民营中小企业融资的政策建议

一、民营中小企业的金融缺口与政府扶持

民营中小企业融资都存在着金融缺口，即信贷资金缺口和资本缺口。信贷资金缺口，即经济学上的信贷配给[1]（信贷约束），是指借贷市场的贷方提供的资金少于借方需求的一种状况。造成信贷配给的原因主要是信贷市场上的道德风险和逆向选择。从宏观角度而言，大企业也存在信贷配给，但中小企业的信贷配给尤为突出，因为中小企业在“道德风险”和“逆向选择”上问题更为严重。中小企业的“道德风险”主要是指借款人不按照与银行的协议或对银行的承诺使用资金，或者在有能力偿还银行信贷的情况下，不偿还银行债务的风险。对银行来讲，对中小企业信贷的道德风险更加难以控制。银行与信贷企业之间的关系，实际上是一种委托代理关系，银行作为委托人需要企业获得利润，并在此基础上分享代理者（企业）的利润。一般而言，减少代理人道德风险的办法，主要是加强对代理人的监督。对大企业的监督成本是相对较低的，因为许多大企业的信息可以从公开的市场上以较低成本获得。而且，即使大企业没有在市场上公开其信息，银行也可以通过贷款的规模经济降低单位资金的单位成本。然而，对中小企业而言,监督的成本是较高的，一方面，银行投入人力和搜集企业信息的成本会大于监督大企业的成本；另一方面，对中小企业监督的单位成本通常也会高于对大企业的监督成本。银行为了减少与小企业委托代理关系中的监督成本，通常会要求中小企业在申请信贷时要有充分的担保，而很少有法人愿意为中小企业提供担保，这使得中小企业融资活动必然落入信贷资金缺口。

资本缺口是指企业的自有资金不足的现象。现代经济中，企业的自有资本主要来自证券市场，可是对民营中小企业而言，由于股票市场过高的进入门槛，必然导致产生资本缺口。一般而言,主板市场对企业的资产、利润、规模都有很高的要求，对民营中小企业来说，这是不可逾越的鸿沟。为了减少这种资本缺口，西方国家，如美国、欧洲等国家和地区开辟了创业板市场或称之为“二板市场”，以降低企业上市的标准，使得中小企业也有可能上市融资。但在正式资本市场小额发行者的佣金成本过高时，没有经济规模效应，使得很多中小企业的股票上市仍有困难，所以非正式股票市场、柜台交易市场和第三市场的发展使中小企业寻求资本投资的困难有所减弱，但这些市场上关于企业经营年限的规模等方面的限制仍使中小企业面临困难。

政府机构、商业银行、各类投资者是三个主要的与民营中小企业融资行为相关的外部团体。商业银行为民营中小企业提供信贷；各类投资者为民营中小企业提供股权融资；政府既可以对民营中小企业投资或借债，又可以通过担保或监督的形式为民营中小企业提供融资支持。与国营大企业相比较，民营中小企业更需要政府的引导和支持，就直接融资而言，民营中小企业需要管理制度、市场机会的支持；就间接融资而言，它们则需要第三方担保和对口服务。可见，政府作为民营中小企业的直接融资和间接融资的纽带，发挥着至关重要的作用。

二、民营中小企业融资市场失灵与政府扶持

微观经济学的市场理论表明：供需双方决定的价格自由浮动最终会导致资源的合理配置，达到帕累托最优，而市场本身不可克服的局限性使市场机制不可能实现资源达到最优配置的帕累托最优状态,市场机制在资源配置中有其局限性，并非万能的，会出现“市场失灵”的情况，任何市场的失灵都来自于供方和需方的行为。当“市场失灵”出现时，政府干预就成为必然的选择。[2]

