中国中央银行独立性变迁的历史回顾

第二节　中国中央银行独立性变迁的历史回顾

在转轨中和新体制下受到伤害的集团在政治上的阻抗，是决定改革步伐的重要因素。因此，理解转轨政策及其结果的关键，是经济中不同利益集团之间的冲突。不同转轨经济的有关表现，不仅反映了它们不同的经济特色，而且也反映了不同的政治特色。

一、传统计划经济条件下中国中央银行的形成和发展

1948年11月18日，华北人民政府第三次政务会议做出决议:应即成立中国人民银行，发行统一货币。1949年2月2日，中国人民银行由石家庄迁入北平。1949年9月，中国人民政治协商会议通过《中华人民共和国中央人民政府组织法》，把中国人民银行纳入政务院的直属单位系列，接受财政经济委员会指导，与财政部保持密切联系，赋予其国家银行职能，承担发行国家货币、经理国家金库、管理国家金融、稳定金融市场、支持经济恢复和国家重建的任务。1949年12月，为了适应当时国家政治、经济管理体制的状况，中国人民银行先后建立了中南、西北、华东、西南等大行政区一级的银行，组织和领导所在区的金融工作。加上中国银行、交通银行和中国人民保险公司，全国共有金融机构1308个，职工80000余人。1951年4月1日，东北银行、内蒙古人民银行改组为中国人民银行东北区分行和内蒙古自治区分行。同时，中国人民银行对部分私营银行进行改组，使其变为公私合营银行。到1951年底，除西藏和台湾以外，中国人民银行的机构近8000个，人员达230000人。

1952年9月，中国人民银行召开了各大区分行行长会议和计划工作会议，通过了《中国人民银行综合信贷计划编制办法》草案，决定从1953年起编制全国综合信贷计划，全面实施信贷资金的计划管理，即一切存款上缴总行统一安排使用，各项贷款由总行统一核定计划指标，逐级下达，各级银行只能在指标范围内掌握贷款，同时，实行了以现金为中心的货币管理制度。

从1953年起，我国的经济管理体制逐步向高度集中的计划经济管理体制过渡。在这种体制下，商品和货币的作用遭到贬低，强调一切产品的生产和流通按计划进行和分配，银行要树立“生产观点、服务观点”，成为国民经济的“货币发行中心、会计出纳中心和信贷结算中心”。

1954年6月，中国人民银行各大区一级的银行撤销。1955年2月1日，全国的公私合营银行并入当地人民银行储蓄部。1953年3月25日成立中国农业银行，1957年8月1日，中国农业银行被撤销并入中国人民银行。此后，虽有过成立中国农业银行、中国银行、中国人民保险公司的历史，但时间都不长，一直到1979年以前，中国人民银行始终是“大一统”的中央银行。

1962年6月13日，中共中央、国务院发出《关于改变中国人民银行在国家组织中地位的通知》，规定中国人民银行总行由现在的国务院直属机构改为同国务院所属部、委居于同样的地位；人民银行分行、专区中心支行、县所属各局属于同样的地位；中国人民银行各级行党组的地位也应当同上述行政地位相应看待。

1972年9月8日，财政部召开全国银行工作会议，期间，国务院领导指示:银行要有独立性，倾向于保持原来的银行系统，要有省分行、县支行。银行业务要独立，资金要独立。信用社的集体所有制不变，待遇问题要解决。会议决定要健全银行机构，加强干部队伍，保持原来的系统，要有分行、支行，要密切上下联系。

二、转轨时期中国中央银行独立性的历史演变

（一）中国人民银行与财政部分设

1977年12月31日，国务院决定，中国人民银行总行作为国务院部委一级单位与财政部分设，自1978年1月1日开始分开办公。

1979年10月4日，邓小平在中共省、市、自治区党委第一书记座谈会上，对银行改革问题提出:银行应该抓经济，现在只是算账、当会计，没有真正起到银行的作用。银行要成为发展经济、革新技术的杠杆，要把银行真正办成银行。

总之，1953～1983年这段时期，中国人民银行具有以下两个突出特点:

第一，政企不分。在统一的计划体制中，自上而下的人民银行体制成为国家吸收、动员、集中和分配信贷资金的基本手段。中国人民银行作为国家金融管理和货币发行的机构，既是管理金融的国家机关又是全面经营银行业务的国家银行。一方面，中国人民银行作为中央银行，是政府机关的一个组成部分，其工作人员均为国家干部，其分支机构按行政区划逐级设置，代表国家管理金融事业，管理信贷资金的运用，监督工商企业的经济行为；另一方面，中国人民银行又作为一个经济组织，有自有资金，经营货币信贷业务，强调经济核算，以收抵支，向国家上缴利润。

