对集团的监管

第一节　对集团的监管

自2004年以来,中国金融逐步呈现综合经营的趋势,保险控股集团也得到迅猛发展。保险集团化是一把双刃剑,一方面可能有助于保险业的持续快速发展,另一方面,如果集团化发展战略定位不当或者缺乏审慎的监管,就会放大风险,为保险业、金融业甚至社会带来严重的后果。对国际保险监管核心原则以及其他国际经验的研究可为我国保险控股集团的发展带来一些有益的启示。目前,业界通常把集团和集团控股公司这两个概念混淆,所以,本节首先对保险控股集团进行以下界定:保险控股集团并非独立法人,而是对包含控股公司、^[1]子公司在内的若干个法人的统称,其中至少有一个法人经营保险业务。在这一界定的基础上,本节对ICP17“对集团监管”进行了研究,阐述了市场经济发达国家的发展经验,并就我国的现状及发展进行了论证。

一、IAIS的基本要求

(一)对保险集团实施监管的必要性

ICP17指出:法律规定和监管要充分考虑到集团化运营导致保险公司风险状况的变化,确保进行足够的集团分析,必要时,采取合适的监管措施。从国际经验看,保险控股集团特有的金融风险一般包括:风险传染、资本重复计算、透明度低、利益冲突等。

(二) ICP17对保险集团实施监管的政策

1.对保险集团和金融集团的定义。对保险集团和金融集团的定义要非常清楚,监管者和保险公司可以判断:①哪些集团被定义为保险集团或金融集团;②一个保险公司应当属于哪个集团或哪几个集团;③监管的范围。

2.监管合作。监管机构应确保对集团的有效监管。各监管机构要进行合作,以避免重复监管,增大保险机构的负担。

基本标准包括:当多个监管机构对一个集团的不同组成部分负有监管责任时,这些机构需要加强合作。每个机构的职责明确,不留下监管真空;东道国监管机构不能不与母国监管机构进行合作,不能妨碍对集团的有效监管(参见ICP5基本标准i)。

3.具体的监管内容对集团的监管应至少包括以下五个方面:

(1)集团架构和内部关系。集团架构和内部关系包括了所有权和管理架构,但ICP没有说明保险控股公司的类型及其管理架构的类型。

一般来说,保险控股公司分为纯粹控股公司(Pure Holding Company)和混合控股公司(Mixed Holding Company)两类。

保险控股集团架构随各国法律模式、公司治理模式等的不同而呈现不同的形式。主要包括以下类型:①金融控股公司与保险子公司架构;②保险母公司架构;③银行母公司与保险子公司架构;④全能银行母公司架构;⑤工商金融混合多层控股集团架构等。

(2)资本充足率。在保险控股集团架构下,由于控股关系的差异,以及银行、保险、证券等行业对资本金要求和性质的差异,引发了保险控股集团资本充足率监管问题。

在保险控股集团架构下,资本充足率监管实际包括三个层次:①母公司的资本充足率;②子公司的资本充足率;③将整个集团视为一个整体的资本充足率。

(3)再保险和风险集中程度。ICP没有具体解释风险集中程度。一般来说,风险集中有两个特点:一是可能遭受巨额损失,二是能够威胁金融集团内一个或多个受管制实体的清偿能力或其金融头寸。风险集中表现为保险控股集团在总体上风险过度集中于某些特定的交易对象、地区、产业部门和金融市场。就集团内的保险公司而言,风险集中表现为对巨灾风险的暴露、集中投资于某一家企业的股票或债券等。再保险安排有助于降低保险公司的风险集中程度。

(4)集团内部交易和风险。集团内部交易和风险包括集团内担保和可能出现的法律责任。ICP没有具体解释集团内部交易和风险。我们认为,这一问题可作如下理解:

所谓内部关联交易,是指集团成员之间发生的交易或非交易行为。例如,集团成员之间的交叉持股,资产交易,相互之间的贷款、担保、承诺、保险,集团内部的转移定价,集团对成员流动性的集中管理,对资源与服务的统一利用,对风险的统一管理所涉及的风险转移等。