对于民营中小企业融资市场，当资金供给者拒绝向那些在商业上可行的投资项目提供资金时，则市场在资金的供给方面失灵。这种失灵可能来自于两个方面的有限理性：一方面，企业认为其高报酬率的投资项目未获得贷款，是因为金融机构对自己的偏见从而对项目予以拒绝，却忽视了自身没有遵循商业规则，比如不能提供完备的商业计划或申请资金支持的材料；另一方面，银行却认为自己是在按照商业规则办事，对企业的投资项目本身缺乏了解，当作为资金需求方的企业，由于自身的原因而没有正确地把握可获得的融资机会时，则市场在资金的需求方面失灵。例如，由于企业缺乏知识或管理不善而没有向资金供给方提供合理的改制方案或投资方案以及可行的商业计划等。当市场机制可能无法实现社会资源的高效率配置时，政府的干预就会限制对竞争的市场结构有损害作用的某种形式的市场行为。对于民营中小企业融资市场，在资金供给方面，政府应加大对中小企业的扶持与保护力度，为民营中小企业发展创造公平的市场环境，以缓解中小企业在融资时遇到的“市场失灵” （试图依靠政府力量彻底解决市场失灵是不现实的）。

一、建立民营中小企业发展基金

可以参照国外的做法，建立为中小企业服务的基金。一是建立中小企业发展的准备金制度。由中小企业管理机构代为管理准备金，其垫底资金来源于政府财政拨款、出售国有中小企业的收入、银行贷款等。二是建立中小企业信用担保基金。该基金可由政府出面设立永久性机构，也可由中小企业组建联合担保共同体，进行互助担保，并可考虑由政府和商业性保险机构共同出资设立再保险机构，为担保款提供再保险。准备金的初始资金的来源可从两个方面筹措：政府财政拨款；或从民营中小企业的营业收入中提取一定的比例。发展准备金实行有偿使用，滚动发展，专项用于重大高新技术成果商品孵化期和产业化启动的投入，如提供与高风险投资相配套的长期优惠贷款，部分资金可用于风险损失补贴、贷款贴息和奖励。同时,在会计科目中设置坏账准备金，用于备抵一些企业因经营不善而形成的呆账与坏账。在民营中小企业发展准备金制度建立之前，先由财政拨款承担，对特定民营中小企业实行优惠融资政策。

二、对“特定事项”民营中小企业实施资金扶持政策

如对于下岗职工创办的或者安排下岗职工就业的民营中小企业，可将下岗职工一年的下岗生活救济费一次性拨付给企业使用；对于贫困地区民营中小企业应从扶贫资金中拨出一定款项支持其发展；对于因经济不景气及与之关联的企业歇业或破产而陷入困境的民营中小企业，应提供紧急资金援助等；对于平时经营状况良好，受自然灾害损失严重的民营中小企业政府应提供资金上的无息贷款。

三、运用政府采购政策扶持民营中小企业的发展

中小企业成长的困难，一个重要的原因就是产品的市场需求量不足，市场份额的约束使得中小企业开工能力不足，从而难以达到规模效益，政府采购政策实质上属于保护性政策，我国已颁布了《政府采购法》,并明确规定了政府采购制度应当有助于中小企业的发展，但尚未有具体的政策规定。笔者认为，应在《政府采购法》实施细则中，规定在相应的条件下，允许将大额采购合同和采购任务分成若干部分实行招标，使民营中小企业能够有更多参与投标竞争的机会，以获得合同定单。由于民营中小企业规模小，资金不够雄厚，在投标竞争中无法与大企业抗衡，因而，采取分割招标的方式，可使中小企业充分发挥小而专的特色，为民营中小企业创造更多的投标与中标机会，从而达到扶持民营中小企业发展的政策目标。

调整企业所得税税率，拓宽所得税税基。在全球经济一体化的背景下，同是年盈利12万元人民币的企业在我国适用33%的税率，而在英国适用20%的税率，差别相当大。同时，当今以美国为首的20多个发达国家都实施了所得税的中长期减税计划。如考虑我国所得税税前扣除范围，比国际上通行的扣除范围小这一因素，我国的实际税负可能更高一些。因此，笔者建议，为配合《中小企业促进法》的出台，增强我国民营中小企业在国际市场上的竞争能力，应选择适当时机合并、统一内外资企业所得税，尽快实施法人所得税制，与国际惯例接轨。借鉴发达国家税制改革的经验，实行“低税率、宽税基、少减免、严征管”的税收政策。税率可考虑设计为三档，分别为25%、20%和15%。后两档税率适用于年盈利20万元和6万元以下的企业。同时，根据民法通则的规定，对凡属法人范围的统一征收法人所得税，囊括国家机关、事业单位、社会团体以及各类代表处、代办处等机构，所得税税基要进一步拓宽，以弥补因降低税率而形成的减收缺口。

