美联储的独立性

第七节　美联储的独立性

美国经济近10年的繁荣与稳定是与美联储高度的独立性和自主决定货币政策的作用分不开的。联邦储备体系享有作为一个政府机构来说的非同寻常的独立性，是世界上独立性最高的中央银行。

美国联邦储备体系的独立性在1913年的《联邦储备法》通过时就被初步确定了下来，而1935年《银行法》的实施则在建立、健全美国独立的中央银行体系方面迈出了关键的一步。它改变了联邦储备委员会权力松散、独立决策机制不健全的局面，为美联储独立行使中央银行职能提供了重要的法律基础。

联邦储备委员会直接对国会负责，除了国会在个别时期授权美国总统可以对联邦储备委员会发出指令以外，一般情况下，任何人和部门都无权介入或干涉联邦储备委员会货币政策的决策和执行。联邦储备委员会可以根据调节经济的需要，独立掌握和控制货币供应量，独立决定存款准备率、贴现率以及在公开市场上买进和卖出证券的数量、种类和价格，并对货币政策的执行结果负责。

美国联邦储备体系的资本所有权，既不属于国会和参议院，也不属于政府机构，其所有的资本金均以股份的形式为联邦储备区内的会员银行所认购。为保证美联储的独立性，防止其他政府部门或公司集团以控股的形式控制联邦储备银行，《联邦储备法》对于会员银行认购联邦储备银行的股份有严格的规定，禁止转让或抵押联邦储备银行的股票，股票所有者仅以固定股息取得固定收入。

美联储总裁委员会各位理事的法定任期为14年，美联储主席及副主席的法定任期为4年，12位联邦储备银行行长的任期为3年。美国《联邦储备法》之所以对美联储总裁委员会的成员规定了长达14年的任期，其主要目的就是尽可能地减少因政府更迭或议会选举对美联储货币政策决策机构的影响，从而避免行政及立法当局操纵或左右货币政策运营现象的发生。虽然美联储主席的任期仅为4年，但由于他与政府的任期并不一致，所以，当选总统亦不能完全控制自己任期内美联储主席的人选。另外，虽然12名联邦储备银行行长的任期只有3年，但对于他们的任命不仅行政当局无权干预，甚至立法当局也无权过问此事，并且他们当中谁有表决权不是某个人的决策，而是完全按照固定程序进行轮流。这样的任期设计自然有利于加强中央银行的独立性。美国《联邦储备法》规定，总裁委员会成员不得连任。如果允许这些中央银行官员连任，就有可能促使这些人在履行自己的职责时更倾向于迎合政府或立法机构的要求，而不愿意坚持自己的主张。

联邦储备银行最艰苦的斗争是与国会之间的斗争，而且这种斗争很棘手。一个聪明的联邦储备银行主席会知道，人们总是怀疑他屈服于政治压力，他需要竭尽全力去打消这些没有根据的怀疑。联邦储备银行对付政治压力最好的挡箭牌就是通过内部生成款项形成的自筹资金系统，因为控制钱包的权力通常就是控制权的同义词。美国联邦储备体系在财务上完全独立，所有经费自行解决，不依靠财政拨款。联邦储备系统的收入主要来自以下几个方面:①通过公开市场购入美国政府债券的利息收入；②外汇投资的收入；③向各种存款机构、商业银行贷款获得的利息收入；④向存款机构、商业银行提供服务收取的报酬，比如为它们提供的支票结算、资金周转、自动化票据交易所等服务。在支付了维持自身运行的必要的开支以后，联邦储备系统须将余下的收入上缴美国财政部，这大约占了全部联邦储备银行净收入的95%（具体的收入支出情况，美国联邦储备委员会将在其年报中详细的说明）。如果一个联邦储备银行因为某种原因被清算，在偿还了所有的债务后，剩余的财产将被移交给美国财政部。

