改进基层央行国库事后监督工作的路径选择

改进基层央行国库事后监督工作的路径选择——人民银行巴东支行国库事后监督工作实证

中国人民银行恩施自治州中心支行　陈红英　马辰

随着财税体制改革不断深化，国库会计数据集中系统和财税库银横向联网系统正式上线运行，人民银行基层支行国库业务范围进一步扩大，业务风险点随之增多，资金风险更加隐蔽和易发。实际工作中，基层支行国库事后监督在管理体制和操作方式等方面还存在着一些困难和问题，特别是人员素质和数量与现实业务需求存在较为突出的矛盾，很大程度上制约了国库事后监督职能的发挥。如何在人力资源紧张的情况下有效推进国库会计事后监督工作，切实维护国库资金的安全完整，确保会计核算准确，是当前人民银行县支行所面临的突出问题，亟待探索解决之道。

一、当前影响国库会计监督工作的主要问题

(一)现行管理体制是制约职能发挥的根源性因素

《中国人民银行关于改进和加强事后监督工作的意见》(以下简称《意见》)规定:各分支机构事后监督中心不实行垂直管理。为有利于部门间的协调，基层央行会计财务和事后监督工作一般由同一领导分管，上级行会计财务部门牵头国库、支付结算、货币金银等部门对下级行事后监督工作进行业务指导。其主要弊端表现在:

一是政策传导不直接，影响监督的实时性和全面性。上级业务部门制定的规章制度是事后监督中心实施监督的依据。由于没有明确的上下级关系，相关规章制度、业务文件只发送业务经办部门，而不能做到同步传送事后监督中心。政策传导的分散、间接，甚至遗漏，使事后监督中心接收的政策信息迟滞、残缺。

二是缺少必要的业务沟通和信息交流的平台。多头分散型指导容易导致监督口径不统一，同时事后监督一般由本单位管理，上级难以全面了解情况，容易形成管理真空，从而造成基层支行国库事后监督工作缺乏统一的规范，实际操作各行其是。

三是监督主体不明确，存在制度风险。按照《中国人民银行国库会计事后监督办法》规定，国库事后监督可选择国库部门自行办理和事后监督部门办理两种模式，从防范资金风险的角度来看，国库会计核算业务的事后监督由国库部门自行办理不利于风险的控制。

(二)现行监督办法是制约职能发挥的制度性因素

《中国人民银行国库会计事后监督办法》(以下简称《办法》)自从2004年8月颁布以来已实施六年，其间《国库会计管理规定》、《国库会计核算业务操作规程》、《中国人民银行国库资金清算业务处理手续》已于2005年11月重新制定，随着国库业务的不断发展，特别是国库信息处理系统(TIPS)、国库数据集中系统(TCBS)推广运行，国库集中支付额度及清算电子化、财政预算外资金(如“三金二费”)直接缴入国库，以及社保、涉农资金通过批量支付工具由国库直接支付等新业务的开展，使国库业务电子化程度越来越高，现有的《办法》中事后监督内容已明显滞后于当前国库业务的发展。

(三)现行监督手段是制约职能发挥的技术性因素

随着国库会计数据集中系统的上线运行，以及加入支付系统后，国库业务已全面实现了信息处理自动化、网络化和电算化，资金风险点更多，隐蔽性更强，防范难度日益增加。国库会计监督还停留在手工操作方式对纸质传票、报表、账簿进行事后核查勾兑上，监督范围仅限于账平表对，注重的是会计核算的质量，缺乏对国库业务管理全方位的检查监督和控制大局的观念。单一落后的监督方式、手段导致事后监督工作量大、重复劳动多、耗费时间长、准确性差、监督效率低，而且对于系统更改账务、调整积数、开立账户等违规操作，不能及时发现，在国库清算、财税库银联网、计算机安全操作等方面形成了监督真空，已不适应日益发展的国库业务需要。