在降低民营中小企业所得税税率的同时，笔者认为还可以对民营中小企业实施以下优惠政策：①对民营中小企业一定数额内的利润转投资实行税收抵免，投资的净资产损失可从应纳税所得额中扣除，并允许在规定年限内向前或向后结转；对民营中小企业用于人力资源开发的教育培训投资全额在所得税前扣除。②鉴于我国当前就业形势较为严峻的现实情况，可以对吸纳国有企业失业职工的民营中小企业给予必要的所得税减免政策，应将原先针对城镇失业人员的城镇劳动服务企业的优惠扩大为向所有中小企业的优惠，并规定对安置失业人员超过一定比例的中小企业，可享受从应纳税所得额中扣除一定数额费用的优惠。

规范对中小企业的税收优惠。鉴于增值税小规模纳税人的实际税率远高于一般纳税人，在增值税转型之后，这种差距将会进一步加大。因此，近期可考虑借鉴发达国家的做法,提高小规模纳税人的税基标准，降低小规模纳税人的征收率，对工业、商业小规模纳税人分别按5%和3%的税率课征增值税。同时，为促进民营中小企业加快科研创新，引进先进技术，应考虑对科技型民营中小企业实施加速折旧的制度，并对中小企业用于折旧的资金免征增值税，从政策上扶持和鼓励中小企业开展技术创新。

一、建立民营中小企业信用担保体系的必要性

多年来，我国国有商业银行主要为国有大中型企业提供服务，民营中小企业很难得到国有商业银行的信贷支持。据统计，国有商业银行为中小企业提供的信贷只占其信贷总额的38%。因此，应当转变国有商业银行主要支持国有大中型企业的指导思想，把贷款投到符合国家产业政策、效益好的民营中小企业上来。充分发挥商业银行和城乡信用社的作用，为民营中小企业提供更多服务。我国民营中小企业利用银行贷款发展自己无论从总体规模还是个体企业贷款的数量上看都是很小的。根本原因在于,民营中小企业和银行之间没能建立起真正的信用关系。银行认为民营中小企业贷款效率低、风险大，对贷款提出了严格的条件，贷款需要百分之百抵押和担保，且手续非常复杂，而民营中小企业很难找到合适的担保人。因此，要解决中小企业贷款难的问题，建立起完善的民营中小企业信用担保体系是十分必要的。

（1）建立中小企业融资担保体系，在克服逆向选择问题上具有优势。首先，出于信息产品的生产有最低规模要求的特点，专门从事信息生产的担保机构会比单个的投资人在经济上更有利；其次，由于担保体系的建立，使得银行的所作所为不为其他投资者知道，克服了信息的公共产品属性，不用担心信息的外溢或“搭便车”问题。与此同时，金融机构对资产的合理定价也间接解决了信息的质量和可信性问题。

（2）开展民营中小型企业信用担保业务，可以分散银行风险，优化银行资产质量。随着银行商业化改革的推进，商业银行越来越注意资产的质量和信贷资金的安全问题，在市场经济环境下不可避免地出现信贷资金的安全性与产业政策（如推进高科技成果产业化、商业化、国际化；扶持民营中小企业发展等）不一致的情况，风险随时都会发生，这是商业银行不愿看到也不愿意承担的。通过信用担保，多了一个风险承担者，相对降低了银行信贷风险及管理成本，为商业银行调整信贷结构，盘活信贷资产，拿出更多的资金支持民营中小企业发展,提供了机遇与条件。

（3）开展民营中小企业信用担保业务是进行投资体制改革的一项重要配套措施。我国中央银行在《关于进一步改革对中小型企业金融服务的意见》中要求： “银行要与有关部门、社会团体积极沟通，运用企业互保、联保、贷款保险、多渠道集资、建立贷款担保基金等多种形式，解决中小企业贷款担保难的问题。”

（4）开展民营中小企业信用担保，是推动科技进步，实现科技与经济相结合的黏合剂。我国民营中小企业有不少是高新技术企业，他们有积极的进取开拓精神，研制和开发各种高新技术项目，但由于资金缺乏，被束之高阁。通过民营中小企业融资担保，加大对企业的贷款支持力度，必将推动我国民营高新技术企业的发展。

