中国城镇基本养老保险制度的历史与现状

第三章　中国城镇基本养老保险制度变迁与国际经验

第一节　中国城镇基本养老保险制度的历史与现状

一、中国城镇基本养老保险制度的历史沿革^[1]

《中华人民共和国劳动保险条例》于1951年的颁布标志着中国养老保险制度的建立。近60年以来，伴随着我国计划经济体制向市场经济体制的不断转化，养老保险制度经历了深层次的改革。中国养老保险制度的发展历程按照制度的变迁划分为三个阶段：传统制度阶段（1951～1993年），制度转型阶段（1993—2000年），制度完善阶段（2000年以后）。

（一）传统制度阶段（社会统筹阶段）

1951年，《中华人民共和国劳动保险条例》颁布，我国建立了第一个面向城镇企业职工的养老保障制度。条例规定不向工人与职员征收缴费，而是由企业或雇主向保险基金缴纳全部费用（职工工资总额3%）作为职工的劳动保险金，由中华全国总工会委托中国人民银行代理保管。该条例还对受益资格按照工龄、工种和职工退休前的最后工资等作了详尽的规定，采取了规定受益的方式。这实际上是一个现收现付的制度，因为这个基金完全没有职工的缴费积累。

1955年，国务院制定并颁布了《国家机关工作人员退休处理暂行办法》，建立了针对机关事业单位工作人员的养老保险制度。鉴于企业和机关事业单位的退休养老制度不统一，国务院于1958年颁布了《关于工人、职员退休处理的暂行规定》，放宽了退休条件，适度提高了退休人员的待遇标准，将工人、职工的退休养老保险统一化。

“文革”期间，中国的养老保险制度处于停滞、倒退阶段，企业职工的社会养老保险制度被迫废除，社会养老保险变成了“企业保险”，社会统筹的现收现付制遭到破坏。1978年，国务院颁布了《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》，重申了新中国成立初期规定的离退休人员的条件和待遇标准，职工的退休制度得到很快的恢复。恢复的职工养老保险制度取消了社会统筹功能，职工退休养老金由所在企业职工负担，直接发给职工。这种依托于就业单位、非社会化的养老保险制度逐渐显示出不能适应经济社会发展需要的症状。

1984年起我国开始了城镇养老保险制度的变革，推行养老保险的社会化改革。1986年，国家发布《中华人民共和国经济和社会发展第七个五年计划》，明确提出要逐步建立和健全适应新形势需要的社会保障制度，并首次提出要以社会化管理为主。

1986年，国务院发布《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，明确规定国家对劳动合同制工人的退休养老保险实行社会统筹，退休养老金的来源由企业和劳动合同制工人共同缴纳。从这时起我国开始建立新的劳动合同制工人的退休养老制度，正式实行职工个人缴纳养老保险基金制度。这是我国养老保险制度具体变革的标志。

1991年，国务院《关于企业职工养老保险制度改革的决定》的颁布标志着养老保险制度改革由自发的试点过渡到有组织的改革阶段，揭开了我国养老保险制度彻底改革的序幕。它决定企业养老保险制度改革要以社会统筹为主，扩大养老保险的范围，同时在一些城市进行基本养老保险社会统筹和个人账户相结合试点。1993年，国务院发出《关于企业职工养老保险统筹问题的批复》，同意交通部等八个部门实行行业统筹。

从1951年始建社会统筹，到1991年重建社会统筹，这一阶段经历了“否定之否定”的螺旋上升，不仅养老保险制度的覆盖范围大大扩展，包括所有城镇企业及其职工和个体工商户，而且制度依存的体制已不是计划经济，而是市场经济。

传统制度阶段的养老保险制度有以下特点：在实践中采取现收现付的筹资模式，因此没有任何的养老基金积累；在低工资的条件下，养老金替代率水平较高；内部封闭运行，职工退休离岗不离单位，仍继续享受在职期间的福利待遇；制度体系独立等。此阶段社会养老覆盖面狭窄，部分企业拒绝参加社会统筹，恶意拒缴、拖欠养老保费现象时有发生，职工社会保障意识淡薄且缺乏激励机制等。