所以，联邦储备体系的这一特点较任何其他因素都有助于它的独立性。当然，作为政府的银行，代理国库和国债的发行是其重要的职责，并负有支持财政的义务，但联储没有长期支持财政融资的责任。1979年通过的《联邦储备法修正案》完全禁止联储直接购入财政债券，而只能在公开市场上间接地买进或卖出财政债券。只有在特殊情况下，才能向财政部提供短期借款，并且在数量上要受到限制，还需以特别债券做抵押，并受国会监督。所以，美联储与财政在资金上是相互独立的。

最后，美联储不必遵守1966年的《信息自由法》和《政府阳光法案》条款的约束，这两个法案要求在政府会议审批的政策要向公众公开。因此，美联储的政策制定者们通常秘密开会制定政策。

但是，尽管如此，它并不能摆脱政治压力。事实上，要理解联邦储备体系的行为，我们必须承认，政治发挥着非常重要的作用。

实际上，总统和国会都对联邦储备系统有相当大的影响。首先，总统影响的一种方式是道义上的劝告；而理事们也不愿意反对由全国人民选举的这个人的观点，如果他们认为不致违背自己的职责，一般都会照办。其次，为了制定某种法律或阻止其他法律，联邦储备系统不断地在国会进行活动。它在这些立法斗争中希望得到总统的支持，因而具有与总统保持良好关系的动机。第三，理事会主席希望获得总统的好感，以便当总统任命一名新理事时可以得到自己满意的人选。正如关于联邦储备系统政治性问题的著名权威人士约翰·伍利所指出的:“与其说总统一般都能得到他所希望的货币政策，倒不如更确切地说，总统极少得到他非常不满意的货币政策。”

一般地说，联邦储备系统不能认为独立性的持续是天经地义的。它在某种程度上是“自身独立性的囚犯”。它在一些问题上不得不让步屈服，以免国会取消它在某些方面的独立性。

但是，不应过高估计总统和国会的影响。在一些问题上，联邦储备系统可以在每个议员选区内发起声势浩大的银行家院外活动，以迫使国会维护它的独立性。一般地说，国会也怀疑它反对联邦储备系统的能力，这部分是因为联邦储备系统声称它占有关于货币政策的机密，部分是因为它自我标榜是使人们避免爆发性通货膨胀的保护者。此外，反对联邦储备系统通常在政治上无所裨益^[26]。

在一个民主社会，一个中央银行所扮演的角色是重要的也是容易引起争议的。这一机构的行为对这个国家的经济和人民的生活水平有非常深远的意义（艾伦·格林斯潘，1993）。美联储的独立性一直是一个有争议的问题，尽管这一问题涉及整个联储体系，但主要集中于管理委员会和公开市场委员会这两个决策部门。

一、支持美联储独立性的观点

支持美联储独立性的人主要认为，缺少独立性，政治因素将会注入货币政策中。美联储理事会主席艾伦·格林斯潘提出了这一观点，他雄辩道:我们必须对民主社会下中央银行所承担责任的适度性保持敏感。如果由受到短期选举压力的政治家来承担执行货币政策的责任，他们制定的货币政策从长期看往往是令人失望的。这是金融分析家、经济学家、其他研究过全球中央银行发展经验的学者和创建美联储的立法者的共同结论。政治家受要赢得下一次选举的需要所驱使，他们往往以短期经济目标为靶子，但是短期经济扩张代价昂贵，从长期看不利于国家经济运行和公众生活水平的提高。要赢得下次选举，政治家在选举前会进一步加强货币扩张政策，至少不会停止正在进行中的货币扩张政策。无疑，这增加了通货膨胀趋势，导致经济不稳、衰退或停滞，利率将会升高，生产力和生活水平降低，从长期看不利于实现经济目标；而执行独立的货币政策，更利于实现经济的长期目标^[27]。

认识到最适合长期经济目标的货币政策不一定最适合短期的经济目标，美国和其他大多数发达国家限制了立法机构和管理当局对中央银行的直接控制。越来越多的国家采取措施以进一步将货币政策和政治分离开。独立性的支持者认为，货币政策及随之而来的美元价值是非常重要且极复杂的一个问题，以致不能交给政治集团去操纵。正如前任理事会主席威廉·麦克切斯尼·马丁所指出:联邦储备系统的独立性是自由企业体系的基本防线，当它屈服于政治利害或私利的支配时，坚挺货币的基础也就受到损害了。