二、我国的民营中小企业信用担保体系发展现状

我国的中小企业信用担保实践起步于1992年，代表者是重庆的私营中小企业互助担保基金以及上海的工商联企业互助担保基金和广东的地方性商业担保公司。1999年6月国家经贸委出台了《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》。要求各省、自治区、直辖市以《意见》为指导积极试点。我国信用担保业的发展，不仅呈现出专业化的趋势，而且出现多元化趋势。据资料统计，截至2004年10月底，全国成立担保机构4000多家。另据财政部、中国人民银行、原国家经贸委的调查资料显示，截至2003年6月底，全国已设立各类中小企业信用担保机构966家，筹集担保资金286.5亿元，累计受保企业48318户，担保总额1179亿元。受保企业担保后增加从业人员57.2万人，新增销售收入1180亿元，新增利税102亿元。多元化趋势首先表现为担保机构资金来源多元化，政府出资或以政府出资为主、股份联合、企业自办、民营互助等形式并举。其次是组织形式多元化，从目前情况来看，按出资单位和主管部门分为三种类型：政府部门出资和管理的机构、企业集团组建的机构和政府资助、企业入股或入会组建的机构。主要表现为担保基金、有限责任公司、会员制互助基金和事业法人等形式。近一两年来出现了一批专门为民营企业服务的担保机构，即资金来源通常是由政府无偿拨入一笔垫底资金，选择一些民营企业，以会员的身份认缴比例不等的担保基金，同时有资格享受相应额度的担保服务。

三、完善我国的民营中小企业信用担保制度的对策

1.建立分层次、多元化的政府财政支持的政策性民营中小企业信用担保体系，[3]保证担保基金的供应

美、日政府财力雄厚，并且集中在中央政府，而我国财政收入比较分散，中央政府财力相对薄弱。因此，可以建立以地方政府出资为主，中央与地方政府为辅的分层次的中小企业信用担保体系。具体以地区性中小企业信用担保机构为基本担保机构，以省级和全国中小企业信用担保机构为再担保机构。我国信用担保体系还应包括商业性担保机构和企业互助担保机构，由政府担保机构对商业性担保和企业互助担保机构提供再担保，以调动民间担保机构的积极性。美、日中小企业信用担保机构每年都能得到政府固定的财政支持，我国也应提供充足的担保基金来源，以保证中小企业信用担保体系的可持续发展。担保基金来源应包括：①固定的财政拨款。除了担保机构成立初期财政拨付的基本运营资金外，每年财政应注入一定比例的财源培植和风险补偿基金。②会员投资。会员制的担保机构由会员按多投入多受益，少投入少受益的原则缴纳会员基金。会员费缴纳的时间和比例应有明确的规定。③担保费。应规定按企业贷款的数额和期限确定其缴纳担保费的比例。④追加投入。担保机构应以每年盈利的一定比例作为追加投入的担保基金。

2.加大政府补偿支持力度，建立民营中小企业信用担保风险的补偿机制

对中小企业担保的风险损失，不论是国有还是民营都一视同仁，实行相同的补偿支持办法。从目前的只对国有担保机构的风险补偿，扩大到对所有的担保机构，只要是发生对中小企业担保风险损失的都可以实行补偿。这样就扩大了政府支持的范围和支持力度，而且有利于公平竞争。在实行风险补偿制度时，可以考虑两种方式：按风险损失实行补偿和按中小企业信用担保额实行补偿。前者是对真实损失的一种补偿机制，其优点是反映了担保机构的损失情况，目的性明确。其缺点是对经营质量高没有发生损失的担保机构起不到激励作用。我国目前主要采取的就是这种模式。后者是对担保机构的平均风险程度进行补偿的机制，其优点是能够激励担保机构增加担保量，降低风险水平，其缺点是不直接对风险损失进行补偿，对风险损失大的担保机构保护性较差。如美国和日本政府都有固定的财政拨款来补充中小企业信用担保资金，美国联邦政府每年都有中小企业信贷保证计划预算拨款。笔者认为我国也应该逐渐实行按中小企业信用担保额补偿的机制，使风险补偿与激励机制有机地结合起来，提高政府杠杆支持的效率。

