有效保险监管的基本理论

第一节　有效保险监管的基本理论

一、保险监管的理论基础

保险业是金融体系的重要组成部分,是一个经营风险的特殊行业,同时也是社会性、公众性很强的行业。从保险业的发展史来看,保险监管是保险发展过程中不可或缺的重要组成部分。从一般意义来讲,保险监管是政府对保险业的监督管理。具体来说是指保险监管机构依法对保险人、保险市场进行监督管理,以保障被保险人合法权益,促进保险业持续、健康、协调发展。保险监管体系主要是指政府监管部门在法律授权范围内进行具体的保险监管总体安排,包括监管目标、机构、过程等。其具体形式在不同国家又有较大差别:有的国家或地区由独立的保险监管部门负责保险监管,有的国家或地区由综合性的金融监管部门负责保险监管,有的国家或地区由非政府组织部门负责保险监管。

在目前的实践中,政府对经济社会的各行各业都实行不同程度的监管和调控,相对而言,对金融保险业的监管更为严格,不仅颁布专门的监管法规,设立专门的监管机构,同时也形成了一系列的监管制度体系。政府为什么要对保险业进行专门监管,理论上有许多解释,一般认为保险监管理论产生发展的原因主要有以下三个方面:

(一)保险经营具有公共性和社会性

保险业是一个特殊的行业,保险产品与一般商品相比,存在很大的差异性。人们通过消费保险产品来减少当前利益,换取对未来的保障,保险公司依靠诚信经营并吸收资金,其经营成败和对客户未来可能发生风险进行的承诺届时能否兑现,不仅关系到保险公司投资者的利益,更关系到社会公众的利益。人们购买一般商品后,生产企业的后续经营与客户利益相关度不高,而保险产品的供给和消费具有一定的特殊性,保险产品有的长达几十年,在长时间的跨度内,仅靠保险公司自我约束来保证承诺的有效性是不太现实也不可行的。因此,保险公司持续经营情况将会广泛、长期地影响到其客户的绝大部分利益,影响到各行各业、千家万户。如果保险公司破产或倒闭退出,负面影响将比一般企业要大得多,将使广大被保险人利益也即社会公众利益受到损害,带来社会福利损失,影响社会稳定。为保证社会公众利益,确保保险公司偿付能力,政府对保险业的监管就显得顺理成章和十分必要。

(二)保险交易存在信息不对称和不完全性

一般而言,市场中的销售者和购买者都很难具有充分信息,交易对方存在信息不对称。相对而言,保险业是一个技术含量高、业务专业性强的复杂行业,信息不对称和不完全的问题更为突出。保险合同是格式合同,保险产品定价和保险合同内容往往由保险公司单方面拟定,投保人、被保险人对保险费率、保险责任、责任免除、退保等重要事项的了解有限,一般只能就接受合同或拒绝合同进行选择。因此,如果缺乏外部监管,保险公司可能利用信息不对称和信息透明度低的优势实施损害被保险人的行为。

(三)保险发展过程中存在市场失灵和破坏性竞争

市场失灵理论是研究政府干预市场的一种经济学理论。市场失灵理论认为,由于存在大量现实和潜在的市场失灵问题,包括市场存在垄断、信息成本过高、负外部效应、搭便车现象等,造成理想状况的竞争性市场难以实现,导致市场公平和效率的损失,因此政府必须干预市场,纠正市场失灵,增进市场的公平和效率。保险市场也存在上述市场失灵问题,现实的保险市场通常是垄断竞争型市场,公司之间的竞争并不完全平等,保险公司财务状况和社会保险需求状况等信息透明度不高,因此保险市场需要政府的监管,以最大限度地防止和消除市场失灵产生的非效率和不公正问题。此外,由于保险业经营的特点,在保险市场竞争中,保险公司存在牺牲客户未来长远利益以换取短期经营利益的倾向,从而在经营中出现恶性或过度竞争以及不合理价格,其结果是保险公司丧失偿付能力并危及社会公众利益,损害投保人的合法权益,从而影响保险业的持续发展。

总体而言,监管在保险业的发展中具有独特而重要的地位。保险市场的结构影响保险市场行为和市场发展,市场发展在很大程度上又影响保险监管的内容和方法;保险监管政策实施后又会直接影响市场结构和市场行为,从而使市场状况发生变化,而市场状况发生变化后,反过来会影响监管部门,即监管部门会根据市场状况调整监管目标和方法,从而使市场发展与监管形成互动。^[1]

