中国中央银行独立性与政治经济周期的实证分析

第三节　中国中央银行独立性与政治经济周期的实证分析

一、转轨时期中国政治经济周期的基本描述

中华人民共和国成立以来，从1953年起开始大规模的工业化建设，到1976年“文化大革命”结束，我国共经历了5个经济周期。从1977年到现在，又经历了5个周期。在前5个周期中，曾有三次“大起大落”。每次“大起”，GNP增长率的高峰都在20%左右（1958年为23.1%，1964年为16.6%，1970年为19.1%）。1977年后，曾有四次大起，GNP增长率的高峰明显下降，但仍然较高，均超过了10%。详情如图7-1所示:

图7-1　中国的政治经济周期

资料来源:《中国统计年鉴》（1953～2003）。

第一个周期（1977～1981年）。1976年是“文化大革命”后期的一个波谷，经济增长率为-1.6%。1976年10月粉碎“四人帮”。1977年，经济增长率上升为7.6%。1978年达到高峰，经济增长率超出11%，达到11.7%，出现经济过热。这次经济过热，起初表现为投资过热和国民经济重大比例关系严重失调，随后，财政用于消费的支出大幅增加，形成大量财政赤字，导致国民收入超分配。针对经济过热，进行了改革开放以来的第一次紧缩型宏观调控。

第二个周期（1982～1986年）。1982年和1983年，经济回升，经济增长率分别回升到9.1%和10.9%。1984年，经济增长率远远超出11%，达到15.2%的高峰，经济再次出现过热。投资需求和消费需求双膨胀，社会总需求超过总供给。针对经济过热，进行了改革开放以来的第二次紧缩型宏观调控。

第三个周期（1987～1990年）。1987年，经济增长率又超出11%，达到11.6%的高峰，经济再次过热。1988年，经济增长率仅略有下落，为11.3%。投资需求和消费需求双膨胀。针对经济过热，进行了改革开放以来的第三次紧缩型宏观调控。

第四个周期（1991～2001年）。1991年，经济增长率回升到9.2%，进入了新一轮经济周期的上升阶段。在这种态势下，1992年初，邓小平同志在南方视察，发表了重要讲话，为我国改革开放和现代化建设事业打开了一个新的局面。但由于当时我国改革开放才十来年，原有的计划经济体制还没有根本转型，原有体制下的投资饥渴、急于求成、层层片面追求高速度等弊端还没有被克服。在这种情况下，经济增长很快冲出10%，达到14.2%的高峰。投资需求和消费需求双膨胀。煤电油运和重要原材料的供给全线紧张，金融秩序混乱，明显出现了经济过热。1993年上半年，过热态势继续延续。针对经济过热，进行了改革开放以来的第四次紧缩型宏观调控。

第五个周期（2002～　）。2002年，经济增长率回升到8.3%。2003年，上升到9.3%。2003年11月召开的中央经济工作会议指出:“目前，我国经济发展正处于经济周期的上升阶段。”

二、转轨时期中国政治经济周期的成因分析

现代经济周期理论认为，“外部冲击不属于抽象的经济理论范围，因而它可以被视为来自经济学的世界之外，且不能为经济学家所分析的影响”。政府政策的影响是一种外部冲击类型。这种外部冲击可能本身呈现周期行为，或非周期行为。政治经济周期理论认为，政府行为被看成提供了不可避免的外部冲击。实际经济波动可能会面临多种以不同模式并且在不同时期出现的政治性外部冲击。

一个重要的观点是，这种外部冲击是中国经济波动的根源。从某种意义上看，中国具有政治性经济周期的特点，政策变动或政治变动强烈地影响和作用于中国的经济波动。

根据中华人民共和国经济史资料记载，胡鞍钢教授从以下六个方面记录了政策周期，这包括:政策背景；发展目标；指导方针；政策内容；经济影响；政治影响。

通过分析可以看出，中国存在明显的政策周期，且与经济周期变动呈一致性特点。从政策背景、发展目标、指导方针、政策内容观察，中国的政策总是不断变化的，缺乏连续性和稳定性，对中国经济产生了深刻影响。

中国经济波动的根源主要来自于外部冲击，包括“政治动员冲击”和“政治命令冲击”，前者直接引起经济扩张，后者直接引起经济紧缩。这如同一辆行驶中的汽车，在扩张期，政治动员起到“加足马力”的作用；在收缩期，政治命令起到踩“急刹车”的作用，进而引起经济发展大起大落。