主张联储独立的另一个论点是，对货币政策的控制太重要了，因而不能把这件事情交给政治家们去做。这些人缺乏专业知识，在制定诸如削减预算赤字或改革银行制度等重大经济问题的决策方面已一再地表现出这点。事实上，有些政治家可能宁愿有一个独立的联储，把它作为一个公众的“代人受过者”来分担自己肩膀的某些压力。出于担心不能再次当选的考虑，私下反对膨胀性货币政策的政治家可能不得不在公开场合支持这种政策，一个独立的联邦储备体系能够推行在政治上虽不得人心但符合公共利益的政策。

不论联邦储备体系还是政治家，都是公众（业主）的代理人；不论政治家还是联邦储备体系，都是追求其自身的利益胜于追求公众的利益，主张联邦储备体系独立的论点是，由于政治家更少关心公众的利益，在业主的代理人问题上，政治家比联储更差。

支持者还认为，理想的做法是:让中央银行拥有与立法、行政、司法当局基本上同样重要的权限，以便在日常基础上执行一般宪法的授权。一些人甚至主张，美联储主席任期应当延长，以避免他受到政治的影响。

二、反对美联储独立性的观点

官僚行为理论认为，正如消费者行为的动力可用个人福利最大化所解释和企业行为的动力可用利润最大化所解释一样，官僚的目标是最大化其自身福利。官僚的福利同其权力和威望相关，故这种理论认为，影响联储行为的一个重要因素是它力图扩大自身的权力和威望。

按照公共选择学派的观点，政府官员并非从本意上就追求公共利益，他们也会像普通人一样追求个人利益或机构利益的最大化。一是利用自己的信息优势巧妙地推卸责任。托马斯指出:“美联储主席是一位公认的糊涂专家——发表实际上无法解释或模棱两可的声明。当国会要求美联储提前说明并证明货币增长率目标时，美联储就说明大量的目标（M1、M2、M3）以使潜在的批评最小化——如果美联储错失了一个目标，则可能碰上另一个目标。”弗里德曼也指出，“在对国会的证词中，一个又一个的主席都在强调联邦储备系统任务的艰巨和神秘性，强调自主判断及平衡考虑的必要性。每一个人都强调联邦储备系统的工作是多么出色，并一再宣称其对非通货膨胀政策的执着追求；同时，每个人都将任何不合意的结果归于非联邦储备系统所能控制的力量，或归于政府其他组成部分的无能——特别是财政政策的无能。联邦储备系统最近四位主席的证词，充分证明了他们对避免责任的普遍关注”。二是迎合公众舆论或屈服于政治压力而故意错误地制定与实施货币政策。三是银行主要官员的非正当牟利行为。由于中央银行具有信息优势，有关官员可能利用这些信息优势为自己谋取经济利益，损害公共利益。

政治方面的反对意见也许要比经济方面的反对意见更加明显。在一个民主国家中，人们真的可以容忍一个不受任何一种直接的、有效的政治控制的机构集中拥有如此巨大的权力吗？“自由主义者”常常这样描述他的立场:宁愿相信法治而不愿相信人治。我们很难以任何一种有意义的方式将这种观点与对独立的中央银行的赞成协调起来。实际上，人们不可能完全免除人治。没有任何一种法律能够得到如此精确的详细说明，以至于能够避免任何需要进行解释的问题，能够明确地包括每一种可能情况。但是，即使是那些最好的法律赋予执行它们的人那种有限的相机抉择权力，也远远不同于那些建立中央银行的法律通常赋予一小部分人的那种也许影响深远的权力。主张把联邦储备体系置于总统或国会控制之下的人们争辩道，把货币政策（它影响到经济社会中的几乎每个人）交给一批不对任何人负责的精英人物去控制，是不民主的。当前联邦储备工作业绩不佳，也没有撤换其成员的规定（对政治家是有的）。的确，联邦储备体系需要奉行长远目标，但是，由国会选举产生的官员，也可就长期问题进行表决（外交政策便是一个例子）。