（二）制度转型阶段（“统账结合”模式的建立）

1993年，中央十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出要建立“多层次的社会保障体系”“按照社会保障的不同类型确定其资金来源和保障方式”“城镇职工养老保险和医疗保险由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合”的制度，要建立统一的社会保障机构，社会保障行政管理和基金经营要分开，建立社会保障制度要坚持保障水平与中国生产力发展水平和各方面的承受能力相适应的原则。这个决定重要的贡献是在社会统筹机制外首次提出了“个人账户”概念，肯定了个人账户机制在改革方向上的地位与作用，即属于个人长期储蓄的不容侵犯的公民产权地位。首先，个人账户机制的导入从根本上改变了传统养老金计划的运行机理。个人账户实际上是基金制的一个派生机制，所谓“社会统筹与个人账户”相结合，实际上就是社会统筹与基金制的结合。而实行完全积累的基金制的融资方式、受益资格与受益规则无疑又与传统年金计划大相径庭。其次，个人账户具有以个人名义的完全积累性质，使其先天具有了明确的个人财产指向，标志着我国养老保险制度的全面创新。

1995年，国务院发布了《关于深化企业养老保险制度改革的通知》，进一步明确了我国要实行社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，并补充企业保险、个人储蓄，形成多层次的养老保险制度。新的养老保险制度扩大至股份制企业、三资企业、民营企业等企业类型的所有劳动者，同时养老基金的财务模式由原来的现收现付转变为“统账结合”的部分积累式。

1997年，国务院发布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》。该决定标志着我国基本养老保险制度正式由现收现付制向社会统筹和个人账户相结合的部分积累制转轨。新的“统账结合”的企业职工基本养老保险制度在以下方面进行了统一规定：一是统一了个人账户的规模和资金来源；二是统一了企业缴费比例；三是统一了养老金计发办法；四是规定了城镇职工基本养老保险制度覆盖的范围，即城镇各类企业包括实行企业化管理的事业单位及其职工都应加入，城镇个体劳动者也要逐步加入；五是规定了基本养老保险基金的财政管理办法，即实行收支两条线管理，专款专用，严禁挤占、挪用，基金余额除预留2个月的支付费用外，全部用于购买国债和存入专户。

1998年，国务院下发了《关于实行企业职工养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》，将原来11个行业的基本养老保险统筹移交给地方管理，提高养老保险统筹层次，实施省级统筹，养老金的差额缴拨改为全额缴拨，养老金的发放实施社会化。

1999年，国务院发布了《社会保险费征缴暂行条例》，对基本养老保险的征缴范围作出了明确的规定：国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，实行企业化管理的事业单位及其职工，城镇个体工商户及其雇工。社会保险费征缴做到了有法可依。

制度转型阶段中社会统筹与个人账户相结合，提高了养老保险制度的社会化程度，在形成企业和职工共同承担养老责任机制、建立多层次的养老保险体系以及扩大养老保险制度的覆盖面等方面都起了积极的促进作用。然而改革中政府对于历史责任即隐性债务的回避以及地区分割管理，造成个人账户“空账运行”、基本养老保险覆盖面窄、养老保险统筹未能真正实现省级统筹等问题也不断出现。

（三）制度完善阶段（“统账分离”模式的确立和完善）

为了进一步完善养老保险制度，真正实现企业职工为将来的养老积累部分资金，缓解老龄化高峰时的财政压力，2000年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年规划的建议》进一步概括了社会保障体系改革的方向，“要加快形成独立于企业事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系”。

2000年底，国务院制定《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》，并决定在辽宁省进行做实养老保险个人账户试点。2003年，十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出加快建设与经济发展水平相适应的社会保障体系，完善企业职工基本养老保险制度，坚持社会统筹与个人账户相结合，逐步做实个人账户；建立健全省级养老保险调剂基金，在完善市级统筹基础上，逐步实行省级统筹，条件具备时实行基本养老金的基础部分全国统筹。采取多种方式包括依法划转部分国有资产充实社会保障基金。

2004年，根据中央关于城镇社会保障体系试点范围从辽宁扩大到吉林和黑龙江两省的部署，在总结辽宁试点经验的基础上，按照国务院批复的实施方案，吉林和黑龙江两省试点工作正式启动，这标志着改革和完善养老保险制度开始进入新的阶段。