第二，职能萎缩。作为中央银行，是发行的银行、政府的银行、银行的银行和监督管理金融的银行。但是，由于当时的中国人民银行是“大一统”的银行，而且全部信用活动又集中于此，所以，“银行的银行”和“监督管理金融”的职能基本丧失了，而仅仅作为前述的“三大中心”存在。进一步，中央银行是制定和推行货币政策，调节宏观经济的机构。但由于中国人民银行是“大一统”的银行，只有自己的信贷政策，而不存在真正意义上的货币政策，同时，由于我国实行高度集中的计划经济管理体制，“资金跟着物资走”，中国人民银行的信用活动并不具有调节宏观经济的作用，而只是被计划调节的对象之一。

（二）中国人民银行金融管理职能与商业银行职能分离

在中央银行与商业银行没有分离以前，中国人民银行仍然保持以前国家银行的特点，一方面执行中央银行职能，一方面办理商业银行的业务，其中主要是工商企业的存款、贷款业务和城镇储蓄存款业务。但是，在实践中，这种体制的弱点就逐渐暴露出来。首先，“大一统”的银行体制是计划经济的产物，随着商品生产和市场机制的发展，已经不能满足经济发展的客观需要。第二，中央银行身兼双重职能，存在一些不可克服的缺点:一是信贷、发行结合，失去制约作用；二是一身二任，容易陷于具体业务之中，从而淡化了对宏观经济的调控工作，不能够很好地履行中央银行的职能；三是中央银行兼管一部分专业业务，在处理与专业银行的关系时很难做到“一碗水端平”。第三，既从事信贷业务，又进行金融管理，且从上到下自成体系。

基于以上事实，建立真正的中央银行制，实现中央银行与商业银行分离对我国意义深远。党的十一届三中全会后，为了加快农业的发展，1979年2月恢复了中国农业银行，作为农村金融方面的专业银行，负责领导农村信用合作社。

随着对外开放政策的实行，我国的对外经济往来迅速发展。为适应这种新的变化，1979年3月，国务院批转了中国人民银行《关于改革中国银行体制的请示报告》，把中国银行从中国人民银行中分离出来，作为国家的外汇专业银行，承办外贸信贷业务。1979年4月，中国人民银行发出《关于恢复保险业务和加强保险机构的通知》，分设中国人民保险公司，自成系统，独立经营。为适应经济发展和经济体制改革的需要，国务院于1979年决定把中国人民建设银行作为国务院总局级的经济实体，并加强它的银行职能，决定把预算内的基本建设投资改为建设银行贷款，责成建设银行负责发放和管理基本建设贷款。1981年，由中国人民建设银行直接领导的中国投资银行成立，它是我国政府指定向国外筹集建设资金和办理投资信贷的专业银行，其主要业务是办理世界银行的贷款。

1983年9月17日，国务院做出《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》。文件指出:中国人民银行是国务院领导下管理金融事业的国家机关，不对企业、个人办理信贷业务，集中力量研究和做好金融的宏观决策，加强信贷资金管理，保持货币稳定；成立中国人民银行理事会，作为决策机构，其主要职责是:①审议金融方针、政策问题；②审议年度国家信贷计划、现金计划和外汇计划的有关重大问题；③确定专业银行和其他金融机构的设置、撤并、业务分工的原则；④研究涉及金融全局的其他重要事项。理事会的组成人员有:中国人民银行的行长、副行长，少数顾问、专家，财政部一位副部长，国家计委一位副主任，各专业银行行长，中国人民保险公司总经理等。理事会理事长由中国人民银行行长担任，副理事长从理事中选任。理事会设秘书长，由理事兼任，理事会在意见不能取得一致时，理事长有权裁决，重大问题请示国务院决定。在中国人民银行成为中央银行之后，过去兼营的城市工商信贷和储蓄业务由1984年1月1日成立的中国工商银行办理。1985年11月，国务院又决定将中国人民建设银行的全部资金纳入中国人民银行综合信贷计划之内。至此，以中央银行为领导、专业银行为主体、多种金融机构并存的新金融体系正式形成。

