事后监督履职环境与效能优化探讨

事后监督履职环境与效能优化探讨

中国人民银行荆门市中心支行　吴楚平　邓成虎

随着信息技术在会计核算业务领域的广泛运用和推广，中央银行会计信息处理模式、管理方法和业务流程发生了全新变革。作为中央银行会计核算业务一部分的事后监督工作，在接受变革洗礼和考验的同时，越来越凸显出履职环境的不适应性以及由此带来的监督效能低下问题。如何顺应形势需要，进一步优化事后监督履职环境，切实提升监督效能，充分发挥事后监督工作把关守口、防错控险作用，已成为当前会计核算业务正常运行和健康发展必须认真对待和解决的问题。

一、事后监督履职环境定义与特征

内部控制理论告诉我们，环境是所有内控组成部分的基础，直接影响着单位内部控制的贯彻执行和整体工作目标的实现。事后监督履职环境是中央银行内部控制环境的一部分，主要包括与事后监督职能、职责履行密切相关，并对事后监督效能产生重要影响的各种内外部因素。具体讲，包括管理制度、运行机制、监督手段和人力资源配置等。事后监督履职环境与事后监督职能履行具有较强的联动性，良好的履职环境可以促进业务监督工作正常进行，并产生良好的履职效果。相反，环境因素的不适或缺陷也必然会抵减监督效能的释放，对监督工作产生负面影响。另外，履职环境还具有明显的动态性和可塑性的特点，它因与之相关因素的改变而改变，并作用于职能履行过程中，对履职结果产生影响。因此，要实现业务监督工作整体目标，必须不断优化履职环境，确保履职环境与监督职能的协调一致。

二、事后监督履职环境现状及其对履职效能影响

人民银行事后监督工作自2004年开展以来，历经六年的发展演变，监督范围、监督方式均发生了较大变化。期间，虽然人总行根据会计核算业务发展情况对事后监督相关制度和运行方式进行了一定的调整和安排，但在许多层面仍然存在着履职环境不适应监督职能要求问题。

(一)管理体制安排存在缺陷

《中国人民银行事后监督中心工作规程》明确规定，“事后监督中心直接对主管行长负责，不实行垂直管理”，这种制度性管理模式界定与其他内部职能部门相比，存在明显矮化问题和短板效应，不符合单位内部控制逻辑和要求。另外，《工作规程》还规定，“事后监督中心接受上级行会计、支付结算、国库、货币金银部门的业务指导”，但并未明确指导形式、渠道和方法。制度层面的“多头指导”在实践中演变成了难以指导的局面。事后监督工作信息传递和反馈通道不畅，一定程度地影响了事后监督工作的正常开展。

(二)事后监督职能定位偏离现实

在事后监督中心成立之初，将事后监督职能定位于“对会计核算结果的监督和检验”，其基本出发点在于确保业务操作规范，这符合当时的业务操作环境，但随着会计核算业务的发展，特别是随着电子信息技术在会计核算业务领域广泛运用，交易时空被压缩，纸质凭证大量被电子凭证替代，业务核算过程中的风险变量前置，并呈现出复杂化的特点，这种变化客观上要求业务监督不能仅仅停留在核算结果的监督和检验上，必须将风险管理作为履职目标和重点，并在监督操作流程上作出提前反映，尽可能体现监督过程的适时性。

(三)监督体系不完整

一个完整的会计监督体系应当由事前监督、事中监督和事后监督共同支撑。事后监督部门在地市中支以上机构单设后，县支行会计核算业务的事后监督工作上收到中心支行一级，而国库业务的事后监督仍由支行自行负责。由于支行会计人员匮乏，事后监督工作大多由其他会计人员兼职替代，繁重的工作任务往往造成监督人员只能做到对传票的有关要素进行一般性核对，无法对整个会计业务核算准确性、有效性和合法性进行监督，且兼岗的事后监督人员往往还由会计主管兼任，会计主管既是会计核算组织者，又是会计核算监督者，容易使监督工作流于形式。

(四)核算与监督制度建设滞后

会计事后监督工作的依据是会计、国库、发行的各项业务规章，自上而下由相关业务职能部门制定。近年来，随着一系列新业务、新系统的加速推进，央行会计核算业务程序、方法、形式和风险点都发生了重大变化。而相应的业务规章和监督规程等制度性建设则明显滞后，跟不上业务发展需要，往往形成业务监督盲区和风险控制漏洞。此外，制度建设缺乏系统性，如会计核算和国库核算在本质上都属于会计核算业务，许多业务具有较强的同质性，但是，由于事权划分于不同部门，致使同类业务在处理流程、核算形式和系统要求上往往存在一定差异，事后监督人员难以把握，很容易形成监督误判，影响监督质量和效果。