政策反复变动的原因是中国国情限制因素的现实性与领导人发展目标的主观性之间的矛盾和冲突。总结40多年来中国经济发展最重要的教训就是往往脱离国情、超越国力、急于求成、大起大落。

领导人急于求成的主观原因是，轻视和低估中国国情的限制因素及其作用；忽视经济发展客观规律，夸大主观意识作用；从决策体制看，缺乏对领导人的权力制约机制与失误纠错机制^[7]。

三、转轨时期中国政治经济周期与中央银行独立性

有关研究表明，中央银行独立性较强国家的通货膨胀率往往较低，独立性较弱国家的通货膨胀率往往较高（Parkin，1987；Alesina Summers，1991）。那么，为什么中央银行的独立性程度和通货膨胀率成反向关系呢？根据公共选择理论，政府的目标是多元的，而中央银行的目标只有一个:那就是稳定通货。如果中央银行处于政府的控制之下，那么它就会成为政治家政治斗争的一种工具，物价稳定自然也就成了一句空话，因为通货膨胀性的货币政策不过是其他政府政策——试图达到高就业目标，或保持巨额预算赤字——的一个分支。米尔顿·弗里德曼指出:“通货膨胀在任何时空下都是一种货币现象。”他确信，所有的通货膨胀都源自货币供应的高增长率。当“通货膨胀”被定义为物价水平持续而快速的上升时，大多数经济学家（无论是货币主义者还是凯恩斯主义者）都同意弗里德曼的观点，货币才是通货膨胀之源。例如，1983～1993年间，所有拉美国家中，阿根廷、巴西和尼加拉瓜的货币增长率都很高。这些国家的高货币增长率与德国恶性通货膨胀时期的原因类似:阿根廷、巴西和尼加拉瓜不愿意通过提高税收为政府支出筹措资金，由此造成的大额预算赤字（有时超过GDP的15%）就是通过发行货币来解决。

凯恩斯主义分析表明:高通货膨胀不可能由财政政策独自推动。因为政府支出水平的持续增长并不是一种可行的政策，政府可能支出的总量是有限的，不可能大于国内生产总值。事实上，在远未达到这一限度之前，政治过程就中断政府支出的增加。无论是公众还是政治家对于政府支出水平都有他们认为合适的具体目标水平，虽然稍微偏离这种水平能被容忍，但大偏差是不允许的。公众的和政治的观念对政府支出能够增加的程度约束较紧。而且，政府赤字只有在下列两种情况下才能是持续通货膨胀的根源:一是赤字是持续的而非暂时的；二是政府以创造货币而非以对公众发行债券来应付赤字。

图7-2　中国的货币供给量（M2）与GNP（1953～2001）

供应方面的现象也不可能是高通货膨胀的根源。AS—AD模型表明，供应冲击的净结果是回到原来价格水平上的充分就业，而没有引起通货膨胀，再次的负向供应冲击使总供应曲线左移，将导致相同的结果:价格水平将暂时上升，但通货膨胀不会发生。

政府往往具有滥用掌握的政策工具的冲动。相机抉择的政策制定者往往面临使经济膨胀从而降低短期失业的刺激。在Barro和Gordon的新古典模型构架中，这种政策工具的重复使用将会使公众的通货膨胀预期提高，导致更高的通货膨胀，但却最终并不影响失业水平。于是，可行的政策规则是事后予以明确，强化政策规则；重要的制度设计便是，可以由独立的代理机构予以提供，如中央银行，它可以不服从政府的相机抉择。Neumann（1991）认为，对中央银行独立性法律地位的确定，在无限时间段里，对政府承诺物价稳定是行之有效的制度设计。

表7-1　中国的货币供给量（M2）与GNP（1953～2001）（%）

资料来源:《中国金融年鉴》（1953～2003）和《中国统计年鉴》（1953～2003）。

这里需要说明的是，选取M2作为货币供给量是因为M2能够比较充分地反映我国的货币供给。通过对该图形两条曲线的形状，可以直观地反映出货币供给量变化正是导致我国经济波动和大起大落的原因（因为比较直观，本文就省掉了回归分析）。

