影响事后监督效能的成因与对策

影响事后监督效能的成因与对策

中国人民银行荆州市中心支行　田松青

事后监督作为维护资金安全的最后一道屏障，在规范会计行为、防范资金风险方面发挥了重要作用，但在实际监督过程中，由于受各种主、客观因素的影响事后监督工作效能未能得到有效发挥。现根据辖内实际情况谈一谈几点不成熟的想法。

一、影响事后监督工作效能的因素

(一)机构设置模式影响事后监督效能的有效发挥

目前，人民银行只在分行和中心支行两级分支机构设置独立的事后监督中心。而这种设置模式所产生的弊端影响了监督效能的有效发挥。一是机构设置没有突出事后监督是防范和化解金融风险的内控体系中的重要组成部门，使得只重视业务主管部门的管理而忽视事后监督部门的监督。二是由于这种机构设置不符合决策权、执行权和监督权三权分离的原则，造成了有决策权和执行权的部门管理监督部门的局面，从而影响监督效能的有效发挥。

(二)管理体制影响事后监督效能的有效发挥

《中国人民银行事后监督中心工作规程》和《中国人民银行关于改进和加强事后监督工作的意见》中规定，“事后监督中心不实行垂直管理”，实行“块块”管理;“总行会计财务司牵头支付结算司、国库局、货币金银局等司局对下级事后监督中心进行业务指导”;“各分行、营业管理部、省会(首府)城市中心支行会计财务处牵头相关业务处室对辖内地市中心支行事后监督中心进行业务指导”。在具体实践中发现，这样的管理体制所产生的弊端严重影响事后监督工作效能。一是事后监督部门在业务上接受上级行的会计、支付结算、国库、货币金银部门的业务指导往往是停留在名义上的，而没有实际上的业务管理行为，从而形成事后监督部门业务管理者缺位。由于业务管理者的主要职能是对被事后监督的下级对口业务部门进行业务管理，而不是对事后监督部门的业务指导，即使对事后监督部门业务指导仅仅只是兼顾而已，有时还兼而不顾。二是《规程》中未明确规定上级行有关业务部门对下级行事后监督部门工作的指导渠道和方式。目前，人民银行事后监督工作处于条块分割状况，无论是分行与中心支行之间，还是辖内地市中支之间，均缺乏工作上有效的联系与沟通，好的经验得不到交流，好的做法得不到推广，各行事后监督部门只能在制度办法、业务监督等方面自行摸索。这不仅加大了各级事后监督部门的探索成本，延长了摸索过程，而且也影响了事后监督的独立性和权威性，进而影响事后监督职能作用的有效发挥。三是《中国人民银行关于改进和加强事后监督工作的意见》中明确规定事后监督中心“直接对主管行长负责，不实行垂直管理”，在这种工作意见的指导下，事后监督人员的提拔、晋级和工资福利待遇等切身利益与本行息息相关。因此，在实施同级监督时既要避免与同级部门工作的冲突，又要避免与同事关系的冲突，在监督过程中发现差错时，能不下事后监督通知书的就不下，往往是口头反馈或反馈问题时避重就轻，“独立监督”的效果不够明显。四是部门间协调难度大，容易形成仲裁落实的“阻塞层”。由于横向和纵向工作机制的不顺畅，上级对口业务部门对各类业务分歧很难做出仲裁，协调管道往往被阻塞，影响事后监督工作的有序进行，使得实际工作中遇到的具体问题，协调难度大，工作开展困难。

(三)制度缺失影响事后监督效能的有效发挥

人民银行事后监督中心自设立以来，一直按照会计核算操作规程进行监督。并未形成具体细化的会计核算业务监督操作规程，使会计监督工作各行做法不统一，不利于会计监督工作的规范化操作。随着核算体系由“会计四集中核算系统”到“会计集中核算系统”、资金清算方式由电子联行到大小额支付系统、监督模式由单纯凭证监督到凭证影像监督的不断改革发展，有些规章制度却不适应新业务发展的需要，出现一些制度漏洞或制度滞后现象，极不利于资金风险的防范。比如，《中央银行会计集中核算系统管理办法》中对“同城票据交换业务核算”的相关规定均是针对手工清算制定，而对同城电子实时清算方式如何进行操作却无任何规定。我们监督人员在监督工作中只能套用手工交换规定，来规范电子实时清算系统同城业务的操作，从而影响了监督工作效果和监督职能的发挥。