2005年12月，国务院颁布实施《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》改革基本养老金计发办法，为与做实个人账户相衔接，从2006年1月1日起，个人账户的规模统一由本人缴费工资的11%调整为8%，全部由个人缴费形成，单位缴费不再划入个人账户。同时，进一步完善鼓励职工参保缴费的激励约束机制，相应调整了基本养老金计发办法。提出大力发展企业年金制度，建立多层次的养老保险体系，增强企业的人才竞争能力，更好地保障企业职工退休后的生活，提倡具备条件的企业为职工建立企业年金。2006年天津、上海、山西、山东、河南、湖北、湖南和新疆8个省区市又陆续开展了此项试点。

制度完善阶段的养老保险制度具有覆盖范围持续扩大，社会统筹账户和个人账户分别管理、个人账户开始做实、政府责任不断强化的特点。然而随着人口老龄化的快速增长，养老金支付缺口不断扩大，“统账分离”的部分积累制的支付压力并没有得到缓解。我国基本养老保险制度仍需不断调整和改革。

二、中国城镇基本养老保险制度的现状

在我国城镇养老保险制度模式的演变过程中，我国城镇基本养老保险制度仍存在一系列问题。

（一）覆盖率不断提高，但覆盖率仍比较低

目前，我国城镇养老保险制度覆盖的人群包括国有企业和大中型集体企业职工以及其他经济成分人员，如三资企业、私营企业、个体户等。机关、事业单位的工作人员大部分排除在城镇养老保险制度以外，只有少数实行机构改革试点的事业单位人员参加城镇养老保险。事业单位工作人员参加城镇养老保险试点始于1999年。由表3－1可知，自1999年起，城镇覆盖率高于企业覆盖率。从企业覆盖率，即企业参保人数与城镇就业人数的比例来看，从1990年的31%提高到2008年的50%。从城镇覆盖率，即城镇参保人数与城镇就业人数的比例来看，从1990年的31%提高到2008年的55%。尤其自2005年底“统账分离”的改革以来，扩大对城镇个体工商户以及灵活就业劳动者等的覆盖，企业覆盖率和城镇覆盖率增长速度比较迅速，2005－2008年三年之间企业覆盖率和城镇覆盖率增加了7%，增长势头比较明显。可见，随着城镇养老保险制度的改革，随着覆盖人群范围的不断扩大，覆盖率将不断提高。然而目前在城镇仍有近一半的就业人口没有参加养老保险。

表3-1　1990-2008年中国城镇基本养老保险制度参保人数与覆盖率

资料来源：《中国劳动和社会保障年鉴2009》。

从国际养老金制度的覆盖率来看，经济发达国家的养老金制度比较完善，覆盖率普遍较高。表3－2列举了OECD国家20世纪90年代的养老金覆盖率。从供款者在劳动力的比例中，除爱尔兰79．3%以外，其他各国均在84%以上，平均覆盖率达到90．4%。瑞士的覆盖率高达98．1%，日本在“国民皆年金”的政策下，覆盖率达到97．5%。可见，与国际相比，我国城镇养老保险制度的覆盖率仍比较低，需不断提高覆盖面。

表3-2　OECD国家养老金制度的覆盖率

资料来源：周志凯：《养老金个人账户制度研究》，人民出版社2010年版，第230页。

（二）制度赡养率不断提高，在职职工负担加重

随着我国老龄人口的不断增加，老龄化趋势日益加剧。由表3－3可知，2005－2009年四年的时间中，我国老年人口数增加了2205万人，占总人口的比重增加了1．4%，老年人口抚养比^[2]增加了0．9%，增长速度迅猛。与此同时，国有企业和集体企业随着人口的老龄化，退休人数不断增加，而国有企业由于实施减员增效等措施，新增职工的增长速度赶不上退休人员的增长速度，退休人员与在职职工的差距不断扩大，城镇基本养老保险制度赡养率^[3]不断提高。由表3－4，1990－2008年企业和城镇职工分别增加了190%和219%，企业和城镇离退休职工分别增加了404%和449%，企业和城镇赡养率均从0．19提高到0．32，即由5．39个在职职工负担1个离退休人员变为3．1个在职职工负担一个离退休人员，企业和城镇职工的负担都增加了68%。

