由于政治交易周期的存在，在选举之前，政府总是倾向于采用过度扩张性的货币金融政策，以便在选举之前，降低利率和失业率，造成一个繁荣的景象，以讨好选民，而在选举之后，为了对付通货膨胀，又采取过分紧缩的货币金融政策，从而导致经济的震动。中央银行作为一个负有社会责任的公共机构，它的货币政策对社会经济状况有着重大的影响，其货币政策应保持连续性和稳定性，因此，它的政策行动不应受党派或政治的干预。

第四，财政政策与货币政策协调困难并不能成为反对中央银行独立性的理由，问题的关键是独立的中央银行制定与实施的货币政策是否真正危害了经济增长及就业，而且，历史已经表明，通货膨胀政策无助于产出的长期增长和就业的增加。

第三种观点认为，中央银行既应保持其应有的独立性，又必须受制于政府。换言之，中央银行既不能完全独立于政府，也不能完全受政府的控制，成为政府的附庸，而应保持其相对独立性。其主要理由是:

第一，从整个资本主义经济的运行看，政府干预经济是现代商品经济正常运转不可缺少的条件。目前，无论是哪一个国家，既不是单纯的市场经济，也不是纯粹的垄断经济，而是一种多种经济运行机制并存的混合型经济。这种经济运行模式，既不能没有市场力量的自发调节，也不能没有政府对经济的干预。就社会主义国家而言，尽管要建立市场经济的运行机制，但也必须把市场的力量与政府的调节统一起来考虑。因此，从这个意义上讲，要求中央银行完全地独立于政府，不受政府的控制也是不可能的。

第二，迄今为止，目前世界上没有任何一个国家的中央银行是不受国家和政府的控制、完全独立于政府的，即使是世界上公认其独立性最强的美联储，也必须受美国政府的制约。我们知道，虽然美国的法律为保证美国联邦储备体系独立地行使其职能作出许多规定，比如，联储对国会负责，不受政府制约，制定或执行货币政策不需要政府的批准，没有长期支持财政的义务，经费独立，以及联储主席及其他理事的任命等，以制约政府对联储的干预，但是，实际上联储每一时期的货币政策以及措施无不打上政府干预的烙印。也就是说，政治的力量终究要对中央银行的货币政策产生作用。因此，这也说明中央银行的独立性，也只是在政府的监督和指导下的独立，而不是独立于政府，也不可能完全独立于政府。

第三，中央银行不仅仅是一个政府机构，要受政府的控制，而更主要的是中央银行还是一个社会的公共机构，除了对政府负责之外，还必须对整个社会负责。因此，在某种程度上，中央银行应保持与政府相互制约的关系。

总之，关于中央银行独立性的争论，到目前为止仍是一个没有定论的问题。无论是赞成的还是反对的，他们的意见均有合理的因素。

二、中央银行保持独立性的必要性

第一，货币政策的特殊性。与其他公共政策不同，货币政策的实施手段及其效果都依赖于市场机制。因此，货币政策的实施主体需要具备高超的金融市场专业知识、与金融机构广泛的业务联系，以及金融市场参与者对货币政策的理解和配合。所以，货币政策是否有效首先依赖于市场参与者对政策的信任。政策信任主要来自于经验，包括历史上中央银行的政策目标正确与否、对宏观经济形势的分析判断和预测、政策效果以及中央银行制定政策是否规范和具有连续性。如果中央银行不受政治因素的干扰，独立判断，就比较能够保证政策目标、对宏观经济形势的分析预测客观和正确，保持政策的连续性并对政策后果承担责任，容易获得政策信任。

第二，中央银行与政府地位、目标、利益驱动机制和制约机制不同。在现代社会，政府的目标是多元的，不仅有经济目标，更有社会目标。经济目标也不仅仅是物价稳定，更关注的是失业率和经济增长率。同时，在议会民主制度下，议员的选举比较频繁，因此，国会的政府往往比较关注经济政策的短期效果，对长期效果不感兴趣。当发生经济萧条，失业增加、财政和国际收支赤字时，往往依靠增发货币，图一时痛快。

第三，虽然国会是由民众选举产生的，应该由国会承担公共政策的责任，但是，现代民主主要是依靠选举和少数服从多数来实现的。如公共选择理论表明的那样，在政策决定的过程中由于受到各种干扰，因此，最终政策并不一定按照选民的偏好循序进行排列。特别是从长远的观点判断利息、货币量、物价等指标，专门的知识是必不可少的前提条件。因此，需要有独立于政府和国会的中立机构进行。

三、中央银行独立性的相对性

中央银行独立性应该是相对政府而言的，在实际生活中，大多数国家的中央银行独立地位是相对的，而不是绝对的。这是因为:

首先，立法当局出台的有关法令会随时取消中央银行已经获得的独立权限。布兰科和斯温伯恩（M.C.Branco和M.Swinburne，1991）认为:“完全独立于政府的中央银行是从未有过的，总是有许多正规的或非正规的途径，通过它们政府可以影响货币政策，而且，在极端的情况下，政府总是能够改变中央银行的法令。”郑先炳（1993）认为:“中央银行要有独立性是指相对独立性而言，不是说中央银行要凌驾于政府之上或绝对地独立于政府之外，而只是说中央银行在制定和执行货币政策方面要有必要的自主权，并且对这种自主权要有相应的保护措施。”^[16]劳艾德·B.托马斯指出:“美联储的独立性总是被夸大。现实中，总统和国会都对美联储有影响，因为美联储不愿意反对一个由全国人民选出的这个人的观点，而更喜欢以一种与总统意愿一致的方式进行活动。美联储相对于国会的独立性特别微妙，这一管理货币创造机制的最高权力要取决于政府的立法机构。美国宪法并没有委任一个中央银行；国会在1913年创建了美联储，在30年代做了重大变革，并保留了对其进一步改进甚至废除的权力。另外，美联储受制于美国的所有法律，包括1946年的《就业法》和1978年的《汉弗莱—霍金斯法》。因此，美联储相对于立法机关的独立性是有条件的。”^[17]

其次，任何一个独立性较高的中央银行都承担着大量的说明义务。一是对社会公众的说明义务。为了获得社会公众的支持，中央银行要定期或不定期地向社会公众发布有关信息，使社会公众了解自己的运作方式、对目前经济形势判断的信息以及货币政策的基本依据。二是对行政机构的说明义务。《德意志联邦银行法》第13条第1款明确规定，德意志联邦银行应就重要的货币政策问题向联邦政府提出建议，并在联邦政府提出要求的情况下向其提供各种信息；《美国联邦储备法》也规定在行政当局提出要求的情况下，美联储必须向其提出建议和提供信息；《马斯特里赫条约》第109条B款规定，欧洲中央银行（ECB）应就欧洲中央银行体系的活动、上年度和本年度的货币政策向欧洲议会、欧洲委员会、欧洲理事会及欧盟理事会提交年度报告。三是对立法机构的说明义务。德意志联邦银行每年都向德国议会提交报告，阐明自己对经济形势的看法以及制定和实施货币政策的根据。欧洲中央银行体系也要对欧盟立法机构欧盟理事会（Council of the European Union）承担说明义务，欧洲中央银行体系还应就其活动以及前一年和当年的货币政策向欧洲议会（European Parliament）提交年度报告，欧洲委员会以此为基础进行辩论，而且，欧洲中央银行行长和执行理事会的成员可以应欧洲议会的要求，或自己主动在欧洲议会举行听证会。由于美联储直接对议会负责，所以，它对议会的说明义务更多，如美联储总裁委员会必须一年两次提交关于经济形势、货币增长率等货币政策中间目标的特别报告，并就其运作情况向众议院发言人提交年度报告。美联储主席及总裁委员会的其他成员还要经常在国会作证，阐述货币政策及回答议员的提问。四是对司法机构的说明。如，德意志联邦银行的年度会计账目必须首先由独立的查账员（或得到联邦会计法院的同意后由中央银行理事会任命）审查。联邦会计法院以该查账员的审查报告为基础，对德意志联邦银行的年度会计账目进行审查，并将审查结果与独立查账员的审查报告提交给联邦政府部长。美联储除外汇交易以外的年度账目必须接受总审计局的审计。

第三，中央银行的独立性是相对其要完成的目标而言的。如德意志联邦银行必须以维护通货稳定为货币政策运营目标，新西兰储备银行必须保证实现规定的通货膨胀率目标，这样，可以避免中央银行在制定与实施货币政策方面的任意性和独断性倾向，可以避免中央银行滥用其独立性。

第四，为了避免宏观经济政策之间的冲突，中央银行与政府之间存在着一定的沟通机制。《德意志联邦银行法》第13条第2款规定:“联邦政府官员有权参加中央银行理事会会议，尽管他们不拥有投票权，但却拥有动议提出权。如果需要，决议可以推迟两周。”第13条第3款规定:“联邦政府应该邀请德意志联邦银行行长参加其所举行的讨论重要货币政策事项的会议。”在美国，美联储主席不仅定期与总统进行会晤，而且还经常与财政部长以及经济顾问会议商讨有关问题。美联储官员与财政部官员一般每周都举行午餐会。《马斯特里赫条约》第109条规定，欧盟理事会主席及欧洲委员会委员中的1名可以参加欧洲中央银行理事会会议，并且，欧盟理事会主席还可以提出供货币政策委员会讨论的动议，欧盟理事会在讨论有关欧洲中央银行体系目标和任务的会议时，应该邀请欧洲中央银行行长参加。此外，20世纪80年代末以来强化央行独立性改革的国家都明确规定了政府与央行的沟通机制。如《法兰西银行法》和新《日本银行法》都规定，在央行制定货币政策时应该有政府代表参加，尽管他们没有投票权，但可提出相关动议。

第五，虽然金融和货币政策有其特殊性。但是金融仅仅是宏观经济体系中的一部分，金融必须为国家的根本利益服务。在特殊情况下，如碰到战争等天灾人祸，中央银行的独立性就会完全丧失。

总之，理想很少能够充分地得以实现，中央银行的独立性也是如此。就像最高法院一样，“独立性”机构也经常受投票箱的影响。