(四)业务系统功能缺陷影响事后监督效能的有效发挥

一是“中央银行会计凭证影像事后监督系统”功能不全。系统要求配置的扫描仪扫描的最大纸张类型为A4纸，超过A4纸的报表如金融机构各种报表就不便上传，即使缩印上传，也很难辨认清楚，致使在影像监督过程中有些资金关系无法核对，形成监督盲区。如财政性缴存款业务，影像只上传缴存款凭证和金融机构缴存财政性存款旬末余额表，而作为最基础的考核依据(金融机构会计报表)却不能上传，监督人员只能凭借影像信息审核原始凭证与旬末余额表数据是否一致，而金融机构会计报表与凭证、旬末余额表的数据核对是否相符，是否存在漏缴情况，只有待金融机构会计报表到达事后监督中心后才能监督，存在资金安全隐患。二是系统不具有自动校验银行预留印鉴功能，对银行预留印鉴的真实性和正确性，监督人员很难凭肉眼从影像上对其做出判断，对印鉴的审核只能待传票邮寄至监督中心后进行手工监督时才能核对，时间跨度达2～4天之久，使监督人员不能及时监督，从而不能及时确认票据的真伪。三是“中央银行会计集中核算系统”功能不全。2008年5月31日“中央银行会计集中核算系统”升级换版后，“准备金一般存款余额清单”格式内容发生变化。“准备金一般存款余额清单”中的“存款准备金率”一栏被“起始日期和终止日期”所取代，“准备金一般存款余额清单”中不再反映“存款准备金率”执行情况，这既不利于监督人员随时直观地监督存款准备金率的变化和执行情况，也给监督人员增加了监督难度，在一定程度上影响监督的准确性。

二、建议措施

事后监督中心作为人民银行职能转变后的新设部门，没有现成模式可循，监督效能的有效发挥在很大程度上取决于组织机制是否科学和制度设计切合实际。为此，提出以下建议:

(一)合理设置组织机构，建立科学的管理机制

建议总行进一步明确事后监督业务的管理部门，应比照其他业务部门实行垂直管理，负责指导和监督各分支行事后监督工作。下级行事后监督中心在接受上级行事后监督中心的管理和业务指导的同时，接受上级行内审部门的审计监督，直接对上级行负责。

(二)完善各项规章制度，规范人员操作行为

各项规章制度应随着业务的发展而不断地更新完善。如完善同城票据交换业务核算相关规定，增加同城电子实时清算系统操作规定，给同城电子清算资金提供安全有效的运行环境。

(三)完善相关业务系统功能

一是在“中央银行会计凭证影像事后监督系统”中增加系统自动校验凭证印鉴功能，提高系统防范风险能力;二是改用平推式扫描仪，扫描仪可上传各种报表，便于监督人员对重点业务的监督，从而有效防范资金风险;三是在“中央银行会计集中核算系统”打印的“准备金一般存款余额清单”中增加“存款准备金率”栏目，直接反映营业部门存款准备率执行情况，便于监督人员及时监督与发现问题，有效防范和控制缴存一般存款准备金中的各类风险。

(四)完善考核体制

对会计、国库、货币金银等业务科室的考核实行上级行对口部门考核与事后监督中心监督结果相结合，促进业务部门重视事后监督工作，促进事后监督中心成果的转化。

(五)利用科技手段，实现适时监督

现代化的资金流动是以迅速快捷的电子信息流的方式进行的，传统的事后监督已经无法适应新形势的需要，为了保证资金安全，就必须利用现有的计算机网络平台，建立以“网点实行监督、后台监督管理”的事中监控和事后监督相结合监督模式为中心的会计信息实时监控网络，进行非现场实时监督，让监督人员在不具备修改任何数据权限的前提下，可以登录各会计核算系统业务系统，对各项业务处理的全过程进行全面监督和监控，并随时通过计算机网络查阅各种业务数据、账目、报表及会计账户的日清月结情况，对业务系统的运行状况及安全情况做到心中有数，切实履行好再监督职责。

(六)明确监督重点，实行重点复审

在监督系统自动配对复审的前提下，事后监督不再进行所有业务全面复审。事后监督人员对需要重点关注的业务和环节，提交监督人员进行风险分析识别和动态监督。实施重点复审的优势在于不仅有效提高了监督工作的效率，大大降低了监督成本，为风险分析工作有深入提供了时间与人力的保障。