表3-3　2005-2009年中国老龄人口数和老年人口抚养比

资料来源：2009年度中国老龄事业发展统计公报。

表3-4　1990-2008年中国城镇基本养老保险制度内赡养率

续表

资料来源：《中国劳动和社会保障年鉴2009》。

自2005年底改革以来，由于企业覆盖率和城镇覆盖率的提高速度较快，而企业和城镇离退休人员的增长比较平稳，2005－2008年企业和城镇职工的赡养率略微下降，分别下降了2%和1%，职工的负担略微减轻，但是在职职工的负担依然很重。

（三）缴费率高，企业负担过重

1997年“统账结合”的改革以来，社会统筹账户负担退休职工的养老金支付问题。由于制度覆盖率较低，而赡养率较高，造成企业缴费率高，参保企业的负担较重。由表3－5可知，1997－2008年企业缴费率均高于20%，但随着改革的不断深入，企业缴费的比例由24%逐渐稳定至20%，达到改革的预定目标，即逐渐将企业缴费率降至20%。然而20%的企业缴费率仍然偏高。

与国际养老金的缴费率相比，20世纪90年代中期OECD国家中企业平均缴税率是11%，即使是老龄化程度比较严重的OECD国家大多在20%以下，而加拿大、美国、英国等缴税率则在10%以下。^[4]

表3-5　1997-2008年中国城镇基本养老保险制度企业缴费率

资料来源：《中国劳动和社会保障年鉴2009》和《中国统计年鉴2009》。
其中，企业参保年缴费额＝企业养老保险基金收入/企业参保职工人数。

在此缴费率下，企业负担过重，企业遵缴率不断下降，企业少缴、欠缴和拒缴的现象比较严重。此外，部分企业选择不参保，增加了城镇基本养老保险覆盖面扩大的难度。

（四）养老金缺口巨大，财政支出压力增大

自1997年确立“统账分离”的城镇基本养老保险制度以来，制度转轨过程中的隐性债务以及随之产生的个人账户空账问题影响着养老保险制度的正常运行。我国养老金缺口越来越大。据中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文2010年7月的报告显示，目前我国养老金缺口大约为1．3万亿元人民币。而据2005年世界银行测算的中国养老金缺口的报告，以目前的人口与养老模式推测，2001年到2075年，中国养老金缺口将达9．15万亿元人民币。

我国政府自改革以来虽然没有明确承担制度转轨的责任，但是从没有停止对养老保险基金的补充。从表3－6可知，中央财政对城镇基本养老保险制度的补贴力度逐年加大，从1998年的23．9亿元增加至2007年的917．5亿元，累计补贴4526．3亿元，平均养老金补贴金额占财政支出的1．76%。

随着人口老龄化的加剧，城镇退休人员人数不断增加，养老金支付缺口不断扩大，财政支出的压力增大。

表3-6　1998-2007年中央财政养老金补贴

资料来源：《中国劳动和社会保障年鉴2008》及《中国统计年鉴2008》。

第二节　国际养老保险制度改革及经验

为了应对人口老龄化的冲击，解决政府负担过重、管理成本过高等问题，20世纪70年代末以来，各国纷纷对公共养老保险制度进行调整和改革。养老保险改革的思路有两种：一种是对养老保险制度的资金筹集和使用模式进行彻底性改革，即结构性改革，以完全基金制代替现收现付制，实行完全市场化的运作，强调制度的效率性；另一种是保留原有制度的资金筹集和使用模式，引入市场化因素，加入个人责任，对其进行调整性改革。总的来看，各国都十分注重发展多层次的养老保险体制，积极进行私有化改革。

一、国际养老保险制度改革的路径选择

国情是各国养老保险制度模式选择以及改革的基础，各国人口结构、财政状况以及养老制度自身的收支状况决定了各国政府不同的改革措施。

美国的养老保险改革主要是结构性的改革辅之以有限的制度改革，建立混合制的多层次养老保险模式。由于美国具有强调个人责任和自助的历史传统，因而将政府作用局限在尽可能小的范围内。改革的方向是以私营个人账户制度为主体模式。