3.切实加强有利于担保业正常运行的组织体系建设

必须完善和健全担保机构组织体系，要加快对最急需、最直接、最现实的县、区一级担保市场机构的建设。至于县以上机构设置，应由一级担保机构参股并由政府安排专项资金组建再担保机构（也称二级担保市场机构）为主，以其作为基层担保机构进行业务监督指导和按规定分担部分基层担保风险的专门机构。一些滞后的金融法规应作必要调整。凡是妨碍担保业实施担保，阻碍民营中小企业发展的一些滞后规定都应该加以修改和调整。建议由国家经贸委会同财政部和中国人民银行等有关部门联合起草担保业有关法规，对担保和再担保机构的职能作用和运作规则做出明确规定，以使担保受到法律法规的规范和保障。

4.政府带动民间金融和担保机构

政府参与的担保计划主要起着引导和带动民间机构的作用。首先，政府参与的信用担保本身就是引导民间金融机构为民营中小企业贷款。在市场经济成熟的国家和地区，金融体系的主体是民间金融机构。因此，政府参与担保计划的主要目的是鼓励民间金融机构对民营中小企业贷款。其次，政府参与担保计划为民间担保机构提供再担保，调动其他担保机构为民营中小企业担保，大大提高了政府参与基金的融资杠杆作用。如美国的中小企业信贷保证计划为地方开发投资公司和中小企业投资公司发行的债券提供担保。日本中央政府的中小企业信用保险公库，由地方性担保协会进行再担保等。

与国外的一些国家相比，我国中小企业的负债结构中银行贷款的比例过高，因此急需拓宽中小企业融资渠道。主要从以下几个方面入手：一是在规范基础上继续发展地方性的柜台交易市场，这类市场为中小企业的股权流动的自由交易开辟了道路；二是在适当的时候，政府应研究放宽和调整目前对公开发行股票公司的规模限制，在主板市场中设立高新技术板；或在条件成熟的时候，创立主板市场之外的二板市场，为更多的中小企业公司提供融资的渠道，逐步创造条件，使更多的中小企业能通过发行企业股票、债券直接从证券市场上获取低成本的资金；三是尽快推出国内创业板，为中小企业特别是那些高新技术的中小企业提供风险融资渠道；四是组建创业投资公司，设立风险投资基金；五是继续提供优惠政策，给予中小企业更多的与外商合作的机会；六是加快区域性资本市场的试点工作并尽快付诸于实施。

在发展中小企业资本市场的过程中，政府应注意其作用的发挥。一方面，中小企业资本市场的发展离不开政府的支持和调控，经验也表明，完全自发的证券交易市场是没有生命力的，还会造成许多混乱，政府有必要对现有的地方性股权交易市场做出正式的制度安排，可以先搞规范证券柜台交易市场的试点，并从宏观的角度对中小企业资本市场的发展方向、发展进程和运作模式作出全面的规划。政府在这里的作用主要是规范市场行为、引导投资方向、提供优惠政策、鼓励研究开发、培养引进人才等。另一方面，政府的行政干预和政策变动又往往导致市场行为的扭曲，造成系统风险的异常增大。保证中小企业资本市场健康发展的关键是谋求政府力量和市场力量的最佳组合，政府的作用是设立“游戏规则”，制定配套的政策法规，为中小企业进入资本市场提供一个宽松的环境，应尽量避免政府行政介入或成为市场的参与者，同时政府应保持政策的稳定性和连续性。

1.制度创新方面的建议

（1）建立多元化的融资渠道。在努力推动建立二板市场融资渠道的同时，不要忽视发展草根金融，积极鼓励地方商业银行发放小规模贷款，特别是针对那些吸收就业能力强、产品有一定市场的劳动密集型中小企业，应注意在贷款发放时提高资本配置和劳动力配置的比例，尽可能多地吸收劳动力就业。

（2）建立针对性的民营中小企业融资政策，如鼓励中小企业出口和科技创新的专门政策。为鼓励民营中小企业出口，可在贸易融资方面为民营中小企业提供便利条件，包括更加优惠的融资价格和更加方便的融资条件。

（3）加大市场开放程度，积极吸收外资，特别是国际金融公司的资金投入。国际金融公司是世界银行下属的专门为发展中国家民营中小企业提供间接融资支持的机构。它并不直接向中小企业发放贷款，而是通过所在国的民营金融机构转贷。为此，我国需要建立更多的民营金融机构，以更好地利用国际资金发展民营中小企业。

