县域同城票据交换取消后国库业务监督探析

县域同城票据交换取消后国库业务监督探析

中国人民银行黄石市中心支行　袁群星　徐红梅

同城票据交换是各地辖内银行金融机构在指定的场所内，相互交换代收、代付票据，清算资金头寸的一种业务处理模式，也是金融机构支付款项和资金调拨的主要方式，是银行结算工作的重要方式。但在经济高速发展的今天，各金融机构自身电子化程度已得到很大提高，同城票据交换在组织形式、运作方式、工作效率等方面存在局限性，成为金融机构间资金流通、信息流通的瓶颈。从中国人民银行现代化支付系统上线至国库会计数据集中系统的运行，部分地区人民银行逐步取消直至完全取消县域同城票据交换(包括手工同城交换)，上收县支行会计业务，各金融机构包括人民银行国库部门都通过(大、小额)支付系统进行资金汇划和清算，资金结算大为畅达，工作效率得到很大提高。

一、取消同城票据交换后县支行国库资金汇划方式的变化特点

县支库同城票据交换取消前，国库辖内税款资金的收纳、预算支出和退付资金的汇划主要是通过当地人民银行的同城电子支付系统进行，同城清差的异地拨、退业务通过内部往来划往中心支库再转划。资金汇划或票据传递的风险被控制在辖区内或多一道人民银行的把关，便于查找和纠正。取消了同城票据交换，在国库会计数据集中业务系统(TCBS)下，国库资金汇划方式发生了以下变化:

(一)拨款、退库、退汇、更正提出资金往账业务通过大额支付系统实时汇划清算

现行国库数据集中系统与大额支付系统一点接入，在这个全国性的资金清算平台上，县域国库部门以支付系统间接参与者的身份在TCBS系统中选择相应的业务菜单下录入拨款、退库、更正提出、退汇等往来业务明细信息，系统提交后自动形成大额支付报文，向收款方开户银行汇划出资金，资金实时清算到账。

(二)纸质缴款书收入由商业银行先通过支付系统向国库汇划税款资金，随后提交缴款书

县域各商业银行网点将收到的税款资金和纸质缴款书集中汇缴到其县支行营业部，支行营业部认真核对税款资金与缴款书合计金额一致后，先通过大额支付系统将税款资金整组划转给县人民银行国库部门，再派专人将对应金额的纸质缴款书送达县国库。县国库部门收到资金和缴款书后，对缴款书进行审核清分，无误后手工录入，提交TCBS入库。

(三)借助横向联网系统处理电子缴款收入入库、库款支拨等业务

TIPS系统已与TCBS系统实现无缝连接，部分纳税人签订了税务、银行、单位的电子缴税“三方协议”，通过TIPS横向联网系统缴纳税款。清算国库收到商业银行由大额支付系统划来的资金后，进行资金勾对，将属于县国库的税款资金通过内部往来自动划转县国库，县国库收到税款资金后，在TCBS查询TIPS电子缴款书信息并提交，实现税款自动入库。预算支出业务也可通过“财政支付联网系统”导入财政拨款凭证电子信息，国库经办人员对纸质凭证和电子信息比对审核通过后，再通过TIPS传输给TCBS，在TCBS中查询到拨款信息，进行销号，生成大额支付报文，汇划出资金。

二、县支行国库资金汇划方式改变后的风险所在

同城票据交换业务的取消，国库会计的数据集中，使县支行国库资金汇划风险与中心支库、省分库站在了同一位置，同时风险点的增加也加大了监督的难度。

(一)拨款、退库、退汇、更正提出等资金汇划不再控制在一定区域内，资金去向更难控制，人为道德风险陟增

资金的汇划是在支付系统这个全国性的清算平台上进行的，不再是通过同城或内部往来等区域性资金通道，国库人员审核、录入不慎造成的错误，思想道德的松懈，人为蓄意犯错，都会使资金一去千里，难以控制。所以国库业务操作、岗位密码的控制，尤其是国库人员的思想道德的放纵，都比同城票据交换取消前存在更大的风险。