瑞典等福利国家由于一贯强调社会和谐与互助，长期把寻求平等和消灭贫困作为重要政治目标，直接从现收现付制向完全积累制的转化困难很大，因此目前阶段采取名义个人账户为主的模式消化巨额转制成本。

德国等国家由于任何私有化改革常常会引起激烈的社会反弹，甚至遭到工会和社会各阶层的一致反对，从而使改革举步维艰，因此只能进行温和的改革。主要是削减给付的标准，提高退休年龄，严格给付资格，且过渡期长。这种边际性的改革在一定程度上改变了国家在社会养老政策中一贯担任的“国家保护人”角色，养老负担的风险不断向个人身上转移。

以智利为代表的拉美等国由于经济比较落后，现收现付制下企业和国家的负担相对沉重，没能力应对人口老龄化带来的支付危机，因此采取的是根本性的制度改革，即彻底否定现收现付制的财务机制，建立完全基金制。实行由个人缴费、个人所有、完全积累、私人机构运营的养老金私有化模式。

新加坡等东南亚国家一贯强调社会稳定，长期主张政府在经济生活中发挥重要作用，因而选择了中央公积金制度。

二、国际养老保险制度改革的具体模式

建立个人账户，明确个人在养老保障中的私有产权是国际养老保险制度改革的核心举措。在此基础上，各国形成了各具特色的具体模式，本节主要介绍美国私营养老金计划、瑞典名义个人账户模式、智利基金积累制与私营化管理模式、新加坡中央公积金制度。

（一）美国私营养老金计划

1935年美国颁布《社会保障法案》，建立了强制性的社会保障计划。随着财政困难、婴儿潮一代的老龄化等问题的出现，养老金制度出现危机，美国养老金制度改革势在必行，增强养老保险制度的偿付能力成为美国养老保险制度改革的首要目标。改革后的美国形成了包括国家法定养老保险、私营退休养老保险和个人储蓄养老保险在内的“三支柱”养老保险体系，其中养老保障私营化是美国养老保险体系改革的方向。

美国是一个崇尚自由的国家，个人责任一直受到推崇，具有良好的私人养老保险计划发展的社会文化基础。20世纪70年代以后，美国政府一直把社会养老保险私营化、市场化作为减轻国家财政负担的主要措施之一。为刺激私营保险计划发展，政府通过立法，实施各项免税优惠政策，加强对私营社会保障业的管理，促进私营社会保障市场的发展。2001年，布什政府通过了《经济增长与减税协调法案》，规定对401K计划进行改革，使401K计划的私营性质得到加强，规模也得到扩大，养老保险体系的私营化程度明显加深。政府对私人养老金计划的有效引导，使私人养老金在美国养老保险体系中的地位越来越重要，目前已经成为美国养老保险体系不可缺少的重要组成部分。

私人养老保险计划的良好发展，给予美国养老保险制度更大的灵活性。私人养老保险逐渐替代了一部分公共养老金的作用，政府的财政压力变小，这样政府有更多的财力去保障养老保险体系的延续性。私人养老保险的发展给养老保险体系带来了活力，效率和效益更多地被关注。

（二）瑞典名义个人账户模式

作为福利型的养老保险制度国家，改革前的瑞典养老保险制度是典型的现收现付制，待遇模式是给付确定型（DC），其养老保险费用通过国家实行高税收政策来承担。自20世纪90年代起，由于瑞典陷入严重的经济衰退，养老保险制度的税基大幅度萎缩，出现了严重的财政危机，迫切需要改革。改革后的瑞典基本养老保险制度由基础养老金（或国民年金）、补充养老金（收入关联养老金）和职业年金（企业年金）组成，其中补充养老金是主体，也是改革的重点。

改革后，补充养老金强调个人的责任，雇主和雇员分别按照工资总额和缴费工资各9．25%（共18．5%）缴纳。政府为每个参保人设立个人账户，此时个人账户分成两个层次：第一层次是现收现付的名义个人账户制度（NDC）；第二层次是强制性、私人管理的实账个人账户制度。在运营上，由社会保险管理局负责将缴费总额的86．5%转入公共投资基金（APT）进行管理和投资运营用于支付现期老人的养老金；同时，将这部分缴费计入每个参保人的名义账户（只计入数额，不做真正资本化积累运作），作为退休时个人领取养老金的计发依据。余下的13．5%的缴费由养老基金管理局（PPM）负责，私人基金和共同基金公司投资运营追求保值增值。