（三）中国人民银行货币政策职能与金融监管职能分离

由于货币政策制定和金融监管两项职能之间存在着一定的角色冲突，因此，两项职能的分离更有助于防止货币政策松紧与银行监管力度之间出现同步振荡。

如果两项职能集于中央银行一身，那么货币政策与银行监管两项职能间存在着利益冲突，往往会妨碍货币政策的独立性。因为当中央银行站在银行监管的立场，更多地从维护银行的利益和安全角度来考虑货币政策的取向时，有可能因顾虑追究监管责任而掩盖金融机构存在的问题，从而忽略其他金融机构、其他产业及整个国民经济全局的利益，影响货币政策的实施。因此，没有中央银行的独立性，货币环境和宏观经济的稳定就有可能得不到保证。

货币政策和金融监管的目标是不同的，货币政策的着眼点是整个宏观经济形势，通过各种货币政策工具影响金融机构，进行调节整体经济运行使之达到或接近理想状态；金融监管则撇开国家经济，只是着眼于金融系统和金融市场，防范和化解其金融风险。在不同的历史阶段，两者的地位是不同的。当金融体系和金融市场所积聚的风险过大，容易爆发局部乃至全国的金融危机时，降低和化解金融风险成为央行的首要任务，金融监管上升到第一的位置，货币政策则居次。而当整个金融系统稳健运行，金融市场泡沫较少，不至于发生局部的或全国的金融风险时，货币政策则放在较重要的地位，金融监管退居其次。

货币政策主要是运用利率等货币政策工具，通过利益导向实现对经济主体的间接调控，它不具有强制性，主要是靠利益驱动作用对经济进行被动调节，因此，货币政策工具被喻为“一根绳子”；金融监管主要是运用法律、行政手段，通过确定审慎监管指标，规范和约束金融机构的行为，它具有强制性。货币政策具有“逆周期”特性，根据经济的景气情况进行逆风向调节，经济不景气时采取扩张性货币政策，经济发生通货膨胀时采取紧缩性货币政策。而银行监管具有“顺周期”特性，当经济景气时，企业经营状况好，银行不良贷款率低，金融监管比较宽松；而当经济衰退时，企业产品销路差，银行不良贷款率上升，金融风险加大，金融监管趋于严厉。

由于货币政策与银行监管具有较大的差别，而央行的货币政策部门和银行监管部门之间的做法经常不一致，这样，严重地损害了货币政策的效应和金融监管的效率。历史经验表明，央行所肩负的执行货币政策与银行监管的双重角色一旦发生冲突，中国人民银行往往是“保一头”——更多的时候是保货币政策。由于身在同一首长的直接领导下，因此，往往是一紧都紧，一松都松，在经济形势需要中央银行放松银根时，银行监管也随之松懈开来；当形势需要中央银行加强银行监管时，银根也随之收紧。这种经历在我国过去的宏观调控史上可以说是屡见不鲜。例如，1992年，放松银根的时候，监管也放松了；1993年开始紧缩银根的时候，监管力度也随之加强。1999年，中国人民银行进行了对国有商业银行信贷质量的全面检查。应该说，为剥离国有银行不良资产、提高其资本充足度和抵御风险的能力，这项工作是十分必要的。但它是与中央银行扩大货币供给、刺激国内需求的货币政策同时进行的。信贷质量检查使得商业银行经营者更加谨慎，这在一定程度上加剧了银行的“惜贷”倾向，其结果是货币政策的传导机制发生变异，货币政策未能达到预期效果。

改革开放以来，随着中国证券市场的发展，建立集中统一的市场监管体制势在必行。1992年10月，国务院证券委员会（以下简称国务院证券委）和中国证券业监督管理委员会（以下简称中国证监会）宣告成立，标志着中国证券市场统一监管体制开始形成。国务院证券委是国家对证券市场进行统一宏观管理的主管机构。中国证监会是国务院证券委的监管执行机构，依照法律法规对证券市场进行监管。

1993年12月，国务院做出了《国务院关于金融体制改革的决定》（以下简称《决定》），明确了要建立强有力的中央银行宏观调控体系，把中国人民银行办成真正的中央银行。赋予中国人民银行的主要职能有:制定和实施货币政策，保持货币的稳定；对金融机构实行严格的监管，保证金融体系安全、有效地运行。人民银行的分支机构作为总行的派出机构，应积极创造条件跨行政区设置，其基本职责是:金融监督管理、调查统计分析、横向头寸调剂、经理国库、发行基金调拨、外汇管理和联行清算。

