对日本银行独立性的评价

第三节　对日本银行独立性的评价

日本政府推行金融大改革的目的在于废除国内现存的过多金融管制，通过革除金融业现有弊端促进日本金融业在高度透明、高效率的市场环境中竞争与运作，实现金融市场自由化，而实施新《日本银行法》是达到这一目的的重要措施。尽管日本银行在金融政策制定实施方面的独立性将有很大提高，能够更好地发挥中央银行的职能。但是改革并不彻底，政府对日本银行还有很大的影响力，日本银行的独立性远远不够。

从立法上看，日本银行隶属于财政部（大藏省），并接受大藏省的领导和监管。《日本银行法》规定，日本银行作为中央银行，其一切活动都要在大藏省的领导和监督下进行，大藏大臣拥有对日本银行的一般业务命令权、监督命令权和官员解雇命令权。因此，有关日本银行的具体经营事项及人事变动等，都要经大藏大臣批准。形式上，日本银行的重大政策措施要通过日本银行的最高决策机构——政策委员会决定，包括货币政策的制定、政策工具的选择、民间金融机构存贷款最高利率的调整等。但是，委员会调整存款准备率必须获得大藏大臣的批准；在修改最高利率时，要经过“利率调整审议会”咨询之后才能实行。为监督日本银行的业务状况，大藏大臣特设监察官，有权随时检查或命令日本银行报告业务及财务收支状况，出席日本银行的各种会议并发表意见。

日本银行的总裁和副总裁由内阁任命，理事则由大藏大臣任命，任职期限分别为5年和4年。日本银行的政策委员会共有7名委员，其中日本银行总裁是当然的委员，此外还有2名政府代表（一名是大藏省代表，另一名是经济企划厅代表）和4位民间代表。但是2名政府代表在委员会中只有发言权，没有表决权，因此，日本银行可以根据自己的职责独立地执行货币政策。在与政府的资金关系方面，按照规定，原则上禁止日本银行认购政府发行的长期公债和向政府提供长期贷款，日本银行只对政府提供少量的短期贷款。1997年4月，《日本银行法》修正案通过后，日本银行的独立性得到了加强。该银行法赋予日本银行独立地制定与执行货币政策的权力，日本银行可自行决定采取什么措施和运用什么工具、采取何种形式去实现货币政策目标。为提高货币政策的效率，该修正案还提出日本银行应具备“公开独立性”，即要保持货币政策制定的透明度，要向公众及时提供信息，公布政策制定的细节等。

由于日本银行还缺乏完全的独立性，它所制定的货币政策也或多或少受政府财政政策的影响。这可以从两方面表现出来:一是信用秩序的维持。前文已提到维护信用秩序是政府的责任，但新《日本银行法》规定大藏省有权要求日本银行提供信用来帮助政府，日本银行按照“三性”原则只能对有偿付能力的银行等金融机构提供贷款，而政府为挽救某些金融机构、维护信用秩序提出的要求往往会违背中央银行的经营原则；而且信用扩张将引起货币供给量增加，产生通货膨胀压力，这显然与日本银行的政策目标背道而驰。但是，日本银行由于受命于政府而不得不为之。二是财政赤字的弥补。旧的《日本银行法》要求日本银行以低于官定利率的利率水平认购政府发行的融通证券以支持财政，这一项目前已逾20万亿日元，占据了日本银行的大部分信用。新《日本银行法》规定日本银行应以市场利率认购政府债券。但是，如果提高日本银行认购的政府债券的利率，将使已经非常脆弱的日本财政进一步恶化。虽然从长期来看将政府债券利率市场化有助于东京短期金融市场的国际化以及日元国际化，有助于改善财政状况。但短期内将使政府面临更多的财政困难，从而受到来自财政方面的压力。

新《日本银行法》缺乏对政策责任（Accountability）的规定。新《日本银行法》规定，政策委员会制定每一项政策后要在一定期限内向社会公开制定讨论过程及结果，这加强了政策制定的透明度，从而使政策制定失败的责任承担问题突出出来。每一项调节金融的政策实施后都会通过一定的传导途径作用于政策目标，同时可能影响到其他经济方面，产生政策执行的效果。这一效果可能与预期的相符，也可能与预期有一定差距，甚至相反，如果出现后一种情况，则表明政策制定存在失误甚至是错误的。政策失败的责任到底应该由谁来承担，新《日本银行法》中没有明确的规定，也就是说日本银行有权自主制定货币金融政策，同时又无须承担政策失败的责任，这样很容易导致日本银行的责任心降低，甚至引发道德风险。

【注释】

[1]例如，原《日本银行法》在第一条中对日本银行的目标作如下阐述:“日本银行的目标旨在根据国家政策进行货币、金融调节以及维护信用制度，以有效发挥国家整体经济力量。”

[2]1957～1960年，金融制度调查会（大藏大臣的咨询机构）就修改《日本银行法》一事进行审议，并讨论了如何规定日本银行独立性的问题。但是该调查委员会没有达成一致意见，结果提出了一个方案，即在大藏大臣认为日本银行的政策在可能妨碍政府政策的执行，在与日本银行总裁协调后未取得统一意见的情况下，日本银行可以从如下选择中任选其一:（A方案）遵照指示；（B方案）可以申请将政策委员会的决议延长一定期限（经过一定期限后，政策委员会可以维持原案）。

[3]《日本银行法》第一条对日本银行的目标作了如下规定。“第一款，我国的中央银行是日本银行，日本银行的目标在于发行银行券，同时进行通货与金融调节。第二款:日本银行的目标除了第一款规定的内容外，还要确保银行及其他金融机构间资金结算的顺利进行，维持信用秩序。”此外，第二条规定“日本银行在进行通货与金融调节时，以实现物价稳定，促进国民经济健康发展为宗旨”。

[4]在旧《日本银行法》中，相当于审议委员的委员是从城市银行、地方银行、工商业界、农业等领域各选出1名共计4位经验丰富、学识渊博的人士担任。

[5]［日］鹿野嘉昭.日本的金融制度［M］.余熳宁译，余明校.北京:中国金融出版社，2003:245～248.

[6]实际上，在2000年8月的金融政策审议例会上，政府代表曾提出希望将解除“零利率政策”的决议予以延期，但是被政策委员会否决。