瑞典政府保留了现收现付的运行模式，借助名义个人账户，实现给付确定型（DC）向缴费确定型（DB）的转变，从而形成了独特的“名义账户制度”。由于流入名义个人账户的缴费仍然以传统的现收现付制方式用以支付当前养老金的支出，没有实际积累，只留下记录。个人账户记录的资金仍然按照一定的名义记账利率进行积累，直至退休。退休时，根据退休时刻点上退休的那一代人的平均余命按照年金化的公式计算相应的养老金。

瑞典名义个人账户制度是一种创新，是解决现有养老保险制度的一种尝试。其主要优点在于从现收现付向名义账户制的转变中不会使政府的隐性债务显性化，从而不会给政府带来沉重的转轨成本，因此制度转轨成本小。目前欧洲的意大利、波兰、拉脱维亚和中亚的蒙古和吉尔吉斯斯坦等国家已引入这一模式。

（三）智利基金积累制和私营化管理模式

改革前的智利原有的养老保险制度同样是现收现付制度，由于经济等外部环境的不断恶化以及人口结构的变化，智利的现收现付制度难以为继。1981年智利正式进行养老保险私有化改革，创造性地建立了完全私有化的养老保险制度。

改革后，智利养老保险制度的特点如下。主要体现：（1）强制性的个人储蓄制度，建立完全积累的个人账户。政府强制社会成员缴入私有化的养老储蓄计划。制度通过为每个参保人建立一个专门的个人账户，包括基本个人账户和补充个人账户。前者指强制要求所有正规部门劳动者将其纳税收入的10%作为自己的养老金投入，后者则是在前者的基础上为将来得到更多养老金而进行更多储蓄所设立的补充个人账户。个人账户形成实际的养老金积累，参保人退休时的待遇根据个人账户实际积累额（包括缴费额和投资收益）领取。（2）养老保险基金的私有化管理模式。在养老金管理中引入竞争机制，由私营基金管理公司来管理和运营养老基金。智利成立专门的私营金融机构（AFPs）负责个人账户资金的收缴、发放以及投资运营，政府不干预AFPs的经营管理和业务活动。与此同时，个人可以根据自己的意愿自由选择AFPs，通过参保人对管理公司的选择，促进管理公司提高效率。

智利模式的保险费完全由个人缴纳，雇主不需要承担供款义务。即个人的责任被扩大到最大程度，而政府的直接责任则被缩小到最低程度。从制度运作情况分析，与个人账户私有产权制度相适应的完全分散的私人管理制度在其运行的阶段显示出良好的活力，带动了本国资本市场的发展，同时促进了经济发展，受到国际组织的推崇，而且大多数拉美国家都采取智利模式。

（四）新加坡中央公积金制度

新加坡中央公积金制度始建于1955年，最初只是一种养老金制度，为雇员退休后或不能继续工作时提供一定经济保障的纯粹的强制性退休储蓄计划。其本质是自我养老，而不具有社会统筹和互济功能，完全突破传统的社会养老和政府埋单的传统养老观念和理念，实行个人积累的完全基金筹资模式。

随着时间的推移，新加坡政府在原有储蓄计划的基础上，又推出了一系列公积金计划，除养老保险外，还包括住房、医疗、教育、投资增值等多个方面。

新加坡的中央公积金制度是一个集中管理和强制性管理程度都很高的社会保障制度。新加坡政府利用其高度社会控制能力，强制性地使人民必须为自己的保障需要进行预防性储蓄和投资，从而降低了政府的社会福利开支，又为公共设施建设和资本市场发展提供了大量资金。