公众认为总统和国会应对本国的经济福利负责，他们却无法控制很可能是决定经济健康运行状况最重要因素的那个政府机构。另外，为形成一个能够促进经济稳定的协调方案，货币政策置于同样掌握着财政政策的政治家的控制之下才能防止两种政策彼此冲突。而一个独立的联邦储备体系也会造成货币政策同财政政策之间协调上的困难。况且，也从来没有联邦储备体系明智地运用了其独立性的记录:联邦储备体系可能并不比政治家们的眼光长远多少，它仍然可能追求狭隘的自身利益。

反对联邦储备体系独立的另一个理由是，独立的联储并非总是成功地运用了它的自由。大萧条时期，联储在履行其宣称的最后贷款人作用方面失败得很惨。并且，其独立性也肯定未能防止它在20世纪60年代和70年代所执行的过度扩张的货币政策；那种政策导致那一时期的高速通货膨胀。

著名的货币主义者，如米尔顿·弗里德曼、艾伦·梅尔策和后来的卡尔·布鲁纳等人反复要求限制联储实行相机抉择的权力。他们最经常提到的一个建议是要求央行以一个固定的年增长率来增加货币基础或某种货币衡量方法（如M2）。并且，这些规则的倡议者还希望立法者更加强硬一些。比如，影子公开市场委员会——一个私人经济学家群体，要求法律规定公开市场委员会成员在未实现其约定的目标时必须辞职。这个私人经济学群体的成员主要是货币主义的鼓吹者，每年会晤两次分析货币政策及经济情况，并提出政策建议。

“独立的中央银行的三个主要的技术性缺陷:第一个缺陷是它会几乎不可避免地导致责任的分散，促使中央银行在面对不确定性和困难时逃避责任。第二个缺陷是对个性的过分依赖。在研究美国货币政策史的过程中，个性的偶然性所具有的极端重要性给我留下了深刻的印象。在第一次世界大战结束的时候，联邦储备体系的主席是哈丁（W.P.G.Harding）。我敢肯定，哈丁主席完全是一个有声望、有能力的公民，但他对货币事务的理解却非常有限，而且他的勇气更加有限。当时的几乎每一位学者都认为，在战后的货币政策中，联邦储备体系所犯的一个主要错误是允许货币存量在1919年非常迅速地扩张，然后又在1920年紧急刹车。这种政策几乎肯定对战后价格的急剧上涨以及随后的急剧下降负有责任。阅读哈丁在他的回忆录中对人们后来批评联邦储备体系遵循的这些政策所作出的回答是一件有趣的事情。他并不怀疑其他政策对于整个经济来说很可能更加可取，但是，他强调财政部希望以一个合理的利率发行债券的愿望，并且提醒人们注意当时存在的一项法律，按照这项法律，财政部可以取代联邦储备体系的领导人。他所说的这些事情，与第二次世界大战以后不久（当时，人们正在讨论债券支持计划）我从联邦储备体系的另外一位成员那里听到的事情在本质上是相同的。对于我的一些同事和我提出的应该放弃债券支持计划的观点，他的反应是基本同意，但他说:‘你们想让我们丢掉工作吗？’……通过比较哈丁的做法与埃米尔·莫罗在法国更加困难的条件下的做法，我们就可以清楚地揭示个性的重要性。在形式上，莫罗并不具有独立于中央政府的任何独立性。他是由总理任命的，而且总理可以随时解除他的职务。但是，当总理要求他以他认为是不适当、不可取的方式来为财政部提供资金时，他断然拒绝这样做。当然，后来发生的事情是:他既没有被解除职务，也没有做总理要求他做的那些事情，而且更加成功地实现了经济稳定。我引用这个对比的目的，既不是称赞莫罗，也不是责备哈丁，而只是想说明我的主要观点:在很大程度上，这种货币制度实际上是一种人治的制度，而不是一种法治的制度，这种制度极端地取决于有关人员的特定个性。第三个缺陷是:独立的中央银行将几乎不可避免地过分重视银行家的观点。区分两个完全不同的但我们常常混淆的问题是极其重要的。这两个问题就是信贷政策问题和货币政策问题。在我们的这种货币制度或银行制度中，货币常常作为信贷扩张的副产品而被创造出来，但在概念上，货币的创造与信贷的扩张是完全不同的。一种货币制度可以与任何一种信用工具都完全没有关系，例如，完全自动的商品本位就是这样。这种商品本位只将货币性商品本身或这种商品的仓库收据用作货币。在历史上，货币与信贷之间的联系随着时间和地点的变化而发生很大的变化。因此，虽然我们已经认识到，用来影响一系列变量的措施也可能会影响另外一系列变量，货币措施除了产生货币效应（monetary effect）本身以外，可能还会产生信贷效应（credit effect）……我概要指出的这三个缺陷构成了反对独立的中央银行的一种强烈的技术性理由。如果再加上政治方面的反对理由，那么，反对完全独立的中央银行的理由确实是强有力的”（弗里德曼，1991）。