集团内的关联交易是实现其整体协同效应的基础,是集团内部进行资源整合的途径,在本质上属于企业自身的市场行为,其行为本身不属于政府监管的直接内容。

但是,关联交易有可能产生以下危害:①危及集团整体及所属机构的资本充足性;②导致风险传递从而威胁金融保险机构的安全;③违背市场的公平交易法则,从而可能破坏对金融机构监管规则的统一和公平。例如在欧盟,由于对保险业的监管远远松于对银行业的监管,因此一家金融集团可以通过关联交易,将受到严格监管的银行风险资产向集团所属保险公司转移,从而在银行风险集中度要求方面逃避监管要求,为其赢得更有利的市场竞争条件。

所以,监管当局必须对有可能产生上述危害的关联交易进行监管。比如,美国联邦储备委员会就规定金融控股公司要设立“Chinese Wall”(中国墙),以阻止各子公司之间有关其客户资信的非公开信息的交流,以防止利益侵占和不公平竞争。

(5)内控机制和风险管理程序。这里所说的内控机制和风险管理程序,包括报告制度和高级经营层的合适性考核。ICP17要求对保险集团的内控机制和风险管理程序进行监督,但没有说明具体办法。从美国、英国、日本的监管来看,对保险集团高级经营层的合适性考核,一般是要求金融(保险)控股公司高级管理人员具备必要的任职资格。

4.监管报告。ICP17指出:监管机构要求保险公司和金融集团建立报告制度,以充分满足监管机构对信息的需求。

5.监管处罚。ICP17指出:当集团的组织架构妨碍有效的监管时,监管机构可以拒绝发放或吊销执照(参见ICP6和ICP15)。

二、国际立法及实践

(一)国际立法

1.对金融集团进行监管的基本规则。

(1)监管精神。1983年,巴塞尔委员会针对银行监管提出了“合并监管”的概念。1992年,巴塞尔委员会又提出了“合并监管”的三项主要内容:①监管当局应能够得到银行集团的合并财务信息,并对其可靠性作出评估;②监管当局应当有能力防止银行集团内部过于复杂的下属关系和结构,以避免这种状况影响集团合并财务信息的真实性;③监管当局应当有能力防止银行集团钻法律空子,建立国外分支机构。

1999年2月,巴塞尔委员会、证监会国际组织和国际保险监督官协会就多元化金融集团的监管达成共识,联合公布了关于金融集团监管的最终文件。其基本精神是:①功能性监管的要求仍然坚持,各个监管当局提出的单一资本要求仍然有效;②提出衡量金融集团整体资本水平的五项原则与计算方法;③强调不同监管当局之间的协调与合作,建议设立主监管机构,作为金融集团的主要监管当局。

(2)资本充足率。ICP没有具体指出集团资本充足率的计算方法。结合1999年巴塞尔委员会、证监会国际组织和国际保险监督官协会联合公布的《对金融控股集团的监管原则》(以下简称《联合论坛监管原则》)和欧盟《对金融企业集团中的信用机构、保险业及证券公司之补充性监管指令及修订其他相关指令之建议案》(以下简称《欧盟建议案》),监管当局一般在合并报表的基础上,运用适当方法,剔除在整个集团层次上资本的重复计算,剔除母公司以债务投资的部分,准确计算出整个集团真实的自有资本金和对外负债,并对不同类型的金融集团制定出相应的资本充足率要求。^[2]

(3)风险集中程度。根据《欧盟建议案》的定义,风险集中是指金融集团内的一个或多个实体承担的可能遭受损失的所有风险暴露,而且这些风险暴露数量之大,足以威胁到金融集团内一个或多个受管制实体的清偿能力或其金融头寸。