中央公积金制度的核心安排突出两点：一是财务模式采取完全积累的养老金个人账户，通过强制储蓄的手段来实行对职工本人的自我保障制度，自存自用，多存多用，完全是自己领取自己储蓄的那部分基金，没有社会统筹和互济功能；二是个人账户的养老金资产采取公共管理模式，由中央公积金局依法投资管理。中央公积金局不是政府机构，而是执行政府旨意又按市场机制运作的法定机构，具有金融法人机构的性质。

新加坡模式个人账户的缴费和受益方式同智利模式并无实质性不同，参保人的缴费都形成实际性积累，待遇都由缴费额和投资收益决定。新加坡模式对账户积累的养老金实行的却是公共管理方式，智利模式采取完全私人化管理模式。

从制度运行的实际效果分析，新加坡中央公积金制度不仅保证了养老保险基金得到有效的保值增值，而且为新加坡经济建设提供了一个巨大的资金来源，实现了各方主体的共赢，形成了独具特色的养老保险制度模式，被亚非诸多发展中国家推崇。

三、国际养老保险制度改革趋势

（一）削减公共养老保险待遇，减轻国家负担

瑞典在20世纪90年代初公共养老保险的替代率从90%—100%降到80%左右；德国通过改变养老保险待遇支付的计算公式使公共养老保险替代率逐年下降，2035年将下降到63%左右；意大利通过降低养老保险待遇，减少公共养老保险的项目种类使政府承担的义务降低了至少1/4；日本在2000年和2004年进行的养老保险制度改革的主要思路是削减养老金福利支出，保证总的养老金支出与国民收入的比例比较稳定，2000年的制度改革使社会保障支出下降了20%；英国在近年的改革中，由政府提供的收入关联的养老保险替代率从25%降至20%。^[5]

（二）提高法定退休年龄，增加退休年龄的弹性

提高退休年龄主要是为了降低养老金领取年限以及增加养老保险缴费年限。这项措施实质上是一项增收节支的办法。德国把男性退休年龄从63岁提高到65岁，把女性退休年龄由60岁提高到65岁。法国和意大利不直接提高退休年龄，但是增加供款年限。法国将供款年限由37．5年提高到40年。意大利将雇员领取全额国家养老金所规定的工作时间提高到40年。英国、希腊和葡萄牙则把男性和女性的退休年龄都提高到65岁。美国计划在2001—2027年之间把退休年龄从65岁提高到67岁。加拿大已经计划将领取养老金的年龄由目前的65岁提高到67岁甚至70岁。澳大利亚目前享受养老金资格的年龄是女性61．5岁，男性65岁，但到2014年女性资格年龄将被提高到65岁。^[6]

弹性退休年龄政策则是指在达到法定退休年龄的基础上，再对退休采取灵活做法，让雇员选择逐步退休或者部分退休。弹性退休年龄政策主要在德国、奥地利、法国、卢森堡、意大利、比利时、瑞典和西班牙实行。1991年，比利时第一个采取弹性退休年龄政策，将退休年龄规定为60岁到65岁之间。1995年，意大利也采取弹性退休年龄政策，将退休年龄规定为57岁到65岁之间。在瑞典，雇员在61岁可以领取养老金，然而又设计了新的办法以延长养老金的供款时间。德国、奥地利和法国，在退休年龄前后，雇员可以选择逐步退休或者部分退休。

（三）养老金给付指数化调整

养老金是用来保障退休者的基本经济生活的。享受养老保险是公民的一项基本权利。因此，退休者有权分享经济社会发展的成果，其领取的养老金应该进行相应的指数化调整。

世界上各个国家对养老金的指数化调整办法并不统一，但是养老金给付由依据工资指数调整转向依据物价指数进行调整却代表了养老金指数化的基本趋势和发展方向。在养老金指数化问题上，发达国家和发展中国家形成了明显的对比。大多数发展中国家由于经济发展水平低，管理水平不高，还有一部分发展中国家处于经济转轨过程中，工资波动幅度大于物价波动幅度，因此养老金给付依据工资指数化调整。发达国家经济发展水平和管理水平较高，工资波动较平稳，因此一般根据物价指数对养老金给付进行调整。而且，由于工资的波动会反映在物价的波动上，所以依据物价对养老金进行指数化调整是比较科学的。如美国是自动根据生活费的变动指数调整，加拿大自动根据消费价格指数调整，德国根据养老金比上年收入变化的实际价值进行年度调整，英国根据价格变化进行年度调整，挪威根据一般价格和收入水平自动调整登记收入、工资限额和实际养老金。^[7]