米尔顿·弗里德曼（Milton Friedman，1982）为Fed运作行为的若干特点提供了官僚主义的解释。弗里德曼观察到一个古怪的事实，即Fed“搅动”其资产组合:对其资产永久性增加1美元，Fed可能在公开市场上购买价值184美元的债券，同时卖出183美元的债券。弗里德曼认为在大多数的情况下，持续的搅动是公开市场操作小组为了显示自己的重要性。同时这还为与Fed交易的债券交易商创造了利润。这些交易商提供华尔街消息灵通人士的意见，支持Fed的相机抉择政策。

弗里德曼提出，Fed推迟公布其公开市场操作指示的信息，也是因为关于Fed当前目标的神秘性——人们纷纷猜测Fed几十亿美元资金准备作何用途——有助于提升Fed想像中的重要性。这种神秘性还为Fed前任官员们创造了高薪的职位，他们作为“Fed观察员”，寻找蛛丝马迹，据以判断Fed是否偏向较松的或者较紧的货币政策。

就弗里德曼所见，主要的谜团是，为什么Fed让货币增长如此多变，而不采用他早就提供的建议，让自身承诺遵守单一货币总量的具体增长路径。他总结认为，Fed反对毫不含糊的政策目标，是因为Fed的官员不喜欢面对一个明确的基准，有了它则可能追究他们是否履行了职责。Fed的高级官员没有兴趣采用机械式的货币主义的规则，该规则将使得公开市场操作小组只需要一个人足矣（这个人将不再乱动资产组合），这显然令联邦公开市场委员会（FOMC）越发不重要了。Fed不预先承诺遵循任何特定的行为路径这一点，意味着政治家们、市场玩家和学问家们都有理由争取Fed的注意。Fed内外的经济学家们都倾向于不争取这样一个规则，因为该规则会减少他们向各地的Fed主席们就每月的联邦公开市场委员会会议提供咨询（以及向Fed提供咨询）的服务需求^[28]。

弗里德曼还指出:“在过去的几年中，我逐一地研究了联邦储备体系自1913年至今的所有年度报告。我从这种严格的挑剔中得到的几个有趣的意外收获之一，就是发现在当局赋予货币政策的有效性方面表现出周期性模式。在经济繁荣的年份中，这些年度报告强调货币政策是一种非常有效的工具，而且事情的顺利发展主要是货币当局熟练地运用这种精密工具的结果。另一方面，在经济萧条的年份中，这些年度报告则强调货币政策只是经济政策的许多种工具中的一种，它的权力受到了非常大的限制，而且只是由于货币当局熟练地运用这种受到限制的权力，我们才能够避免发生灾难。这只是关于在不同的管理机构之间划分责任所产生的影响的一个例子，这种影响可能导致没有一个人承担或被认为应该承担最终责任……然而，只要这些权力是分散的，有关的责任也就是分散的:每一个集团都将认为另外一个集团应该对正在发生的问题负责，而且没有任何一个集团愿意承担责任。”一个试图保持其权力和威望的组织不承认以往犯过的错误，因为这样做会使人联想到它目前可能又在犯错误。