二、保险监管的主要理论

回顾保险监管的有关文献,保险监管理论主要有三种:公众利益理论、私人利益理论和政治理论。

(一)保险监管的“公众利益”理论

“公众利益”理论(Public interest theory of regulation)属于经济学的范畴。该理论认为监管的存在是为了保护消费者免遭损害,是服务于公共利益的。该理论的基本出发点是:政府是为了矫正市场失灵而存在的,其目标追求经济利益的最大化。该理论假设政府是为全体公众利益服务而超脱于各种利益集团冲突的权力机构。

(二)保险监管的“私人利益”理论

“私人利益”理论(Private interest theory of regulation)属于实证经济学的范畴。该理论认为监管的存在是为了私人团体的利益,监管者本身也是自私的,他们在监管活动中会不断追求政治支持的最大化。一方面,为了获得业界的资金支持和其他支持,监管者在监管活动中可能会偏向业界的利益;另一方面,为了获得消费者(选民)的支持,监管者又有可能压制产品的价格。

最著名的“私人利益”理论是“捕获理论”(Capture theory of regulation)。该理论认为监管者常常被监管的业界“捕获”,意即监管常常为被监管的业界利益服务。组织严密、资金雄厚的特殊利益集团会为了自身利益不断去“寻租”,即对监管行为施加影响。寻租行为本身是非生产性的,他们会造成社会福利的净损失及市场的扭曲,从而降低社会效益。保险业中的特殊利益集团包括保险公司、再保险公司、代理人、银行、证券公司、经纪人等。消费者因非常分散、不易组织,一般来说较难形成特殊的利益集团。值得注意的是,特殊利益集团在向监管者提出政策建议时,往往说是为了公众的利益,这时就要求监管者作出判断,研究清楚这些建议究竟是为了公众利益还是隐藏着什么动机。这对监管者来说是一个挑战。

(三)保险监管的“政治”理论

“政治”理论(Political theory of regulation)认为,监管是不同私人利益集团在所有政治和行政管理框架内相互讨价还价而达成的结果。利益集团包括消费者、监管者、立法者、司法者及被监管的业界。不同的利益集团的政治资源不同,对于不同的监管事件讨价还价的结果不同。在讨论政府监管的文献中,许多学者还提出了“政府调控失灵”的问题。政府通常愿意并且能够矫正市场失灵,但是,正如市场失灵不可避免一样,政府调控失灵同样在所难免。比如,有的监管者经不起寻租者的诱惑被“捕获”了,开始滥用职权;又如,有些保险监管者希望在退职后到业界工作,这种现象有时被称做“转门”(Revolving door)。而且,即使政府雇员有纯正的公众利益服务,同样也可能存在政府失灵的问题,因为政府同样存在信息失真的问题。^[2]

三、保险监管理论的分析

由市场失灵原理出发产生了保险监管社会利益论。这种理论认为监管是政策提供者为满足社会整体利益,用来矫正市场失灵的一种手段,通过监管能够增加社会福利。但社会利益论有两个自身难以解决的问题:一是该理论是一种不完全竞争理论。它提出的对什么时候实施监管的假设是:公众为得到社会福利而产生了监管要求。这显然缺少一个环节,即公众如何把潜在的监管需求转化为现实的监管机制。因为监管是要通过立法行为、司法行为和行政管理行为,并通过一定形式的监管机构来实现的,因而社会利益论在转化为实践操作和制度设计上存在着一定的困难。二是该理论缺乏事实的支持。大量的事实与该理论不符,许多产业被监管,既不是由于垄断,也不是由于外部效应。理查德·伯斯纳曾指出,经过大约15年的理论和实证研究,经济学家得出的结论是监管与外部性的存在、自然垄断市场结构不是正相关的。