（4）建立新的中小企业信贷评价方法。商业银行应建立一套对中小企业的客观评价体系，把企业成长预期、管理团队和科技优势作为评价的主要因素，并以量化指标体现出来，结合企业财务状况，综合评估中小企业。

2.建立中小企业管理机构及服务网络，为民营中小企业融资创造良好的外部环境

中小企业管理机构是一国或地区中小企业政策的制定、组织和执行者，在很大程度上影响着中小企业向政府体系的规范、运行和效果。因此，在机构建设上，我国政府应设立专门的民营中小企业管理机构。该机构作为管理民营中小企业的最高机关，将把分散在政府各部门的职能合并集中，除负责制定民营中小企业发展的方针政策、进行产业信息指导、推进技术进步、组织职业培训之外，应在民营中小企业金融机构组建、资金筹集和运作方面进行全面规划，积极制定民营中小企业融资指导性计划，帮助民营中小企业解决资金短缺问题。并以此为核心，与立法机构和各地方银行进行协调，同时建立中小企业指导体系和服务网络，对服务中心进行指导，设立各种培训中心及培训网络，加大对各层次人才的培训，以扶持中小企业的发展。

3.建立和完善中介服务机构

有些中小企业由于各种客观条件的限制，靠自身能力很难使经营管理水平跃上高的层次。因此，政府除加强规划和政策引导外，还应引导建立一批为中小企业服务的中介服务机构。这些机构包括信息咨询、资信评估、项目评估、资产评估、财务顾问、产权交易等,可以向包括银行在内的金融机构提供有偿的信息服务以克服信息不对称的障碍，帮助后者对企业客户提供较大规模的信贷决策，从而促使金融机构更好地为包括民营中小企业在内的各类企业客户服务，同时也为金融机构提高自身的经营效率和减轻坏账压力提供有力支持。

4.健全中小企业的法律保障系统

通过法律确定中小企业的地位、维护其合法权益是政府对中小企业融资服务的重要内容。法律、法规体系的建设包括立法、法律咨询和司法诉讼服务等方面。在健全中小企业法律体系的同时，政府还应积极推动法律咨询服务体系的建设，出台相关政策，组建和规范相关法律咨询中介机构，使其充分发挥为中小企业服务的功能。另外，政府还应对中小企业提供司法诉讼服务，为中小企业打官司提供法律援助。目前，我国对中小企业发展的法律保障政策的配套措施正陆续出台，如《关于中小企业信用担保体系建设的意见》、《关于中小企业融资担保行业管理办法》、《关于中小企业担保再担保机构免征营业税管理规定》、《关于加强中小企业信用管理的意见》、《关于中小企业质量工作的意见》、《关于鼓励创办中小企业的意见》等。另外， 《中小企业促进法（草案） 》也即将进入立法审议程序，入世后，鼓励中小企业发展的各类法规的出台将为中小企业规范经营和良性发展创造良好条件。

[1]斯蒂格利茨曾对银行信贷市场上的信贷配给问题进行过深入研究，他将信息不对称和信息经济学引入信贷市场，发现由于资金供求双方存在着信息非对称性，如果银行以预期收益等于预期成本制定贷款利率，会将低风险企业逐出信贷市场，使得高风险企业留在市场上，银行以该利率贷款时将面临亏损，因此银行会将利率定得低于市场均衡利率，银行通过资金配给出清信贷市场。

[2]市场在很多方面会表现出失灵的迹象，例如由于市场竞争的结果会形成市场垄断力量、对于某些公共产品由于私人不能完全占有该产品收益会存在公共产品供给不足、严重的外部性会造成私人供给量超过社会最优供给量等。因此，在市场上政府的必要管制是不可或缺的，但政府进行管制时，也要注意管制的过度和不当会影响市场的效率发挥。

[3]以地区性中小企业信用担保机构为基本担保机构,以省级和全国中小企业信用担保机构为再担保机构。我国信用担保体系还应包括商业性担保机构和企业互助担保机构,由政府担保机构对商业性担保和企业互助担保机构提供再担保,以调动民间担保机构的积极性。