《决定》进一步指出:中国人民银行的主要工作是改革和完善货币政策体系，我国货币政策的最终目标是保持货币的稳定，并以此促进经济增长；货币政策的中介目标和操作目标是货币供应量、信用总量、同业拆借利率和银行备付金率；实施货币政策的工具是:法定存款准备金率、中央银行贷款、再贴现利率、公开市场操作、中央银行外汇操作、贷款限额、中央银行存贷款利率。中国人民银行根据宏观经济形势，灵活地、有选择地运用上述政策工具，调控货币供应量；从1994年开始对商业性银行实施资产负债比例管理和资产风险管理；人民银行要建立完善的调查统计体系和货币政策预警系统，通过加强对宏观经济的分析和预测，为制定货币政策提供科学依据；建立货币政策委员会，增强货币政策制定的科学性。

《国务院关于金融体制改革的决定》还对人民银行财务制度提出了改革，取消人民银行各级分支机构的利润留成制度和缴税制度，人民银行总行和各级分支机构实行独立的财务预算管理制度。人民银行各级分支机构每年编制的财务收支计划，由总行批准后执行。各项收支相抵后，实现利润全部上缴中央财政，亏损由中央财政拨补。人民银行系统的财务决算报告要经财政部审核，并接受国家审计。人民银行分支机构工作人员（除工勤人员外）实行行员等级工资制。

此外，还建立了国家开发银行、中国农业发展银行和中国进出口信贷银行三大政策性银行。这些政策性银行的目的是，实现政策性金融和商业性金融分离，以解决国有专业银行身兼二任的问题；割断政策性贷款与基础货币的直接联系，确保人民银行调控基础货币的主动权。

1994年10月31日，中国人民银行正式建立货币供应量公告制度，并首次向社会公布1994年第1～3季度货币供应量。

1995年3月18日，全国人民代表大会通过《中华人民共和国中国人民银行法》，首次以国家立法形式确立了中国人民银行作为中央银行的地位，标志着中央银行体制走向了法制化、规范化的轨道，是中央银行制度建设的重要里程碑。该法规定，“中国人民银行实行行长负责制。行长领导中国人民银行的工作，副行长协助行长工作”（第10条），“中国人民银行行长的人选，根据国务院总理提名，由全国人民代表大会决定，全国人民代表大会闭会期间，由全国人民代表大会常务委员会决定，由中华人民共和国主席任免。中国人民银行副行长由国务院总理任免”（第9条第2款）。根据此项法律，中国人民银行的行长行使最高决策权。由此，中国人民银行不再设立理事会。为有助于货币政策的正确制定，《中国人民银行法》第11条规定，“中国人民银行设立货币政策委员会。货币政策委员会的职责、组成和工作程序，由国务院规定，报全国人民代表大会常务委员会备案”。

1995年3月，国务院正式批准《中国证券业监督管理委员会机构编制方案》，确定中国证监会为国务院直属副部级事业单位，是国务院证券委的监管执行机构，依照法律、法规的规定，对证券期货市场进行监管。1998年4月，根据国务院机构改革方案，决定将国务院证券委与中国证监会合并组成国务院直属正部级事业单位。

1997年3月1日，中国人民银行开始对中国工商银行、中国农业银行、中国银行和中国建设银行4家国有独资商业银行的总行开办再贴现业务。

1997年4月15日，国务院根据《中国人民银行法》制定了《中国人民银行货币政策委员会条例》，该条例规定，“货币政策委员会是中国人民银行制定货币政策的咨询议事机构”。1997年7月，货币政策委员会成立，作为中国人民银行制定货币政策的咨询议事机构，货币政策委员会通过全体会议履行职责。货币政策委员会的组成人员有:中国人民银行行长、中国人民银行副行长2人，国家计划委员会副主任1人，国家经济贸易委员会副主任1人，财政部副部长1人，国家外汇管理局局长，中国证券监督管理委员会主席，国有独资商业银行行长2人和金融专家1人。货币政策委员会组成单位的调整，由国务院决定。中国人民银行行长、国家外汇管理局局长和中国证券监督管理委员会主席为当然委员，其他委员由中国人民银行提名或者中国人民银行会商有关部门提名，报请国务院任命。货币政策委员会设主席、副主席各1人，主席由中国人民银行行长担任，副主席由主席指定。货币政策委员会设立秘书处，作为货币政策委员会的常设办事机构，目前，货币政策委员会秘书处与中国人民银行货币政策司合署办公。根据《中国人民银行货币政策委员会条例》第二条:货币政策委员会是中国人民银行制定货币政策的咨询议事机构。该条例第三条指出:货币政策委员会的职责是，在综合分析宏观经济形势的基础上，依据国家的宏观经济调控目标，讨论下列货币政策事项，并提出建议:①货币政策的制定、调整；②一定时期内的货币政策控制目标；③货币政策工具的运用；④有关货币政策的重要措施；⑤货币政策与其他宏观经济政策的协调。