另外，在现代化支付系统下，国库资金能够于60秒内在全国金融机构间实现支付，对风险控制的时效性要求非常高。而事后监督部门所复审的会计核算资料最早于第二天上午，最迟(春节、国庆长假)是第八天才能到达事后监督部门，没有摆脱“结果监督”的实质，即很快发现问题，可资金早已转移，难以真正起到风险防范的作用。此外，目前监督层次还停留在一个较低的水平上，较多地注重了表面的合规性检查，忽视了风险防范监督;较多地注重了清单、账表、凭证的微观检查，忽视了对问题发生的原因等因素的深层次分析与总结。对业务的监督仅限于一般差错的查找，未上升为对全行整体操作风险的识别与预防。事后监督信息未得到充分利用，反馈给被监督部门的信息也仅仅是就事论事，未对差错形成的原因及规律进行深入的分析和研究，提出更有针对性的风险控制措施和业务改进建议。

(四)现行监督内容是制约职能发挥的关键性因素

《中国人民银行国库会计事后监督办法》中的第4条和第13条都涉及了重点监督的内容，但没有进行更加详尽的描述。在实际工作中就会产生由于事后监督人员业务水平不同，对资金风险关口的把握不一致而导致的一些重要的资金风险环节没有监督到位的现象，使得事后监督工作重心不突出，监督质量难以保证。《中国人民银行事后监督中心工作规程》第4章第27条规定事后监督部门还要承担会计(营业)、国库部门会计资料的整理、装订、保管、调阅等大量事务性工作。事后监督部门既要对日常会计核算业务进行全面复核，又必须承担对业务风险的查堵和防范责任，还要承担会计资料的整理装订、归档保管工作，监督重点不突出，工作面过宽过广，消耗了大量人力资源，全面性和重点性难以兼顾，监督力度仅满足于账平表对、要素齐全，这种面面俱到的监督难以真正起到防范风险的“二道闸门”作用。

二、改进基层央行国库事后监督工作的建议

(一)理顺关系，构建科学的管理体制

理顺事后监督中心纵横关系和沟通渠道，建立科学的事后监督管理体制。一是在总行层面，单独设立主管事后监督工作的机构，主要负责有关会计、国库、发行等业务事后监督制度、办法的制定，建立确保各项资金安全的制度屏障，统一事后监督的尺度和标准;二是各地分支机构以省为单位实行直接管理，由分行和省会中心支行将事后监督工作统抓起来，协调解决事后监督工作中存在的问题;三是针对县支行人力资源极度匮乏的现状，有效整合监管资源，将同属执法监督体系的事后监督、内审、纪检监察三部门整合为一体，成立大监督办公室，从而改变目前多头指导，国库事后监督的独立性和客观性受到影响的局面。恩施自治州中支巴东县支行为适用事后监督工作格局，早在2007年新“三定”改革中就设立了大监督办公室，共享监督资源，有效实施事后监督工作，极大地提高了监督效率，降低了监督成本，共同推动和促进了基层央行国库会计控制健康有效运行。

(二)修订完善标准，杜绝制度真空

制定统一的、切实可行的、操作性强的国库事后监督管理规章制度和明细监督规程，规范监督标准，拓展监督范围，细化监督对象，明确监督要求，将国库业务系统参数修改和使用情况、系统核算日志、各类辅助登记簿等纳入事后监督对象之中，有针对性地控制和防范风险，使事后监督人员在工作时做到“有据可查，有规可依”，从而保证国库事后监督工作良性有序发展。基于这一思路，巴东县支行在武汉分行及恩施自治州中支的指导下进行了积极探索:该支行为制定国库事后监督制度和标准，首先对涉及基层央行国库业务的现行管理制度和操作规程进行修改、梳理和完善，结合监督工作实际，先后制定了《国库库款拨付制度》、《国库预算收入退库制度》、《国库内外账务核对制度》等一系列制度，逐步形成一套涵盖国库资金运行全过程的操作规范。今年，支行针对国库业务发展实际，又出台了《国库业务监督人员操作规范》，编写了《国库业务操作手册》，进一步明确了国库监督人员的职责和权限，规定了监督方式和程序，为开展国库业务监督工作夯实了制度基础。