(二)纸质缴款书收入业务退票难度加大，资金在途时间延长，资金结算、凭证传递风险增加

县域商业银行汇划资金和送达缴款书是脱节的，如果商业银行责任心不强，拖延送票时间，则会出现被动延压税款的情况。当送达的纸质缴款书与税款资金不符或部分缴款书不合规时，国库部门要整组或部分退汇，不仅增加资金清算的难度，更大程度地增加资金在途，延长税款入库时间，而且也容易产生缴款书传递过程被丢失的风险。

(三)国库业务处理的电算化、网络化，使计算机安全管理和业务操作风险骤增

国库业务处理的网络化、电子化，节约了人力，提高了工作效率，但对计算机安全管理提出了更高的要求，同时操作的机械化、无纸化让国库和事后监督人员更难直观了解国库业务的账务原理和税款资金分解的来龙去脉，当出现错误时，查找原因和解决问题将更有难度，业务操作风险骤增。

(四)相关规章制度滞后，存在制度风险

县域同城票据交换取消，资金汇划渠道主要为支付系统(少数为TBBS内部往来)，国库部门虽然建立了与数据集中系统操作相配套的管理制度，但横向联网、财政支付联网等网络程序的使用还缺乏制度的规范性，缺乏完整配套的运行管理规程，制度规章的制定滞后于业务的发展，已出台的部分制度规程不够严谨、细致，不能做到与系统功能设置的相互制约，制度的贯彻执行缺乏有效的监督，内控作用发挥有限。

三、跟踪国库业务风险环节，建立行之有效的事后监督模式

针对县域取消同城票据交换后国库业务风险所在，国库事后监督应与时俱进，积极建立与国库业务相匹配的监督模式，把握风险环节，抓住风险点，加强日常监督，扩大监督范围，改进监督措施，创新监督手段，切实有效地防范国库资金风险。

(一)把握资金风险重点，强化日常监督

县支行国库事后监督部门应掌握改变后国库业务的风险环节和业务重点，建立严格、规范的日常业务监督模式。一是对拨款、退库等业务的监督。库款的拨、退业务是国库的重点风险环节，首先要核对原始凭证的合法性、合规性，检查凭证要素是否齐全正确，所盖印鉴与国库预留印鉴是否相符，拨、退业务是否有政策凭据等，然后要对照大额支付往账登记簿和拨款、退库业务的原始凭证，逐笔勾对资金的收款单位、收款账号、金额、开户银行是否一致。二是对资金挂账、解挂业务的监督。挂账及资金解挂是国库业务的又一风险所在，尤其要检查核对278、371等账户余额是否准确，挂账资金是否真实、合规，尤其是371科目下暂收资金的划出、暂付资金挂账是否有依据，是否经会计主管审签，处理是否符合程序等。三是对错账、冲账、更正、调库等业务处理的监督。错账、冲账业务是否符合事实，是否有会计主管审签，处理是否合规;更正、调库业务是否有文件依据，是否有会计主管审批，处理是否合规等。四是预算收入收纳、拨款和退库退回等(大额、小额、内部往来)来账业务处理是否及时、正确。检查商业银行划转的税款资金与送达的纸质缴款书金额是否一致，缴款书是否合规，是否及时正确划分、入库;横向联网电子缴款书入库处理是否及时、级次报解是否正确;财政或国库错误的拨、退业务退回处理是否正确;打印所有来账凭证的重要空白凭证是否及时销号记账，等等。五是对账业务的监督。内外对账是国库会计的生命线，不能有丝毫的麻痹大意。对外包括与财政、征收机关各级预算收入的对账，与财政部门预算支出和库存的对账，与代理银行清算资金的对账，要监督各类对账业务是否符合对账手续，是否及时正确处理错账，对内核对总、分账户是否一致，记账凭证与原始凭证是否相符，凭证与相关报表是否一致，重要空白凭证账实是否一致等，做到账账、账证、账表、账簿、账实一致。