直到目前为止，妇女和少数民族以及劳动阶层和消费者利益甚至在C类董事中实际上也得不到反映。其部分原因是，董事的主要职责不是制定货币政策，而只是指导储备银行行长进行银行的经营管理。而那些具有自己行业经验的人在执行这一任务上显然是占有优势的。然而，由于董事们参与对储备银行行长的选择，并且可以向行长表达自己对政策的看法（但行长可以不予接受），他们确实对货币政策有某种影响。这使得关于董事们不具有代表性的批评难以完全消失。

反对美联储独立性论点的人认为应该进行如下改革:

1.改变联储银行行长在公开市场委员会中的地位。持此观点的人认为联储银行行长是由联储银行董事会选举，而董事会成员的1/3来自成员行，所以，联储银行行长代表的是银行界的利益，而非公众利益，所以，应当撤销联储银行行长在公开市场委员会所占的席位，并取消他们的投票权；或者改变联储银行行长选举方式，促使他们进一步对公众负责。

2.扩大美国审计总署对美联储的审计权利。目前，审计总署对美联储的审计不包括以下四个方面:①货币政策的制定。②公开市场委员会指挥的交易。③包括外汇业务在内的交易。提议者认为应当消除所有例外，对美联储进行全面审计。④公开货币政策及制定货币政策的过程。该提议是要求公开市场委员会更全面、更直接公布自身运作过程。美联储在20世纪90年代和2000年年初有关政策公布的改革一定程度上满足了该项提议。

每种提议都会减少美联储独立性，加大它所承担的责任。美联储常常宣称货币政策太过复杂，不是公众和国会的政治家们可以理解的，并宣称保密是货币政策成功的关键。国会议员理所当然会对此表示怀疑，他们主张公开货币政策制定过程，以便对其进行审查和讨论。同时，他们要求及时获得关于货币政策的信息^[29]。

政治经济争斗领域中的长期观察员认为关于美联储是否应该独立的争论是形式大于实质。他们指出，首先，国会发现目前的体系十分便利。如果经济运行不佳，国会便会指责美联储，并且告诉公众，美联储受独立的保护，不听国会的正确意见，才会造成经济运行不佳。1980年，爱德华·凯恩对这种关系做了如下总结:当货币政策受欢迎时，当权者宣布正是他们的影响力才使得有效的货币政策得以实施。另一方面，当货币政策不受欢迎时，他们就可以把一切责任都推到美联储身上，说美联储固执己见，并且宣称要是他们不向美联储的官员不停施压，那么情况会更糟。但是，如果美联储直接隶属于国会，并对国会负责，那么事情不妙时，国会就没人可以指责了。

弗里德曼甚至主张:“通过使联储转变为财政部的一个署，从而结束联储的独立性。这将结束货币政策责任与财政政策责任彼此分开的现状，而正是这种现状导致了一种令人奇怪的现象:联储主席将国家的所有问题都归咎于财政政策的缺陷，而财政部长则将这些问题都归咎于货币政策的缺陷——这是一种已经盛行了几十年的现象。”“一种适度的并且可能带来相当大好处的制度改革，就是将联储的管制性功能与货币性功能区分开来。当前，管制性功能吸引了联储的大部分注意力。此外，它们通过混淆这两种极其不同而且在一定程度上是不一致的功能，从而掩盖了应负的货币控制责任。”

因此，美联储主席的工作之一是确保国会和公众了解他的机构（指美联储）的作用。他必须保护美联储不要受到批评，有时候人们认为美联储对经济的压制力过强，但有时候人们又认为它做得远远不够。有些人也攻击美联储，认为美联储作为一个非选举产生的政府部门，却负责做出如此多的重大决定很有问题。