欧洲中央银行体系的独立性

第二节　欧洲中央银行体系的独立性

根据《欧洲联盟条约》及其附件《欧洲中央银行体系章程》的规定，欧洲中央银行体系由欧洲中央银行的决策机构管辖，它们是:行长理事会（Governing Council）、执行董事会（Executive Board）和普通理事会（General Council）。行长理事会、执行董事会和普通理事会的关系，可以用图5-2表示。

图5-2　欧洲中央银行体系的组织结构

在许多方面，欧洲12个国家的中央银行的作用类似于美国的12个联储银行。欧洲中央银行则相当于美联储中的理事会和公开市场委员会。

ESCB建立有17个委员会，主要有银行业监管委员会、纸币委员会、预算委员会、信息技术委员会、法律委员会、市场活动委员会、货币政策委员会和支付结算系统委员会等。

一、人事上的独立性

欧洲中央银行作为独立的机构还表现在人事上的独立性。任命程序、用人条件、任期和人员罢免程序等的特殊规定，其用意就在于保证欧洲中央银行的独立性。

1.关于任命程序。执行董事会的行长、副行长和其他成员由欧盟理事会与欧洲议会和欧洲中央银行的决策理事会（首次任命时，该机构则为欧洲货币局理事会）协商后，经成员国首脑或政府领导人一致同意后任命。

2.用人条件。执行董事会成员应具有公认的名望及货币和银行事务的专业经验。

3.任期。执行董事会成员的任期是8年且不得中途更换。成员国央行行长的任期则不得少于5年。而欧盟委员会成员的任期则为5年且可中途更换。

4.罢免程序。当执行董事会成员不再具备履行职务所要求的条件或有严重过错行为，欧洲法院可以应决策理事会或执行董事会的申请强行辞退他。同样，成员国央行行长只有当他不再具备履行职务所要求的条件或有严重过错行为才能被解除职务。欧洲法院可对解除决定进行审查。这一规定引起的争议是，法院是否可以恢复某一行长的职权。这等于是对做出罢免决定的成员国政府发起了一项不信任动议。一般来说，要罢免执行董事会成员是困难的。因为，执行董事会或决策委员会的一位成员一般是不会提出罢免另一成员的申请的。而且，对法院来说，强行辞退执行董事会的一位成员是一项困难的政治性决定。那么，不再具备履行职务的条件是否包括没有达到抑制通货膨胀的目标如新西兰国家规定的那样呢？这显然不适合于欧洲中央银行执行董事会，除非《ESCB法令》第11.4条被法院作了扩大解释。总之，人事任命程序的严肃性、对人员能力和可靠性的考虑、任期设计的特殊性即任期长且中途不能更换、罢免程序的复杂规定等体现了欧洲中央银行的独立性要求。

欧元体系内决策者是欧洲中央银行理事会和管理委员会。欧洲中央银行最重要的决策班子是欧洲中央银行理事会。它包括总裁（行长）、副总裁（副行长）以及4名其他成员，他们均由成员国共同任命，任期8年，不能连任，只有在不能履行职责或严重渎职时才免除其职务。这两点都非常重要。首先，如果他们任职时间太短，他们就学不到足够的经验，也就没有条件将他们的经验付诸实践。但是，如果他们能够连任，他们可能会取悦那些有资格选举他们的人。因此，他们最终会对那些有资格选举中央银行的政客唯命是从。这会加强欧洲中央银行实际上的独立性。

管理委员会是欧洲中央银行的最高决策机构，负责制定欧元区的货币政策，并且就涉及货币政策的中介目标、指导利率以及法定准备金等做出决策，同时确定其实施的行动指南。管理委员会由两部分人组成:一是欧洲中央银行执行理事会的6名成员，二是加入欧元区成员国的12名央行行长。成员国中央银行行长的任期最少不低于5年。委员会主席最短任期5年，不能连任。每名管理委员会的成员各拥有一票投票权，如果支持与反对双方的票数相等，则欧洲央行行长一票具有决定意义。管理委员会进行表决时至少应达到2/3的规定人数，如不满足这一最低要求时，可由欧洲央行行长召集特别会议来做出决定。会后管理委员会的主席立即召开新闻发布会解释管理委员决策的缘由。管理委员会对于经济状况和价格发展态势的看法发布在《欧洲中央银行月报》上，这个月报以欧共体的11种官方语言发表。

《马约》第109条第2款和《章程》第11条第2款规定，中央银行执行委员会委员必须从“具备货币或银行方面的知识，并具有特殊的经验”的人士中遴选。

欧洲中央银行不能为欧洲的任何机构或政府赤字筹措资金。任何需要在税收以外筹措资金的人都必须到金融市场上去，到私人金融市场上去申请贷款或申请债券。

欧洲联盟《关于欧洲中央银行体系及欧洲中央银行章程的议定书》也规定，欧洲中央银行政策委员会的成员不得连任。

二、经济上的独立性

欧洲中央银行可以自由支配自己的收入，拥有独立预算权和独立决算权。欧洲中央银行财产独立于共同体其他机构。其经济独立性首先体现在成员国央行才是欧洲中央银行股本唯一认购人和持有人。股本是按照人口和国民生产总值的大小在成员国进行分配。欧洲中央银行的财政独立性还体现在，禁止欧洲中央银行或成员国央行向共同体机构、各成员国中央政府、地方、地区或任何其他公共机构、公法控制下的其他团体或成员国公共事业投资或提供任何信贷安排。欧洲中央银行和成员国央行直接从上述机构购买债券也同样会遭到禁止。这体现了中央银行与政府之间资金联系前所未有的切断，以确保欧洲中央银行的资金不被欧盟其他机构和成员国政府操纵和利用。