为了防止金融(保险)集团在总体上风险过度集中于某些特定的交易、地区、部门和金融市场、《欧盟建议案》、《联合论坛监管原则》以及有关国家均对风险集中进行相应的控制。

2.对保险控股集团及其业务的监管。

(1)保险控股集团的国际监管体制。从国际上看,对保险控股集团的监管体制主要分为一元化监管体制和多元化监管体制两种。

一元化监管体制。这种体制一般采用集中监管,由一个金融监管部门对银行、证券及保险等各类金融机构和金融市场进行统一监管。目前,英国、日本、挪威、韩国和澳大利亚等国家实行这一监管模式。

多元化监管体制。也称伞式监管体制,这种体制以美国为代表。主监管者的选择是多元化监管体制首要解决的问题。美国《金融服务现代化法》规定美联储是金融控股公司的主监管者,并规定美国货币监理署、证券交易委员会、州保险署分别是金融控股公司的银行、证券、保险子公司的功能监管者。功能监管是指区分银行、证券或保险等不同金融功能对各类金融子公司进行监管,一般是按照金融体系的基本功能设计监管,避免传统上机构监管对于混业经营的不匹配。美联储应在整体上对金融控股公司实施监管,但是应充分尊重子公司功能监管者的监管权限,尽可能利用功能监管者的检查结果,加强信息沟通,以免重复监管对金融机构造成的负担。当美联储认为金融控股公司的保险、证券子公司经营出现问题,且可能危及金融控股公司本身的安全性,可与相应的功能监管当局合作,对保险、证券子公司采取必要措施。

(2)对保险控股集团业务范围的监管。各国金融当局对于金融(保险)集团及其金融(保险)子公司投资其他业务领域(非金融业务)一般都有比例限制。例如,日本的《保险业法》尽管未限制保险控股集团子公司的业务范围,但是,从保护投保人的立场出发,《保险业法》第271条第6款规定,保险控股集团拟以一般实业公司为子公司,必须事前得到金融厅长官的批准。

英国、德国对金融(保险)控股公司投资非金融产业虽没有明确的法律限制,但是监管当局不鼓励金融(保险)控股公司从事其所不熟悉的、非专业的事业投资。

(二)国际实践

20世纪70年代以来,尤其是在90年代,由于金融管制放松、金融市场竞争加剧、金融创新加快、人口结构变化以及信息技术进步,保险控股集团在欧盟、美国、日本等发达保险市场得到迅猛发展。表现为以下几点:

1.传统专业化保险公司以集团化形式在多个保险领域扩展。以美国AIG集团为例,其经营性子公司从20世纪60年代前专注于人身保险,逐渐扩展到财产与责任险、航意险、住房抵押贷款保险、索赔管理、职业康复服务、健康保险、资产管理等领域。不过,AIG至今未向银行、证券领域扩展。

2.保险公司以集团化形式向银行、证券领域扩展。保险公司通过合资、并购、成立子公司、渠道合作等方式,发展银行业务(assurfinance),或者转化为全能型金融控股公司(allfinanz)。以欧盟国家为例,1990～2003年期间,仅保险公司收购银行的交易额就达765亿欧元。

3.银行、证券业以集团化形式向保险领域扩展。银行同样通过合资、并购、成立子公司、渠道合作等方式,发展保险业务(bancassurance),或者转化为全能型金融控股公司。以欧盟国家为例,1990～2003年期间,仅银行收购保险公司的交易额就达501亿欧元。

4.工商集团以金融控股公司模式控股保险子公司。以美国通用汽车集团为例,它以全资成立的金融控股公司GMAC Financial Services为平台,控股保险子集团,后者包括汽车险、再保险等一系列经营性子公司。

5.美欧主要保险控股集团。欧盟主要保险控股集团在金融市场的影响举足轻重,规模十分庞大,2001年欧盟资产规模前八名的保险控股集团所管理的资产都在5000亿欧元以上。

三、中国立法及实践

中国现行法律法规尚未明确规定有关保险控股公司在集团中的法律地位,但在金融实践中,实际上已经存在几类保险控股公司。而且,除了金融机构打造的保险控股集团以外,许多实业资本也通过资本运作积极进入保险领域,并形成了自己的金融保险控股框架,实业资本控制的保险控股公司呈现快速扩张势头。