基于社会利益论而产生的公众利益论可以用来解释约束保险人行为和稳定保险市场的保险监管工作。公众利益论认为维持保险人的偿付能力符合公众利益,因为如果保险人偿付能力不足,被保险人在遭受损失时就得不到应有的保障,即预先交了保费而没有得到相应的补偿。显然,偿付能力不足将极大地损害公众(投保人和被保险人)的利益,使投保的初衷与最终的结果不相符合。既然保险人的偿付能力与公众利益密切相关,那么,保险监管的最主要的目标就应当是保证保险人的偿付能力充足。为防止保险人偿付能力不足而采取的保险监管措施可以有:要求保险公司提存各种责任准备金;要求保险公司定期接受财务状况检查;要求保险人的主要投资限于低风险证券,等等。公众利益论进一步明确了保险监管的重点和关键,这就为监管实践提供理论支持的同时,又提供了一定的可操作性和指导性。

公众利益论不能解释被监管行为的有些现象,从而产生了私人利益理论。该理论认为监管的存在是为了私人团体的利益,监管者本身也是自私自利的,他们在监管活动中会不断追求政治支持的最大化。私人利益论中最著名的是“捕获论”,该理论认为监管常常遭到被监管业界的“捕获”,为被监管业界服务,从而监管实际上经常是有利于被监管行业的。另外,“捕获论”还认为监管是一场猫逮老鼠的游戏,在这场游戏中监管者和被监管者的水平都得到了提高。“捕获论”有其独到之处,其中的一些观点也已被我国保险业的发展所证实。回顾我国保险业的发展历程,监管与被监管的相互作用是促进保险健康、快速发展的主要原因之一,当然也是一些弊端产生的主要原因。^[3]

四、政府监管的必要性

政府对保险市场进行监管的根本目标,概括地说,应该和对其他市场进行监管的目标一样,即追求社会福利的最大化。

如何衡量社会福利的大小,如何判断社会福利是否还有可能提高,经济学界有一些被广泛接受的标准。人们通常用生产者剩余和消费者剩余之和来表示“社会福利”的大小,生产者剩余是指生产价格与生产者愿意收取的价格之间的差额,消费者剩余是指消费者愿意支付的差额。判断社会福利是否还有可能提高,常常看资源配置是否已经达到了“帕累托有效”,或者说是否还有可能进行“帕累托改进”,即是否可能通过某种方式的重新配置,使得在不损害他人利益的情况下至少有一人获得额外的利益。

从理论上讲,没有政府干预的完全竞争市场本身通过“看不见的手”就可以达到资源有效配置的目标。但政府监管和干预却是必要的,原因有两点:一是资源有效配置虽然是一个社会追求的重要目标,但并不是唯一目标,社会在追求效率的同时还应该兼顾公平,在公平方面政府应该是可以有所作为的;二是一个市场成为完全竞争市场是有严格的假设条件的,例如,有足够数量的消费者和生产者,生产者可以自由进出市场,产品同质,信息完全且免费等,而这些条件在现实中都难以满足,实际上所有的市场都处于不完全竞争的状态,所以作为对市场失灵进行矫正的政府监管便有其存在的必要了。

下面结合市场失灵的典型问题分别论述保险监管的必要性。

外部性。如果一个企业的生产或个人的消费对他人产生直接且无补偿的正面或负面的影响,那么外部性就产生了。外部性可分为两种:正外部性和负外部性。保险业也存在正外部性和负外部性。其中,负外部性主要体现在保险欺诈上,骗赔使得每个投保人应缴的保费提高了,有的人为了达到骗赔的目的甚至杀害被保险人,这是保险负外部性一个极端例子。另一个负外部性的例子是保险业的系统风险,这里的系统风险指的是一家保险公司的财务风险蔓延到市场上别的公司的风险,如阶梯式破产、挤提等。一家保险公司的偿付危机引起与其有再保险业务关系的其他保险公司的偿付危机,这是阶梯式破产的例子;另外,一家保险公司破产可能会引起保单所有人心理恐慌,从而发生挤提现象。这些都是保险的负外部性的表现,负外部性的存在也从一个方面说明了保险监管的必要性。

免费搭车问题。保险监管带有公共品的特点,即非排他性和非冲突性。社会上的保险消费者和保险公司都希望社会提供一定的保险监管,但没有人愿意为之付费,因为你付费建立的监管制度将使未付费的别人也从中获益;而如果别人建立了监管制度,你不必付费也可以从中获益。所以每个人都有动力鼓励别人去建立保险监管,但自己却没有动力去建立,最后的结果是,保险监管只能由政府来提供。

