保险监管合作与信息共享

第六节　保险监管合作与信息共享

一、监管机构进行合作和信息共享的原因和背景

(一)经济和金融的全球化趋势和背景

经济的全球化最终导致了全球金融的一体化,跨国保险业务、跨境资本运营对保险监管提出了新的课题。按照加入WTO的承诺,我国保险业经过三年的过渡期,于2004年12月11日进入全面的对外开放时期。从数量上看,外资保险公司占到接近一半。中资公司跨境融资及海外投资活动也日益活跃。这些跨国界的业务、融资及投资活动对现行的保险监管法律和司法制度提出了严峻的挑战。实施跨境监管、监管合作和信息共享成为经济、金融全球化下的必然选择。

(二)金融混业经营背景

金融混业经营过程中,不同领域产品的界定、界限变得模糊,不同监管领域需要合作和信息共享。金融监管机构有分立与整合两种类型。从世界范围内看,在金融混业经营趋势下,金融监管机构呈现整合的趋势。我国在借鉴和比较其他国家和地区设立金融监管机构的经验和教训后,考虑到当时我国金融市场之间资金融通程度有限、市场整合有限的状况,确立了分立的监管体制。随着对外开放和发展,中国金融市场不断受到进入的混业模式下的国际竞争者的影响,同时出现了跨越不同金融领域的金融控股公司,并相继推出跨市场的金融产品,致使分立体制下的监管难度不断加大。随着中国金融市场的发展,现有的金融监管机构之间建立紧密的协调机制变得越来越重要。无论从国际发展的趋势,还是现实金融市场发展的要求,在目前的分立监管体制下,各金融监管部门开展建立各种形式的有效的协调机制,应为迫切需要。

(三)保险业务发展背景

保险业务涉及多个领域,客观上需要不同金融监管领域的合作和信息共享。许多保险业务,如银行保险、投资连结保险、保险资金运用等,使得保险与银行、资本市场的联系日趋紧密,银行利率的变化、资本市场的起伏直接影响到保险行业的投资回报水平。在这种趋势下,监管机构不能只固守各自原有的监管权力范围,保险监管机构应积极加强与银监会、证监会的沟通和合作。

二、IAIS关于保险监管合作与信息共享的核心描述

(一)IAIS关于保险监管合作与信息共享核心原则的内容

ICP5“保险监管合作与信息共享”,概括来说,就是监管机构在遵守保密要求的前提下,与有关监管机构合作和分享信息。

具体地说,监管合作与信息共享原则包括以下几方面内容:

1.监管机构之间有效和及时的信息交流(包括保险业内的和金融业之间的),对有效监管,特别是对国际性保险公司和保险集团的有效监管是非常重要的。这对整个金融市场的有效监管也很重要。

2.信息共享的安排应有利于在重大事项发生时及时采取措施。监管机构日渐需要在反欺诈、反洗钱和打击恐怖组织资金方面进行信息共享。

3.监管机构对从另一监管机构处取得的信息保密。缺乏必要的保密措施时,监管机构关于保密信息的请求将会被拒绝,从而大大影响其履行监管职能的能力。

(二)IAIS关于保险监管合作与信息共享核心原则的基本标准

1.与另一监管机构签订正式协定并不是进行信息共享的必要前提。

2.监管机构在审慎的前提下,可以与其他金融业的监管机构签订协定或备忘录。

3.在合理请求和有充分保密措施的前提下,监管机构可以与另一监管机构(参见ICP7基本标准e)共享以下信息:有关的监管信息,包括从某个被监管机构处得到的具体信息;有关的财务数据;被监管机构负责人的客观信息。

4.信息共享(无论是根据正式或非正式的协议安排所进行的),允许信息的双向交流,但并不在程度、格式及共享信息的性质方面有严格的对等规定。

5.母国监管机构为东道国监管机构提供有关信息。

6.监管机构要采取合理措施,保证提供给另一监管机构的信息被妥善对待,并且只用于监管的目的。

7.监管机构根据从另一监管机构处取得的信息而采取措施前,应与另一监管机构进行协调。

8.母国监管机构将本国重大的监管变化通知东道国监管机构,这些变化可能对在东道国的外国保险公司产生影响。

9.在可能的情况下,母国监管机构采取可能对在东道国的外资保险公司产生影响的措施前,提前通知东道国监管机构。

10.在可能的情况下,东道国监管机构采取可能对外国公司的母公司或总部产生影响的措施前,提前通知母国监管机构。

总体来说,监管合作和信息共享原则的基本标准有如下几个方面:

首先,监管合作可以通过监管机构之间签订协定或备忘录的方式。但是信息共享不是必须要签订正式协定,信息共享是双向交流,但不是严格的对等规定。信息共享的内容包括从其他监管机构得到的具体信息、财务数据、被监管机构负责人的具体信息。

其次,ICP5原则规定了监管合作与信息共享的一些特定情况及做法。母国要为东道国监管机构提供有关信息。母国监管机构将本国重大的监管变化通知东道国监管机构,这些变化可能对在东道国的外国保险公司产生影响。在可能的情况下,母国监管机构采取可能对在东道国的外资保险公司产生影响的措施前,提前通知东道国监管机构。在可能的情况下,东道国监管机构采取可能对外国公司的母公司或总部产生影响的措施前,提前通知母国监管机构。

最后,信息获得方应采取合理措施,妥善对待提供的信息,保证信息只用于监管目的。监管机构合作与分享信息的前提条件是必须遵守保密的要求。在根据取得的信息采取措施时,应与另一监管机构进行协调。

三、监管合作的方式及其分类

从监管合作及信息共享的主体来看,可以划分为以下几类:

(一)国际保险监督官协会与各国保险监管机构的合作与指引

国际保险监督官协会(IAIS)作为专业性的国际保险监管组织,自1994年在瑞士巴塞尔成立以来,已有超过120个国家的保险监管机构成为其会员,覆盖全球保费收入的97%的区域,另有70余家公司或组织以观察员身份参加协会的活动。协会旨在通过制定全球保险监管的指导原则和标准,提高成员国保险业的监管水平,维护国际保险市场稳定和保护投保人利益。在全球化的今天,协会及其发布的保险监管核心原则对各国的保险监管发挥着重要的指导作用。保险监管核心原则(ICP)成为有效保险监管的国际适用准则。

(二)国家之间(包括某些地区)保险监管机构的合作与信息共享

随着经济和金融全球化程度的不断深化,大型跨国保险公司的海外业务几乎遍布全球,客观上要求各国的保险监管机构加强合作和信息交流,这不仅对各国公司利益、投保人利益有所保障,还能有效防范跨国金融犯罪。保险监管合作与信息共享原则中规定了国际合作的基本标准。

(三)保险监管机构与国内其他金融监管机构之间的合作和信息共享

如今在世界范围内不同金融监管领域的沟通协调机制正日益加强,在很多国家,监管机构之间的合作已经不仅仅是临时性、随机性的安排,许多合作安排都趋于制度化和常规化,有些相互之间还签订了谅解备忘录。不管各国金融监管机构设立的类型是分立还是整合,不同监管领域之间的协调都至关重要,只是在表现形式上有差异。在金融机构整合体制下表现为同一个机构内部不同部门的沟通,在分立体制下则表现为不同机构之间的沟通。

(四)美国和我国保险监管机构的合作和信息共享的对比

1.美国各州保险监管机构的合作和信息共享。美国保险业的监管实行以州政府为主体的监管体制。1945年,美国国会通过了“麦克兰法案”(McCarran-Ferguson Act),法案赋予州政府保险监管的权力,规定保险业务不受联邦法律的约束,而由州立法律管辖。50个州政府都设立了专门的监管机构,对所在地的保险公司发放牌照并监管它们的偿付能力。该法案确立了战后美国以州政府为主体的监管框架。在这里我们关注的是,在长期的由各州来进行保险监管的传统和体制框架下,各州如何进行协调配合,以支撑全球最大的保险体系。美国保险监督官协会发挥了重要作用。尽管它只是一个民间协会,并非政府机构,但它在很大程度上相当于全国性的联邦机构或替代机构,它有助于集中统一对监管问题的认识和意见,对各州的立法机构有很大的影响力。其实,美国保险监管一直存在中央与地方之争,特别是1999年实施GLB金融服务现代法案以来,联邦监管和州监管之争论更为集中了。在全球化、高度竞争和动态的市场环境下,行业内对州监管机制的质疑不断被提出来。2000年,在国会参众两院设立了金融服务委员会,其职责包括专门针对保险业的立法工作。而继续支持州监管的人也认为该架构需要得到改良,以增进州监管的有效性、一致性和持续性。

2.我国各省保险监管机构的合作和信息共享。我国的保险监管体制是全国统一的中央集中监管。2001年4月保监会建立起对全国的派出机构。2004年保监会的派出机构统一更名为保监局。保险监管政策从上向下贯彻,保监办没有独立属性。保监办的职责主要是对辖区内保险机构的经营活动进行监督管理,查处违法违规行为,维护市场秩序,监测与防范辖区内保险风险,保护被保险人利益。这种集中统一的监管有利于监管标准、市场准入标准及监管技术手段的规范统一。但是,考虑到我国地域辽阔,各地区之间存在巨大差异,保险风险具有明显的地域性特点,中央与地方的监管职责应当有明确的分工,以提高监管效率。