(三)明确重点，做到监督工作有的放矢

只有有的放矢地开展国库业务重点监督，才能将事后监督从繁琐的全面复核工作中解脱出来，充分体现其在防范业务风险、保障资金安全方面的作用。采取“抓大放小”的策略，改变那种对所有会计资料逐笔进行复核和检验的全面复核型的监督方法，针对国库核算特点对国库的各项业务进行风险评估和梳理，发掘存在的风险部位，归类形成具有可操作性、规范统一、可供重点监督的风险点，并交由系统或监督人员进行重点监督。巴东县支行在国库事后监督改革试点工作中，采取了以国库资金出入口为切入点，出口为关键点的监督思路，通过审核资金运行轨迹辐射各个风险点，形成一个以资金清算为主干，资金不同流向为分支的全方位监督体系，监督的重点是关注资金的来龙去脉，审查主要业务、重要业务、特殊业务的真实性，如支付、挂账、对账等环节，始终掌握往来类、过渡性、临时性等科目中的资金运行情况，通过试点证明:只要把握住国库资金运行的完整性，就能有效防范国库资金流失的风险。

(四)科学规划，创新监督手段和方法

国库事后监督工作要有质的飞跃，必须从创新监督手段入手。资金运行速度加快，资金风险点前移，使得监督时效成为亟待解决的问题。要依托现有网络系统，开发一个包含风险预警、凭证影像传输、账务自动查询、差错处理和控制子系统的“综合监督系统”，将各项国库会计核算系统资金往来的重要信息直接导入或自动转换到监督系统，建立实时监控体系和科学高效的电子监督平台，使监督人员在不具备数据修改权限的前提下，能实时登录并查看各项系统参数、核算业务数据、报表及会计账户情况，对业务系统的运行状况及资金安全情况做到心中有数，变事后对会计凭证的单方面复审为事中对会计核算电子信息实时监测和事后对会计核算纸质凭证与会计核算电子信息核对两方面监督，解决纸质凭证与电子信息脱节和监督滞后的问题，提高监督的时效性。此外，应建立电子档案数据库，实现监督过程“无纸化”和账务查询“自动化”，达到自动比对核算数据、自动筛选风险点、自动反馈监督结果和及时整改回复的目的。通过近两年的摸索，巴东县支行设计出专门对国库资金运行验算的《国库业务监督电算表》(以下简称“电算表”)，主要是从操作层面上，按照国库资金逆向运转轨迹，根据国库TBS核算系统反向记账流程，设计具有平衡对应关系的监督专用电算表，通过录入业务数据，把握资金入口，控制资金出口，校验资金平衡关系，以达到倒查资金流向、控制资金流失的目的。通过使用专用电算表开展国库业务监督工作，结束了目前只能靠手工翻阅、查对、审核国库账簿和凭证的监督现状，增强了监督数据的准确性和可靠性，提高了工作效率，减轻了工作强度。恩施自治州中支以该电算表运行原理为模型，组织力量开发出《国库事后监督专用系统》(已经根据TCBS系统进行了升级)，目前在全辖推广应用近一年的时间。国库事后监督系统开启了国库业务监督电算化进程，并已取得了初步效果。

(五)监测预警，构筑资金安全防火墙

国库事后监督部门要利用监督成果提高核算业务风险的预先控制和事前预警能力，提升监督信息的先进性和预见性，使监督中心成为资金运动的“监测站”和“预警站”，实现从业务复核型到风险控制型、从查漏纠错型到防范预警型的转型。探索开发风险自动监控系统，通过对重要时间、环节、金额等风险项目的模型设置，自动进行逐笔过滤、筛选，对重点异常的业务提示可能存在的风险信息，达到风险控制目标。要对国库会计核算环节的核算风险进行评估，明确监督重点及相应监督目标要求。在此基础上，对日常监督过程中积累的监督业务数据资料进行整理和分析，对风险产生的正向成因进行归纳，并以此为基础建立风险预警模型，然后将该模型程序化并嵌入监督系统中，由系统根据该预警模型的建模原理自动识别、计算并发出预警信息，使被监督单位能够及时关注潜在的风险问题，通过调整岗位设置等手段，加强事前控制。巴东县支行在稳健运行现有《国库事后监督专用系统》的基础上，收集信息、积累经验，为上级研发综合性事后监督系统提供真实、可靠的素材，通过争当试点，逐步提高了国库事后监督工作水平，积极推动了基层央行事后监督工作。