信息问题。信息是不对称、不完全的,信息的获取也不是免费的,这一类信息问题是造成保险市场失灵的最常见、也是最重要的原因。保险市场的信息问题分为两大类:“隐藏信息问题”和“隐藏行为问题”,每个问题按照卖方问题、买方问题又可以再分为两个问题,所以一共是四个信息问题,分别是:旧车问题、逆向选择问题、委托—代理问题、道德风险问题。其中,卖方知识多于买方知识的“旧车问题”可能是最严重的保险市场失灵现象。由于信息的不对称,个人和小企业无力评估和监督保险公司的财务状况,他们在选择保单时,不知道将要购买的保单是“好车”还是“坏车”。因为保险产品的复杂性及其社会影响的广泛性,政府应当监管保险公司的偿付能力,以保证公众利益。保险市场上的信息问题还有更复杂的一个方面,即有些信息不是对称的,而是根本就不存在,它是“定价倒置”的,即保险产品在价格厘定时其生产成本(赔款和费用)是不知道的。这种不确定因素增加了保险市场信息问题的复杂性,对保险监管也提出了更多的挑战。^[4]

五、加强保险监管的建议

保险监管的根本原因在于市场失灵,政府介入监管有利于节约监管成本,维护保险市场的公平和效率,保护被保险人的最大利益。同时监管也是政治经济行为,它会受到社会集团利益、经济发展水平等诸多条件的约束,从而会影响其行为目标和行为过程。但保险监管的主要矛盾和矛盾的主要方面在于如何提高保险监管的有效性,为此,在我国保险监管制度建设的实践中,应当对以下几个方面给予足够的重视。

一是偿付能力监管是保险监管的核心,对保险业实行偿付能力监管符合国际监管发展趋势,也是从根本上防范和化解保险系统经营风险的主要措施。但是,实现由“坚持偿付能力监管为主”的监管方式需要有一个过程。偿付能力是保险公司整体运营的多元函数,它依赖于产品定价、准备金提存、再保险安排、投资等一系列参数。此外,还依赖于经济增长、通货膨胀、监管、税收、资本市场等外部环境。这些条件的具备与稳定存在,对于以偿付能力为中心的监管模式的效果影响是大不一样的。我国的市场经济体制尚处在健全和完善阶段,保险业也不例外。在我国保险业发展的初级阶段以及市场不够成熟的情况下,偿付能力监管需要稳步推进,否则会使市场效率不能得到充分发挥,“帕累托最优”无法达到;同时,市场行为的非理性倾向也会导致保险市场秩序的混乱和不稳定。因此,尽管从长远来看,以偿付能力为核心的监管模式是我国保险监管的必然选择,但是在一系列约束条件不具备的情况下,现阶段我国保险监管的模式需要循序渐进,逐步规范和完善以偿付能力监管为核心的监管体系。

二是建立功能强大的保险中央信息数据库,增强保险透明度,提高保险监管的有效性。信息化是改造传统产业和传统监管方式,实现保险产业与监管现代化的最有效的途径。信息不对称是保险市场风险形成的主要原因。中央信息数据库的建立可以极大地减少信息不对称。中央信息数据库应当包括这样几个方面的内容:全国保险企业财务状况、保险监管数据标准、保险公司偿付能力额度及监管指标、保险公司风险预警系统、保险产品数据库、保险中介人(包括保险代理人、保险经纪人、保险公估人)的监管信息系统、保险企业高级管理人员市场行为档案、保险企业投诉信息以及投保人信用信息库。需要强调的是,保险信息数据库的建立和使用必须要注意提高信息质量,增强信息透明度,这样才能充分发挥其作用。另外,一个值得注意的问题是,在银行业、证券业、保险业相互交叉渗透的趋势下,三大金融监管当局的监管信息共享渠道不应只停留在中央级金融监管当局之间。建议尽快合理界定保监会派出机构职责,建立起有效的金融监管当局分支机构之间的监管信息共享系统。

三是适度开放保险资金运用渠道,鼓励保险公司建立合理的资产负债管理体系。高效的保险资金运用收益对于保险公司的经营效益具有决定意义,还可以促使保险费率下降,从而提高保险企业市场竞争力,增强偿付能力,最终保护被保险人的利益。为进一步保证保险资金运用的安全性,应鼓励保险公司建立合理的资产负债管理体系,帮助保险公司提高自身的风险控制能力,帮助保险公司找到资本市场与保险市场的联系点,从而减少其业务发展的盲目性。