四、保险监管合作与信息共享在我国的实践

(一)建立与国际保险监督官协会的合作机制

1.加入国际保险监督官协会(IAIS),纳入国际保险监管合作体系。2000年,中国保监会成为IAIS正式成员,从此享有参与各项活动和对重大事务表决的权利。这是我国保险监管机构融入国际保险界,对国际保险事务发挥影响的重要标志。因为IAIS汇集了各国保险监管当局意志,对国际保险业发展方向有重要影响。中国保监会在取得正式成员资格的同时,还参加IAIS下设的6个分委员会。

2.获得2006年IAIS年会举办权。2003年10月1～3日,IAIS第十届年会在新加坡举行。在会议上,中国保监会成功取得IAIS2006年年会的主办权,这一方面反映了中国保险业的快速发展及取得的成就,同时也说明中国保险监管机构已经成为国际保险监管领域的重要力量,能够在国际保险监管合作中发挥重要作用。主办IAIS年会标志着我国保险业对外开放合作体系逐渐走向成熟,保险监管的国际合作进入崭新的历史阶段。

3.承办IAIS委员会和分委会会议。2005年5月,中国保监会承办了国际保险监督官协会(IAIS)委员会和分委会会议。我国首次承办IAIS工作会议,这对于提高中国保险业的国际地位,扩大中国保监会的国际影响具有深远意义。

会议期间,IAIS再保险分委会、新兴市场及教育分委会、信息披露分委会、保险法律分委会等7个分委会召开了分委会会议,相互承认工作组、保险监管核心原则评估与执行工作组、再保险透明度工作组以及技术委员会召开了工作会议,研究讨论了自2005年10月IAIS年会以来国际保险业的发展趋势以及保险监管领域的诸多热点问题。通过承办本次会议,中国保监会密切了与IAIS及其成员单位的合作,进一步熟悉保险监管国际通行规则,完善我国保险监管国际合作体系,进而参与国际保险规则制定。

4.2005年年底,加入国际养老金监督官协会组织(IOPS)。IOPS是与国际保险监督官协会(IAIS)并行的专业监管组织,由经济合作组织(OECD)于2004年7月发起设立,总部设在法国巴黎,宗旨为通过制定国际养老金监管规则,促进养老金监管的国际交流与合作,推动全球养老金业务健康发展,迄今已吸纳了47个国家或地区的养老金监管机构和国际组织。

(二)加强区域间的保险监管合作

2004年10月在约旦召开国际保险监督官年会,与会期间我国保监会主席吴定富会见了亚洲各国的保险监督官,就推动亚洲区域保险监管合作事宜达成共识。

2004年10月,中国保监会联合IAIS与OECD在北京共同举办“亚洲区域保险监管会议”,亚洲各国保险监督官共商合作事宜。

2005年5月,我国保监会主办“亚洲区域保险监管合作会议”,亚洲14个国家和地区的保险监督官出席,发表了《亚洲区域保险监管合作北京宣言》,基本确立了亚洲国家进行保险监管合作的机制。

(三)与其他国家保险监管机构的合作与信息共享

我国保险业对外开放以来,建立了近40家中外合资保险公司。在建立过程中,从申请、报送材料到业务开展,都与母国监管机构有合作和信息沟通。在《中华人民共和国外资保险公司管理条例》第2章“设立与登记”项第8条中,规定申请外资保险公司的外国保险公司应具备的条件,除了要求经营保险业务30年以上,在境内设立代表机构两年以上,提出设立申请前一年年末总资产不少于50亿美元以外,还规定:“(四)所在国家或者地区有完善的保险监管制度,并且该外国保险公司已经受到所在国家或者地区有关主管当局的有效监管;(五)符合所在国家或者地区偿付能力标准;(六)所在国家或者地区有关主管当局同意其申请。”提交的申请材料包括所在国家或地区有关主管当局核发的营业执照(副本),对其偿付能力标准的证明及对其申请的意见书。

迄今为止,我国保监会已与多个国家和地区的保险监管机构签署了合作备忘录。1999年8月23日,我国保监会与新加坡金融管理局签署了第一个合作备忘录,2005年又签署了扩大的合作备忘录;2001年9月20日,保监会与德国保险监督官协会签署了合作备忘录;2002年保监会分别与美国保险监督官协会、澳门金融管理局、韩国金融监管局签署合作备忘录;2004年11月26日,保监会与香港保险业监理处签署合作备忘录。在签署备忘录的同时,保监会积极推动中美、中欧、中加合作机制。通过对话机制以及开展工作组活动,来推动监管合作,促进双赢。