(一)中国立法及与ICP17的比较

中国对金融(保险)控股集团的监管取得了一些进展,其中,最重要的法律文件就是2004年6月中国银监会、证监会、保监会联合发布的《在金融监管方面分工合作的备忘录》(以下简称《备忘录》)。《备忘录》明确了三大金融监管机构各自的职责,对金融控股公司的监管分工,三方在信息收集与交流方面的相互合作,以及“监管联席会议”的工作机制。但与ICP6对集团的监管框架相比,仍然存在很多空白。

1.中国保险控股集团监管与ICP17的相似之处。与ICP17的要求相吻合,我国对保险集团的监管也是通过监管合作来实现的。目前,我国已经初步构建监管合作框架。《备忘录》明确了中国银行业监督管理委员会(以下简称银监会)、中国证券监督管理委员会(以下简称证监会)、中国保险监督管理委员会(以下简称保监会)在金融监管方面的职责,为三家机构协调配合,避免监管真空和重复监管,提高监管效率,鼓励金融创新,以达到所有金融机构及其从事的金融业务都能得到持续有效的监管,保障金融业稳健运行和健康发展。

《备忘录》明确了“分业监管、职责明确、合作有序、规则透明、讲求实效”的原则。主要的监管合作包括:

(1)关于金融(保险)控股集团的监管。《备忘录》第8条指出:对金融控股公司的监管应坚持分业经营、分业监管的原则,对金融控股公司的集团公司依据其主要业务性质,归属相应的监管机构,对金融控股公司内相关机构、业务的监管,按照业务性质实施分业监管;被监管对象在境外的,由其监管机构负责对外联系,并与当地监管机构建立工作关系;对产业资本投资形成的金融控股集团,在监管政策、标准和方式等方面认真研究、协调配合、加强管理。

可见,《备忘录》规定了金融集团内的子公司实行分业经营和分业监管、集团公司则实行混业(综合)经营但按主营业务归属相应的监管机构。

(2)关于信息收集与交流。《备忘录》第11条至第14条分别对此问题进行了明确。①分工负责。根据授权,银监会、证监会、保监会分别向其监管对象收集信息和数据,并负责统一汇总、编制各类金融机构的数据和报表,按照国家有关规定予以公布。②密切合作。银监会、证监会、保监会应密切合作,就重大监管事项和跨行业、跨境监管中复杂问题进行磋商,并建立定期信息交流制度,需定期交流的信息由三方协商确定。接受信息的一方应严格遵循客户保密原则,保证该信息使用仅限于其履行职责,除非法律规定,不得将信息提供给第三方。③互通信息。银监会、证监会、保监会应互相通报对其监管对象高级管理人员和金融机构的处罚信息。④加强国际协调。银监会、证监会、保监会应建立对外开放政策的交流、协调机制,并互相通报在有关银行、证券、保险国际组织和国际会议中的活动信息和观点。

(3)关于监管机构合作机制。《备忘录》第15条就三个监管部门的合作机制作了详细规定,提出建立银监会、证监会、保监会“监管联席会议机制”。监管联席会议成员由三方机构的主席组成,每季度召开一次例会,由主席或其授权的副主席参加,讨论和协调有关金融监管的重要事项、已出台政策的市场反映和效果评估以及其他需要协商、通报和交流的事项。监管联席会议仅协调有关三方监管的重要事宜,原三方监管机构的职责分工和日常工作机制不变。联席会议成员每半年轮流担任会议召集人。任何一方认为有必要讨论应对紧急情况时,均可随时提出召开会议,由召集人负责召集。监管联席会议三方分别设立“联席会议秘书处”作为日常联络机构,并指定专门联系人。在正常情况下,联席会议召开前5个工作日,三方日常联络机构应将拟议事项和各方意见建议等书面材料送达联席会议成员。会后由召集方负责拟定会议纪要,在征求参会方意见后发送各方。监管联席会议纪要报国务院领导审批后执行。