三、政治上的独立性

欧洲中央银行政治上的独立性是通过下列机制予以保障的:

1.立法体例上。《银行章程》是以《共同体条约》第18号议定书的形式出现的。《银行章程》大多数条款的修改只能通过修改《共同体条约》的方式实现。因此，从立法技术来讲，《银行章程》被《共同体条约》所宪法化了。这是欧洲中央银行独立性的根本保障。

2.欧洲中央银行的法律地位。欧洲中央银行具有独立的法人资格，并且在欧盟成员国享有该成员国法律所赋予法人的最广泛的法律能力。在国际层面上，欧洲中央银行可出席国际货币基金组织和经合组织的会议。独立的法人资格是欧洲中央银行独立性的基石，这有利于其完成稳定价格的任务。需要指出的是，欧盟部长理事会、欧盟委员会和欧洲议会作为欧盟的重要机构，却不享有法律人格。

3.成员国中央银行的独立性。欧元区15国的中央银行是欧洲中央银行体系的组成部分。欧元区货币政策的执行需要这15国中央银行的配合。这就要求这15家中央银行也具有独立性，尽管它们仍可保持其原来国内法中的法律形式。《共同体条约》第109条和《银行章程》第7条要求成员国保证其国内法、包括本国中央银行章程，要与《共同体条约》和《银行章程》一致。成员国的中央银行要依照欧洲中央银行的指示行事以完成欧洲中央银行系统的职能和任务。如果成员国中央银行未能履行其义务，欧洲中央银行可以在欧洲法院对其起诉。

4.决策机构的独立性。欧洲中央银行体系受欧洲中央银行决策机构的管辖。欧洲中央银行的最高决策机构是行长理事会。该机构成员由执行委员会的6名成员和欧元区12国的12位中央银行行长组成。行长理事会的主要任务是制定欧元区的货币政策。执行委员会由欧洲中央银行行长、副行长和其他4位成员组成。执行委员会负责执行行长理事会制定的货币政策并给予成员国中央银行以必要的指示。欧盟理事会主席和欧洲议会的一个议员可以出席行长理事会的会议，但没有投票权，即他们不能干预欧洲中央银行的决策。

欧洲理事会作为共同体的立法机构负责处理“游戏规则”。然而“游戏”本身交给了欧洲中央银行。因而，在两者之间可以做出区分，即理事会是整个体系的立法者，而欧洲中央银行则是该体系内的立法者。欧洲中央银行作为其体系内的立法机构，根据《马约》第108a条它所拥有的规章制定权，显示了它具有一定程度上的独立性和相当大的超国家性。为实施ESCB的任务，欧洲中央银行可以根据《马约》和《ESCB法令》，颁布具有普遍适用性的法规，对成员国具有全面和直接的约束力。它所做出的决定对所指向的对象具有全面约束力。它还可以提出不具有约束力的建议和意见。在货币政策领域内，欧洲中央银行有权对不遵守其法规、决定的企业实施处罚，处罚形式是罚金或滞纳金。只有有权实施处罚才能保证法令的统一性和有效性。欧洲中央银行掌握法规制定权和处罚权保证了它采取法律措施方面的独立性。

四、货币政策的独立性

欧洲中央银行和各成员国中央银行必须遵守《欧洲联盟条约》，为欧洲中央银行体系规定的最终目标——维持物价稳定。为保证这一目标的实现，必须保证欧洲中央银行的货币决策过程不受任何干扰，货币决策体系具有相当高的独立性。欧洲央行行长理事会在制定货币政策时，采取的是一人一票的简单多数制，在票数相等时，以行长的一票作为决定的依据。各国在投票权上的平等，一方面体现了大国的让步；另一方面也是出于货币政策独立性的考虑。如果允许大国拥有较大的投票权，那么，理事会在制定货币政策时可能会有失偏颇，过多地顾及大国的利益而忽略整体利益，这将会对中央银行的独立性构成极大的威胁。货币政策的独立性还体现在，欧洲中央银行体系可以不受任何约束地追求货币政策目标的实现，其实质就是要保证其有制定货币政策目标和使用货币政策手段的自由，即具有“目标独立性”和“手段独立性”。这是评价中央银行整体独立性的两个重要方面。理论上讲，央行的目标独立性偏小较好。因为如果法律规定中央银行可以在物价稳定和充分就业等多重目标间进行选择时，那么，中央银行很可能会在社会压力作用下，为了促进充分就业而在一定程度上牺牲稳定物价的目标。如果法律已明确规定了物价稳定是央行唯一的政策目标，就会迫使中央银行无法逃避责任，全力以赴为达到目标而努力。央行的手段独立性则恰好相反，手段独立性偏大，意味着中央银行受外界的影响较小，使得其可以运用自认为合理的一切手段去追求政策目标，自然可以较容易地达到目标。欧洲中央银行不但具有货币政策目标的独立性，而且也具有货币政策手段的独立性。欧洲中央银行享有广泛的授权，它能够确定自身的通货膨胀目标，即公布经量化的物价稳定指标；拥有货币发行的排他权；可自行决定货币政策的中介目标和操作工具；拥有制定货币政策战略和运作框架、调整利率等多方面的权力。在各国的实践中，有些国家如新西兰，尽管物价稳定也是其中央银行的最终目标，但是中央银行是通过与政府的协商来确定通货膨胀率的指标的，所以，只能说央行具有货币政策工具的独立性，而不具备货币政策目标的独立性。