货币政策委员会的成立和运作是适应社会主义市场经济发展要求，把国际经验和中国情况相结合、加强和改善中国宏观经济调控的一种制度创新，对于科学制定和实施货币政策，并增加政策制定和实施的透明度发挥了重要的作用。至今，货币政策委员会已经走过了8年。在这段时间里，他们主要通过季度例会来对中国的货币供应量、利率、汇率、公开市场操作、存款准备金、再贴现、货币政策与其他宏观经济政策的协调等问题进行讨论，并提出制定和实施货币政策的建议。

1997年12月24日，中国人民银行决定，从1998年1月1日起取消对国有商业银行贷款限额控制。同年12月26日，中国人民银行金融清算中心成立，该中心实行会员制管理。

1998年5月16日，中共中央金融工作委员会（以下简称金融工委）正式成立。1998年8月3日，中国人民银行印发《关于国家外汇管理局金融机构外汇业务监督职能划入中国人民银行的通知》。该通知规定:自即日起，由国家外汇管理局管检司承担的对金融机构外汇业务市场准入的审批、对金融机构外币资产质量和风险监管业务，按金融机构的类别分别移交中国人民银行的有关司局。对保险公司、证券公司的外汇业务市场准入审批及外币资产质量和风险监管业务仍由国家外汇管理局办理。

中国保险业监督管理委员会（以下简称中国保监会）于1998年11月18日成立，是全国商业保险的主管部门，为国务院直属事业单位，根据国务院授权履行行政管理职能，依照法律、法规统一监督管理保险市场。

1998年10月1日，国务院批转中国人民银行省级机构改革实施方案的通知。撤销中国人民银行省级分行，在9个中心城市设立跨省（自治区、直辖市）分行，作为中国人民银行的派出机构，从1999年1月1日起开始履行中央银行职责。根据当时的改革方案，分行的主要职责是依据总行的授权，负责执行全国统一的货币政策，对辖区内除证券、保险外的金融业务活动进行全面监管。在不设分行的各省区首府所在地还设立了以该地命名的金融监管办事处作为分行的派出机构。在分行所在地以外的省会城市以及计划单列市设立中心支行，省会城市中心支行除了履行原来承担的职责，还增加了原省分行在国库经理、支付清算、现金发行和金融统计等业务中的管理汇总工作。此次改革，一是货币政策上，总行进一步集中了货币政策决策权，分行在认真分析、研究辖区内经济金融形势的基础上，为货币政策决策提供政策建议，既可保证货币政策的权威性，又可保证货币政策操作的针对性和灵活性。二是金融监管职能上，工作重点在分行，要保证各项金融监管政策的贯彻执行，强化金融监管的独立性，全面监管辖区内的金融机构，依法查处金融违法、违纪案件，分析研究、防范和化解金融风险，实行金融监管责任制。三是金融服务职能上，遵循属地原则，主要由中心支行承担，金融服务贴近基层，面向企业、广大金融机构，有利于利用现有设备和技术力量，改进和提高金融服务效率。

中央银行大区分行体制的方向是正确的，它对减少地方政府对货币政策的干预、维护中央银行货币政策独立性具有非常重要的意义。此外，与人民银行总行相比，大区分行更多地掌握各地的实际情况，有利于中央银行因地制宜推行结构性货币政策。

2003年3月，按照党的十六届二中全会审议通过的《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》和第十届全国人大第一次会议批准的国务院机构改革方案，将中国人民银行对银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构的监管职能分离出来，并和中央金融工委的相关职能进行整合，成立中国银行业监督管理委员会。这样，加上1992年和1998年分别成立的证监会和保监会，共同形成了我国金融业的分业监管架构，中国人民银行自新中国成立50多年来的集货币政策银行监管于一身的“大一统”时代也告结束。同年12月27日，第十届全国人民代表大会常务委员会第六次会议审议通过了《中华人民共和国中国人民银行法（修正案）》。有关金融监管职责调整后，人民银行新的职能正式表述为“制定和执行货币政策、维护金融稳定、提供金融服务”。同时，明确界定:“中国人民银行为国务院组成部门，是中华人民共和国的中央银行，是在国务院领导下制定和执行货币政策、维护金融稳定、提供金融服务的宏观调控部门。”

至此，中国中央银行的货币政策职能与金融监管职能彻底分离。