纵观我国的历次经济波动，我们很容易发现，经济的起伏波动与宏观经济政策的松紧度之间有着密切的关系。我国经济周期波动之所以比较剧烈，是与我国宏观经济政策的力度过猛，所产生的外部冲击过强有关系的。可以说，在投资政策与货币政策上的猛放与急收是导致我国经济大起大落的一个主要根源。这主要体现在:

第一，投资率的剧烈波动促成了经济的骤热与骤冷，其结果是，经济周期表现为短促的扩张期与漫长的衰退期相搭配的不良组合。长期以来，我国的经济增长都是靠大量的投资来推动，粗放式的经济增长方式使得我国的投资率不仅高于美国等发达国家，而且也高于印度等与我国国情相近的发展中国家。与此相适应，我国经济增长率的波动幅度也大大高于美国的波动幅度，并明显高于印度等国经济增长率的波动幅度。

第二，货币供应量增长率的剧烈变动引发了通货膨胀率的剧烈波动。改革开放以来，我国货币供应量的变动是非常剧烈的，这种变动决定了这段时期我国的物价波动也较为剧烈。货币供应量的变动与物价增长率变动之间的相关性是很强的。一般而言，在货币供应量增长的同时或是一两年之后，通货膨胀率必然会上涨。我国的货币供应量增长率的异常变动是导致物价剧烈波动的主要原因。1988年与1994年出现的两次物价异常上涨是与1987～1988年以及1992～1993年货币的超量投放直接相关的。从另一个角度来看，由于中国政府当局为了加快经济增长和提高就业率，往往存在一种追求铸币税最大化的本能冲动，而中国中央银行缺乏独立性就使得这种可能性变成了事实。所以，铸币税最大化理论也可以用来解释我国的经济周期。

中国经济的这种政治经济周期构成了一种政治性景气循环，而且其不断增强的原因可以说缘于中国政治体制自身的变化。而且不仅中央如此，地方也是一样，作为考核和选拔干部的指标，所管地区的经济增长率备受重视，这也加剧了此种倾向。但是，财政的扩张和金融的放宽所带来的这种繁荣不久就会导致物价上涨等景气过热的现象产生，政府又不得不转而实施紧缩政策。这即是执政中期到执政后期经济增长放慢的原因。

最为关键的结论是，在中国，中央银行一直隶属于财政部，听命于政府部门；现在虽然分离了，但是在这种集中制度下，中央银行的独立性非常有限，往往受制于政府纲领的影响。中央银行独立性的缺乏导致了政府对央行的可操纵性，间接导致了经济增长的大起大落。

在现存的制度下，减少非经济因素特别是政治因素的外部冲击，以及政府政策的变动性，在短期是不可行的。那么如何缓和中国经济波动，避免经济发展的大起大落呢？本书的观点是提高中央银行的独立性，使得政府不能任意操纵货币政策来干预经济的均衡发展。

四、中国的政治经济周期与资本主义国家政治经济周期的比较分析

相对于资本主义国家，中国的权力形成过程是不一样的。在西方，政府为了赢得选举而人为地创造周期来为自己选举获得选票，那么，必然是在任期末创造经济的复苏和最适合公民满意的失业率和通货膨胀率。中国则主要表现在政府上任之后表现出信心和决心来发展经济，所谓“新官上任三把火”。具体而言，主要的特征表现为:一是中央政府的“政治动员冲击”所引起的经济扩张期；二是中央政府的“政治命令冲击”所引起的经济收缩期。之所以称之为“外部冲击”，是因为它们不是经济因素，而是非经济因素或者是政治因素，直接加剧经济波动。通常，“政治动员冲击”伴随和实行经济扩张政策；“政治命令冲击”伴随和实行经济紧缩政策。主要表现为以下特点:

第一，经济扩张期与历次党代会或重要人代会具有一一对应关系。作者发现，每次党代会或重要人代会召开当年或下一年，经济增长率都呈上升趋势，至少要高于上年经济增长率。例如，从1977～1992年，一共召开四次党的全国代表大会，党代会召开当年GNP平均增长率为9.2%，第二年为11.1%，从第三年开始下降，为8.9%，到第四年降为8.0%，第五年最低为6.7%。