除了建立“联席会议制”以外,三大监管方还建立“经常联系机制”,由银监会、证监会、保监会各指定一个综合部门负责人参加,综合相关职能部门的意见,为具体专业监管问题的讨论、协商提供联系渠道。

2.中国保险控股集团监管与ICP17的差异之处。

(1)中国保险控股公司的法律地位不明确。ICP17要求对保险集团和金融集团的定义要非常清楚,而目前,中国保险控股公司在法律地位上仍是空白。

(2)产业资本控股保险集团的监管难题。目前,招商局集团、海尔集团、泰达集团、东方集团等保险控股集团既经营两个以上不同类别的金融业务,又经营工商实业。按照现行的法律制度,监管机构虽然可以对保险子公司进行功能性监管,但难题在于如何对集团的全部金融业务进行合并监管或伞状监管,避免类似德隆的事件再次发生。而对于产业资本通过控股或者参股形成的金融集团,《备忘录》没有明确主监管人,也没有完整的解决方案,只是初步地提到要“认真研究”,这就产生了监管疏漏和空白。

(3)中国保险控股集团内部的交叉持股尚未规范。子公司逆向持有保险控股公司股份和兄弟子公司交叉持股会引起资本重复计算,而资本重复计算会使保险控股公司的财务杠杆比率过高,威胁保险控股公司的资本安全。另外,交叉持股还可能加重风险传染,降低透明度。目前,我国尚未针对逆向持股、交叉持股制定相关法律法规。

(4)中国保险控股集团的合并监管问题。对于保险控股集团的监管,其重点是在对保险子公司“功能性监管”的基础上,对保险控股公司实行“合并监管”。

《备忘录》基本明确了分业监管的原则,对金融控股集团的监管采取主监管模式,即根据金融控股集团的主要业务性质归属相关机构监管。总的来说,备忘录只是笼统阐述了以上原则,达成了框架性协议,但尚缺乏操作细节,对于如何界定金融控股集团的主要业务性质,从哪些方面对金融控股集团进行监管,监管部门在监管过程中如何协商一致等,还没有具体规定。尽管已建立监管联席季度会议制度,但对于哪些金融集团属于哪个机构,由不同机构监管不同的金融集团,是否会产生监管冲突,仍然需要进一步研究。

目前制度安排所面临的棘手难题是:如果一个金融控股集团保险、证券、银行业务各占1/3,应由谁监管?如何对保险、证券、银行这三类不同性质的金融业务进行规模比较?另外,金融控股集团的“主要”业务性质改变,应如何更换主监管人,如何保证监管的连续性?首先是业务量的比重可能发生变化,而且某些金融业务,本身可能难以区别到底是什么业务。其次,即使某类业务占的比例较小,但是其影响非常大。这样,确定主业可能遭遇尴尬。

(二)中国的实践

我国现行法律法规尚未明确规定有关保险控股公司在集团中的法律地位,但已经存在几类保险控股公司。除了金融机构打造的保险控股集团以外,许多实业资本也通过资本运作积极进入保险领域,并形成了自己的金融保险控股框架,实业资本控制的保险控股公司呈现快速扩张势头。

1.按保险控股公司性质分:

(1)保险控股公司为原保险机构,但现已不经营具体业务,如中国人保控股公司、中国人寿保险(集团)公司(仅经营1999年以前的业务)、中国平安保险(集团)股份有限公司、中国太平洋保险(集团)股份有限公司、中国再保险(集团)公司。

(2)保险控股公司为非保险金融机构,如中信集团控股信诚人寿。

(3)保险控股公司为工商实业机构,如泰达集团控股恒安标准人寿、海尔集团控股纽约海尔人寿、首创集团控股首创安泰、中粮集团控股中英人寿。

2.按子公司业务范围分:

(1)子公司不经营工商实业,这又分为两类:

其一,各子公司仅经营保险业务,如中国人保控股公司、中国人寿保险(集团)公司、中国太平洋保险(集团)股份有限公司。以中国人保为例,到2005年底,中国人保已经由原来的1家公司发展为人保控股及其8家子公司(含中盛、中人、中元3家经纪公司)的保险集团,业务经营由原来的非寿险发展到寿险、健康险、资产管理、保险经纪等领域。

其二,各子公司经营保险、或银行、证券、信托等金融类业务,如中国平安保险(集团)股份有限公司、光大集团。例如,中国平安保险(集团)股份有限公司旗下的平安信托投资公司,联手汇丰银行收购了福建亚洲银行,并以73%的持股比例绝对控股,将之更名为平安银行。到2006年底,银行业将全面开放,平安银行在开展人民币对公业务、人民币对私业务、个人零售业务、信用卡业务以及个人理财业务方面将不再有限制,有望促进中国平安保险(集团)股份有限公司的银行保险业务以及其他有关业务的增长。

(2)某些子公司经营工商实业,其背景一般是石油、航空、铁路、邮政、电力、电信等行业的国有大型企业积极进入金融和保险市场,产业资本和金融资本融合,产生了一大批横跨生产和服务业两大领域的产业金融集团。这又分为两类:

其一,金融类子公司仅经营保险,如中粮集团目前在金融领域仅涉足保险业务,中粮集团先后组建了合资的中英人寿保险公司、中怡保险经纪公司。

其二,除保险外,还有子公司经营保险以外的其他金融行业,如中信集团与海尔集团涉足保险、银行、证券、信托;泰达集团介入保险业及信托业。2006年国家电网公司将相继申报成立信托公司、财产保险公司和人寿保险公司,初步形成以财务公司、财险、寿险、信托和证券五大金融支柱为核心的金融运作平台,由其金融资产管理部进行统一协调和管理。

在金融业分业经营、分业监管的政策前提下,我国保险(集团)控股公司尚处在法律未予明确下的探索阶段,其公司治理结构、经营体制、内部运作机制、制度性监管等方面还有诸多的需改进之处。

四、对中国保险控股集团监管政策的建议

保险集团化趋势在中国已经形成,针对其发展现状,以下几点需要在未来立法和制定监管政策时加以考虑。

(一)明确保险控股集团的法律地位

明确界定保险集团和金融集团的范围,并明确规定保险控股公司采取纯粹控股模式,禁止子公司持有保险控股公司股份,以及子公司之间交叉持股,以构建法人防火墙。

(二)加强对产业资本控股保险集团的监管

对于既经营保险等两个以上不同类别的金融业务,又经营工商实业的产业集团,应根据“金融业与工商业相分离”、“金融类业务合并监管”的原则,另外成立纯粹的金融控股公司直接控制金融保险类子公司,并根据“增强透明性”的监管原则,对金融控股公司实施并表监管。由此可以将整个集团的金融经营,导向制度化与透明化的轨道上,使其在社会可控制的范围内。当集团包含两个及以上不同种类的金融保险子公司时,美国、欧盟、日本都由不经营工商实业的金融控股公司(或全能银行)直接控制金融保险类子公司,当然,金融控股公司与工商实业可以在集团架构下并存。

(三)主监管人的形成需要制度化

主监管者的选择必须考虑历史原因和路径依赖。目前,三会^[3]分业监管框架形成时间不长,再把三会以合并方式形成主监管人缺乏可操作性。另外,主监管者的确定必须便利协调监管。未来金融(保险)控股集团的监管有必要借鉴伞式监管体制,在维持现有的银行、证券、保险分业监管框架的基础上,制定《金融控股公司法》以明确主监管者,探索在合并报表基础上对整个保险控股集团实施资本充足率监管,防范风险集中,规范内部交易。

(四)通过试点探讨对保险(金融)控股公司常规监管措施

对保险(金融)控股公司常规监管措施包括协调监管、合并报表与信息披露、构建内部业务防火墙、资金防火墙等。目前,美国、欧盟、日本、中国台湾地区都有较好的经验,一些国际组织也有相关研究可资借鉴,保险业可以先行试点。