（四）为补充养老保险制度创造良好的发展环境

人口老龄化的加剧和公共财政用于养老金支出压力的加大决定了国家在提供养老金给付方面的适当退出，将养老保险责任适当向其他主体转移。补充养老保险制度最主要的主体是雇主、雇员以及雇员的家庭成员。

目前，最主要的补充养老保险模式是企业补充养老保险和个人自愿储蓄保险。许多国家在降低国家基本养老金给付水平的同时，都采取各种措施给企业补充养老保险和个人自愿储蓄养老保险发展创造条件。尽管如此，补充养老保险发展主要还受经济发展水平的限制，因此在这方面做得较好的还是经济发达国家。

日本养老金的第二支柱是私人部门的收入关联养老金计划，它囊括了私人部门的所有工人，工人要对其进行供款，这一制度属于解约型养老保险制度，采用DB计划。在美国，属于第二支柱的雇主养老金包括DB模式和DC模式，政府在这两个模式中都起积极作用以促进其健康发展。政府对雇主养老金进行税收调节规定其基本的组织方式，对基金管理者制定相应的法律规范等。美国养老保险的第三支柱是个人储蓄养老金计划。这完全是一个由个人自愿参加的养老金计划，但是政府积极鼓励这一计划的发展并为其创造良好的发展环境，如税收优惠、监督资本市场运行、防范风险、对与个人储蓄账户相关的缴费与提取制定相应的约束性政策等。在加拿大，注册养老金属于养老金的第三支柱，国家对注册养老金中雇主和雇员的缴费实行免税政策。政府的免税政策促使收入较多的职工为自己退休后的生活存钱，激发了个人养老保险意识，并使职工将自己纳入政府所提供的养老金收入保障体系中去。

本章小结

本章纵向对中国城镇基本养老保险制度的历史进行回顾，将中国城镇基本养老保险制度的发展历程按照制度的变迁分为传统制度阶段、制度转型阶段以及制度完善阶段，并对我国城镇基本养老保险制度的现状进行描述，认为目前我国养老保险制度仍存在覆盖率比较低、在职职工和企业负担比较重以及财政支付压力大的问题。

我国的养老保险制度改革不能离开我国特定的文化背景和历史传统，充分吸取和借鉴各国养老保险制度改革中的成功经验，对完善我国养老保险制度有着重要的意义。本章横向梳理国际养老保险制度改革中各国的路径选择，对美国私营养老金计划、瑞典名义个人账户模式、智利基金积累制与私营化管理模式、新加坡中央公积金制度四种养老保险制度模式进行介绍，并归纳国际养老保险制度的改革趋势，即削减公共养老保险待遇，提高法定退休年龄，增加退休年龄的弹性、养老金给付指数化调整和为补充养老保险制度创造良好的发展环境。

【注释】

[1]王利军：《中国养老金缺口财政支付能力研究》，经济科学出版社2008年版，第48 －57页。
卢自华：《中国转型期基本养老保险分配效应研究》，经济科学出版社2010年版，第66 －74页。

[2]老年人口抚养比是人口中非劳动年龄人口数中老年部分对劳动年龄人口数之比，用以表明每100名劳动年龄人口要负担多少名老年人。老年人口抚养比是从经济角度反映人口老龄化社会后果的指标之一。

[3]制度赡养率指参加养老保险制度的退休人数与在职职工人数的比例，反映在职劳动者赡养退休职工的负担程度。

[4]周志凯：《养老金个人账户制度研究》，人民出版社2010年版，第232页。

[5]Mark Pearson，John P．Martin：Should We Extend the Role of Private Social Expenditure？［J］．OECD Social，Employment and Migration Working Papers No．23，Mar．2005．

[6]贾洪波、穆怀中：《世界养老保险制度改革趋势分析》，《当代经济管理》，2006年第6期，第85－89页。

[7]孟庆平：《国际养老保险制度改革的运行趋势及中国的政策选择》，《中共中央党校学报》，2009年第6期，第84－87页。