(二)加强事前、事中实时监督，前移监督过程

国库汇划资金的实时清算，国库业务的网络化、电算化对国库业务监督的及时性提出了新要求。而事后监督一般是对国库上日业务凭证报表进行监督，遇到周五或节日前发生的业务要间隔两天以上才审核，监督严重滞后，如果有问题或者出现案件，难以及时发现，则可能造成难以挽回的损失。所以，事后监督部门应大胆实践，积极创新，将监督职能向国库核算过程位移和渗透，保证监督的及时性。一是建立现场核对制度。对几个重点风险环节业务实行当日现场核对方法。如对拨、退等资金往账业务，在国库部门每日业务结束前，事后监督人员可现场勾对当日的往账登记簿，对提出资金与原始凭证的一致性进行监督检查，这并不妨碍国库业务正常进行，也不额外增加事后监督人员的工作量，只是将风险业务提到事中监督而已，却有效地防范了国库资金风险。二是建立定期现场学习、监督制度。大多数事后监督人员只事后对国库会计核算的凭证、报表资料进行勾对检查，而对各项业务的操作过程存在的问题不知晓，对国库工作中存在的漏洞不能掌握和提出警示。因此，有必要定期派事后监督人员到国库一线进行跟班现场学习，从监督角度了解网络化下国库业务的账务原理、操作处理过程、风险内部控制等，增加实践经验，提高事后监督人员及时发现问题、解决问题的能力，同时也可现场监督国库部门的印章管理、拨退业务凭证的受理审核、岗位人员操作合规性等非现场不易监督的业务，增进监督者与被监督者的理解、交流，真正成为国库风险的把关人和解决问题的参谋者。三是督促国库部门加强日常内部监督，如建立国库会计主管报告制度，以日报形式提醒国库部门进行重要业务的审批，安全使用重要空白凭证，及时对账和计息，规范挂账和解挂等，督促国库会计主管认真履职，发挥对日常业务管理、监督和检查作用。

(三)扩大监督范围，推行联合监督

事后监督职责定位狭窄，《中国人民银行事后监督中心工作规程》只要求事后监督部门负责对相关业务部门处理完成的会计核算业务的合法性、合规性、准确性、完整性进行全面复审检验，监督范围仅限于会计资料的账平表对，注重的是国库会计核算的质量，缺乏对国库业务管理全方位的检查监督和控制，对操作过程中的安全性、风险性，对内控机制的约束性，对有关国库业务的政策、规定及规章制度的执行等情况监督检查不力，监督的效益和质量未得到充分体现。所以，应当扩大事后监督范围，并联合相关职能科室加大监督检查力度。一是将登记簿的管理纳入日常监督内容。登记簿是辅助账户，可要求国库部门每星期或更短的时间将登记簿送达事后监督部门进行检查，检查各类登记簿的登记是否及时、完整、正确，相关登记簿之间是否衔接，相关数据与当日凭证、账表是否一致等。二是可采取每日到国库部门现场巡视监督，对印章、印鉴使用管理情况，计算机安全管理情况、岗位规范操作情况等会计制度执行严格性进行监督，并登记监督日志。三是联合其他职能部门，定期对国库业务进行全面、深入的检查监督，尤其要检查会计制度执行情况、重要业务风险控制情况，对发现的问题及时督促整改，防风险于未然，真正将国库风险控制在最低限度内。

(四)开发事后监督系统，优化监督手段

目前，国库会计核算业务已实现电子化，一切处理过程均为计算机自动计算、核对和平衡。国库核算业务网络化、电算化的高速发展，业务操作的机械化、无纸化，使国库事后监督难度越来越大。而事后监督手段却没有及时改进，仍依靠手工进行核算、翻阅、查对平衡，工作量大，重复劳动多。监督的内容只限于凭证要素的填写是否齐全、正确，金额大小写是否一致，凭证、账务、报表是否相符、平衡，印章是否齐全、清楚，而对库款支拨、收入的更正、错账的调整、退库等重要业务办理的合法、合规性，对业务操作存在的安全性、风险性等监督手段不够，措施不力。落后的监督手段，不仅导致监督效率低下，也直接影响了事后监督质量和监督效果。因此，改变这种现状，一要尽快建立国库业务事后监督系统，由计算机对国库业务相关数据的衔接性、准确性进行核对检查，减少手工操作，提高监督效率。二是建立联机监督功能，事后监督系统最好是能与国库核算系统联机，将有关数据自动转换，开设对国库业务的查询功能，让事后监督人员更直观地对国库业务进行监督或检查。三是建立视频监督系统，对一些重要的风险环节，如资金拨付、印章管理、岗位操作等可通过视频进行监督。