(五)监督手段相对落后

与会计核算业务处理手段日新月异的情形相比，中央银行事后监督手段却始终处于相对落后的状态。现阶段，除了中央银行会计集中核算业务系统建立有事后监督系统以及会计影像凭证传输系统外，其他核算系统如国库集中核算业务系统等均作为独立的系统封闭运行，没有搭建事后监督平台。事后监督部门对国库核算业务、货币发行业务等监督仍须依赖于传统的账簿、清单、凭证的手工勾对操作来实现，不仅任务繁重，而且效率较低，许多监督环节和内容仅仅停留在表面，风险识别与控制难以落实和深化。其次，尽管中央银行会计核算业务系统相对完整，但事后监督系统以及会计影像凭证传输系统由于存在技术缺陷，无法替代具体的凭证要素审核工作，实物凭证与影像凭证的比对和识别仍须人工来完成，工作效率受到大量手工环节的影响而难以明显改善。另外，县级支行会计核算业务尽管实施了集中监督，但受凭证传递环节的空间约束，监督时滞过长，监督效能无法充分体现。

(六)工作机制不健全

一是内部协作不够。事后监督与内审、经检同属于人民银行内部监督部门，工作目的相同，监督方法和结果具有很强的互补性，应该相互协作和配合。但现实中由于缺乏协调沟通机制，各个监督部门的监督信息和成果相互间并未充分利用，既造成了监督资源的分散和浪费，也影响了整体监督效果的提升。二是工作激励不充分。主要体现为制度设计责罚不一致、权利不对等等问题较为突出。“管”的多，“导”的少，“罚”的多，“奖”的少，一定程度地影响了包括事后监督人员在内的会计人员，尤其是一线会计人员的工作积极性，给事后监督工作有效开展增添了许多不确定性因素或隐患。

(七)人力资源配置不合理

事后监督人员的配置主要来源于前台年龄偏大的会计操作人员，他们具有长期的一线工作经历，实践经验丰富，对会计风险的识别和控制能力较强。但他们也有他们自身的弱点:年龄较大，对新技术、新业务接受能力差，尤其是在会计核算业务日新月异的现实变革中，他们的这种不适应性愈来愈显得十分突出。另外，随着会计核算数据的不断集中，中支一级事后监督工作任务越来越重，而相应的人员调配却跟不上业务发展需要，人员偏少的局面始终无法得到改善，工作压力过大一定程度地影响了事后监督工作质量和效果。

(八)档案管理压力大

会计核算数据集中后，会计核算档案几乎全部集中到了中支事后监督中心，档案管理成为事后监督部门难以承受的巨大压力。其一，档案整理任务过重。现阶段，上级行对纸质档案管理要求严、标准高，迫使事后监督部门不得不要求监督人员集中大量精力认真整理、装订凭证和报表，并按规定要求贴封、盖章、打码、装盒等，既耗时又费劲，一定程度地影响了事后监督工作深入有效开展。其二，档案管理隐患多。由于人员紧张，事后监督档案管理大多由监督人员兼职替代，在接受各类检查、调阅大量凭证后，档案管理人员无法逐一核对档案的完整性，存在档案缺张或遗失风险。

三、优化事后监督履职环境和效能建议

综上，为确保事后监督职能履行的有效性，必须从制度、政策等多个层面对事后监督履职环境进行修正和完善，以履职环境的优化促进履职效能的提升。

(一)改革现有管理体制

可以借鉴商业银行成熟的管理模式，一步到位，将事后监督中心转型并更名为“业务运行监督中心”，在总行设立相应机构，实行垂直管理，并整合现有会计、国库、发行等相关部门的部分职能，赋予业务运行监督中心一定管理权限。同时，明确规定业务运行监督中心主要工作目标是管理核算业务运行风险，对中央银行核算资金安全负责，其基本职责可界定为:负责人民银行业务监督体系的规划与建设，制定业务运行管理办法和制度，组织实施业务运行监督和管理，评估和管理业务运行风险，考核和评价业务运行管理工作。通过体制和职能变革实现制度设计、业务监督和业务管理的相对统一，合理避免“政出多门”和“多头指导”的局面，促进各级业务运行监督部门独立、客观、公正地开展会计核算业务监督工作。