党代会具有很强的政治动员作用，产生新的领导人，提出新的奋斗目标，拟订新的经济计划，制定新的经济政策，发出新的战斗动员口号，以动员全党全国响应党的伟大号召，在党内外和全国上下普遍取得共识，掀起新的经济建设高潮。这种政治动员对经济扩张具有十分明显的作用。

从不同时期党代会或人代会上领导人提出的各种口号可以看出党和政府是如何动员全国人民的。例如，1956年党的八大口号是“掀起建设社会主义的新高潮”，1956年党的八大二次会议根据毛泽东的建议，通过了“鼓足干劲，力争上游，多快好省地建设社会主义”的总路线、提出了“在十五年内赶上和超过英国”的口号；1965年第三届全国人大第一次会议上周恩来代表毛泽东提出“在本世纪末实现四个现代化”；1975年第四届全国人大第一次会议上，周恩来重申了“实现四个现代化”的口号；1977年党的十一大和1978年第五届全国人大第一次会议上，华国锋再次重申“实现四个现代化”的口号。除“文化大革命”之外，上述党代会或全国人代会领导人提出的口号都是要加快经济建设，赶上或超过发达国家，迅速实现工业化和现代化，建设强大的社会主义国家，并提出了不同时期的宏伟目标和经济发展计划，这对于动员全党全国人民，以及动员社会各类资源和力量具有强大的作用，对形成经济扩张期具有明显的推动作用。

第二，每次经济收缩期都与历届政府经济紧缩政策相关。政府采取经济调整政策的当年或下一年，经济增长率都出现转折，并呈下降趋势。经济波动导致经济调整，大幅度经济波动引起重大的经济调整。经济调整是中央政府处理中国各类经济危机（包括通货膨胀危机、金融危机、财政危机以及农业危机）的主要手段。通常，当经济生活中的问题日积月累，矛盾充分暴露，危机已呈端倪，是调整还是不调整，是早调整还是晚调整，是大调整还是小调整，在领导层引起相当大的冲突和辩论，直到经济矛盾尖锐，不调整或者不实施重大调整不足以解决矛盾，摆脱困境，领导层才能达成统一的意见，召开紧急会议，统一思想，立即作出决议，被迫实行经济调整政策，并正式列为党和政府在一定时期之内（例如三年左右）的经济指导方针。由于这一政策是以政治命令的形式下达的，例如，中央会议或者中央文件，它比采用市场经济手段的“自动刹车”机制来得要快，基本采用行政手段，属于“急刹车”机制，这是计划经济或者“命令经济”的产物，故称为“政治命令冲击”或“急刹车冲击”。改革开放以来，市场经济作用机制愈来愈大，但是“命令经济”的这一特征机制还没有根本改变，仍然在发生作用，“急刹车冲击”依然是导致经济增长曲线出现转折点并进入经济收缩期的直接原因。

第三，经济周期引起政治周期。经济决策失误是导致领导层变动的主要诱因，政治斗争又严重影响经济发展。西蒙·库兹涅茨认为，总增长率的加速，由此产生各国间相对力量转移的加速。因此，有可能引起政治调整和政治紧张的加速，而在某些情况下，作为对这种已承认的但有争议的经济权力转移的反应，也有可能引起争夺频率的加速货币供给。经济加速过程会产生国内政治突变，也会引起政治调整。在经济扩张期，领导人偏好于高速增长，一时的经济繁荣掩盖内部分歧，即使对经济形势的判断和经济政策的实施存在不同意见，但是，一些不同意见也很难为最高领导人所接受。在经济收缩期，由于决策失误要追究领导人的责任，党内领导层矛盾出现激化。除政治因素和意识形态因素之外，新中国成立以来党内政治斗争主要起因于领导人在经济政策上的分歧。经济波动直接诱发政治斗争和政治周期。政治斗争和政治冲突反过来又加剧了经济波动。特别是在“文革”时期。如前节所述，政治运动、政治斗争与经济衰退呈一一对应关系。1967年和1968年是“文化大革命”高潮期，引起经济严重衰退，1972年的“批林整风运动”，引起温和衰退；1974年的“批林批孔运动”，引起经济衰退；1976年的“批邓反击右倾翻案风运动”，引起经济严重衰退。我们把这些政治斗争看成外部冲击（shocks），这些冲击一旦减少，就会使经济波动幅度下降。这是改革以来经济波动趋于缓和的重要原因^[8]。