(四)保险监管机构与其他金融监管机构的合作与信息共享

根据金融监管工作的需要,中国证监会与中国人民银行、财政部、中国银监会、中国保监会已经建立了金融监管联席会议制度和经常联系机制。2005年5月28日,三大金融监管机构达成的分工合作备忘录正式公布。《证券法》第185条明确规定了金融监管机构建立监管信息共享机制的法定职责。

五、政策建议

(一)建立保险监管交流与协作制度

进一步加强保监会与其他金融监管机构的协调与沟通。充分发挥银行、证券和保险业监管机构联系会议制度的作用,研究金融全球化和加入世界贸易组织新形势下,中国银行、证券和保险业改革发展面临的共同问题,以及金融监管机构之间协调行动的具体内容和方式,密切关注金融业发展趋势和动向,必要时通力合作,防范金融风险在银行、证券和保险机构之间蔓延和扩散,共同维护我国金融体系的安全与稳定。建立保险监管机构与工商、税务、审计等政府部门“双边”或“多边”的交流与协调机制。明确职责,交流信息,沟通看法,促进共识。在独立履行职责的前提下,注意政策措施上的相互协调。杜绝政出多门现象,协同树立和维护政府部门的良好社会形象。加强与境外保险监管当局之间的监管协作与信息交流。尽快与在我国境内设有保险机构或我国在对方国家设有保险机构的监管当局建立稳定的监管协作机制。参照东道国与母国监管责任划分的国际惯例,加强监管信息交流,协调实施对跨国保险机构的有效监管,在保险业全球一体化进程中,确保任何国家、任何形式的保险公司都不能逃避监督。积极参与国际保险监督官协会的各项活动,及时引进先进经验和成功做法,提高我国的保险监管水平。作为国际保险监督官协会会员和新兴市场国家的保险监管机构,中国保监会要切实利用好这个国际保险监管交流与合作的场所,认真学习世界各国同行们的成功经验和有效做法,研究借鉴国际保险监督官协会近年来制定的对各国具有普遍指导意义的保险监管原则、标准和建议,并结合中国国情,探索出一套既符合中国保险业实际,又能与国际接轨的保险监管制度。^[12]

(二)建立和完善行业自律组织

充分发挥其市场监管的补充作用。保险行业协会作为保险行业的自律组织,在保险市场的监管上发挥着政府保险监管机构所不具备的横向协调作用,主要表现在以下几方面:①协调同业关系,促进同业间的沟通与协作;②加强宣传,努力提高大众的保险意识和从业人员的业务水平;③按照公平竞争的原则,制定行业自律公约,以规范各保险经营主体的行为;④负责对各保险主体执行法律法规情况的检查,使它们能依法规范地进行经营。

目前我国尚未在全国范围内广泛地设立保险同业组织,随着我国改革的深入,行业组织的作用将日益受到重视。所以,必须尽快建立与完善。根据我国保险市场的特点,中国保险行业协会一方面应致力于维护行业的利益,另一方面要加强行业的自律,在我国保险市场的监管体系中发挥补充作用。

(三)建立科学规范的监管人员培训制度

全面提高监管人员的素质是中国保险监管国际化的关键。加入世界贸易组织,意味着中国保险监管在物质或者有形的层面上将迅速地与国际靠拢、接轨。但保险监管不仅是一种制度,同时也是一种文化、一种理念。文化和理念上的转变问题是不可能通过什么协议或规则就可以简单解决的。但事实证明,有形和无形两个层面之间是紧密相连的,二者既相互促进,又相互制约。只有达到协调一致,才能称得上有效的、与国际接轨的保险监管。这里的关键是人,是人的素质,是所有保险监管从业人员的普遍素质。从现状看,我们从事保险监管的历史毕竟太短,对市场经济和开放经济条件下保险监管理念、技术和手段的了解、认识和掌握实在有限,不少人的观念中还留存着计划经济和封闭经济体制下政府行为模式的烙印。提高所有保险监管人员的素质是当务之急,也是百年大计。应当健全保险监管机构的教育培训体系,有针对性地开展多层次、多渠道、多种方式的专业培训,快速全面地提高监管人员素质,以适应中国保险监管国际化的迫切需要。同时要转变用人观念,拓宽选人视野,完善用人机制,让人才能够脱颖而出。并要积极吸收引进人才,广开进贤之路,把保险业各行各业的优秀人才吸引到保险监管机构中来,应当采取各种有效措施,“雇佣、培养足够的高级监管人员”。