(二)完善监督体系

业务运行监督中心组织结构可设至中心支行一级，仍实行属地集中监督，待条件成熟后，逐步实施跨区域监督作业或直接由总行集中监督。就当前而言，县级支行国库核算业务集中监督必须破题，最现实最直接的方式是将县支行国库核算业务监督向中心支行集中，这是确保中央银行监督体系完整性迟早必须走的一步。从操作层面讲，关注国库核算资金绝对安全是业务监督部门首先应该考虑的目标。因此，在实施县级支行国库核算业务监督过程中，业务监督部门除了严格按照操作制度和规程对国库核算业务进行严密监测、监控外，还必须建立完善相关制度为监督工作提供保障和支撑。其一，建立网点监督质检制度。监督质检工作可由支行指定专人负责，其主要职责是确保核算业务的规范性以及凭证、报表的真实性。其二，建立定期现场检查制度。业务运行监督部门可按月对县支行国库核算业务进行现场抽查，抽查的主要目的是审核业务运行的规范性、凭证报表的真实性以及业务操作过程中需要整改的问题。

(三)规范制度建设

一是根据近年新颁布的规章制度，研究分析新旧制度之间的差异，针对业务核算系统新增风险点及重要业务处理环节，对“会计业务操作规范”，“内控制度”等会计操作与管理规定进行必要的修订和补充，并结合实际制定相关实施细则，增强可操作性。二是整合现有会计、国库等相关运行制度，并按照会计基本原理对会计、国库等业务操作规程及其系统运行要求作出统一解释，避免业务操作和业务监督产生歧义。三是新业务、新系统的实施准备要充分，确保新业务开发与制度设计安排协调一致，尽可能地避免新业务“先行先试”所产生的风险控制隐患或漏洞。

(四)创新监督手段和方法

在风险可控的前提下，逐步建立和完善业务运行监督平台。一是建立国库核算业务监督系统和影像凭证传输系统，改变国库核算业务长期手工监督局面。针对当前国库核算业务量大、外来凭证多的特点，可在全面评估国库核算业务运行风险的前提下，适当取舍监督范围，对可能形成风险的环节进行监督，对不易形成风险或风险可控的环节减少监督或不监督，以降低系统运行成本，提高监督效率。二是完善会计核算业务监督系统(含国库核算业务监督系统)和影像凭证传输系统对凭证要素的自动识别、勾对等审核功能，以减轻监督人员手工比对压力。三是建立非现场实时监督系统。让监督人员在不具备修改任何数据权限的前提下，可以登录各会计核算业务系统对各项业务处理的全过程进行全面监督和监控，并可随时通过计算机网络查阅各种业务资料和数据，以便及时发现问题，及时纠正，弥补后台监督的不足或缺陷。四是借鉴国外实践经验，创造条件，尽快建立集会计核算和监督管理于一体的涵盖会计、国库、货币发行、外管等各类核算业务的综合业务处理系统，统一规范各类核算业务会计行为，简化风险控制环节，提高监督效率。五是建立以风险组织流程、风险计量模型、风险数据库、风险管理信息等为基础的监督评价和预警体系。在严密跟踪、监测被监督单位内部控制及其运行情况的基础上，对其内控目标、风控措施、风险暴露等多个层面或环节进行全面评估，并有针对性地提出完善建议或预警提示，指导被监督部门及时整改、落实，不断改进工作。

(五)建立和完善工作机制

为提高内部控制的实效性，当前至少需要建立和完善两项工作机制:一是建立和完善内部控制协调机制。明确规定内审、纪检和业务运行监督部门在内部控制过程中的角色定位和分工、监督信息交换内容和办法以及议事规则等，增强部门间的协作与配合，实施监督信息共享，避免重复监督，降低监督成本。二是建立和完善工作激励机制。针对一线会计人员(含监督人员)长期重复操作容易产生心理性疲劳的特点，制定和实施以正向激励为主的会计人员业绩考核办法，引导和鼓励员工爱岗敬业，增强工作责任感，充分调动其工作积极性和主动性。

(六)加强监督队伍素质管理

一支素质过硬的队伍是做好监督工作的前提。要改变当前监督人员素质参差不齐的现状，首先，必须根据业务发展需要及时调配充实监督人员，以切实满足监督部门对监督人员数量和质量上的需求。其次，切实注重对监督人员的业务培训，特别是要加强对新业务、新制度、新办法的及时性、全面性和系统性培训，确保监督人员能够及时掌握新业务、新制度变化情况，提高其对新业务的把握能力。最后，要督促和引导监督人员增强学习的自觉性，保证自身素质能够满足和胜任工作需要。

(七)建立统一的电子档案库

在现有的科技条件下，可以利用微缩技术，将已经实施监督的纸质会计档案和会计报表采取存储媒介进行保存，纸质档案不再装订，经封塑后连同电子档案一并交由专门的档案管理部门管理，实行应用和管理的完全分离，从根本上解决纸质档案的整理、归类和保管问题。同时，建立电子档案库。各相关部门在需查询相关业务时，经授权可以直接访问电子档案库，调阅相关资料信息。这样既发挥了电子影像技术的优点，又减少了因原始档案保管不当而引发的潜在风险。