建立和完善风险监督提升事后监督质效

建立和完善风险监督提升事后监督质效——对建立和完善央行风险监督体系的探讨

中国人民银行咸宁市中心支行　邱光宁

监督中心自设立以来，在规范业务核算、防范差错事故和震慑金融犯罪等方面起到了重要作用。但是，随着业务核算方式的变化和风险点的日益隐蔽性，现有的以手工监督为主要手段、以全面复核凭证为主要内容的监督模式，存在着管理成本高、监督重点不突出、监督方法落后、风险识别能力较差等弊端，已很难适应央行业务发展及内控管理的要求。建立一套以风险监督为主的事后监督体系，对会计风险进行科学的防范和处置迫在眉睫。

一、建立和完善风险监督的现实意义

(一)有利于监督关口的前移，从而更有效地进行全面监督

监督是一种机制，其主要目的是预防违法行为的产生，而不是事后发生的追究行为。以风险监督为主的事后监督使得事前的风险预警和事中的风险控制成为可能，从而将风险管理的重心前移，在一定程度上避免了事后监督工作中对风险的时效滞后性。同时，会计工作是一项环节众多的工作，任何环节的监督不到位都容易留下风险隐患。风险监督可以将业务涉及的各个点在风险管理中的地位清楚地显现出来，从而更加全面地执行监督任务。

(二)有利于监督资源的合理配置，进而明确监督的重点

按《规程》要求，事后监督人员除了日复一日地重复核算部门的工作之外，还承担了大量非监督的工作，如整理和装订凭证等。因此，人民银行各级事后监督部门易面临不同程度的人员少、任务重和时间紧的状况。引入风险监督，可以建立一个完整的监督风险体系，以对造成风险的多种因素进行全面分析和评估，并从中发现被监督部门内部控制中存在的薄弱环节。这些环节将成为监督的重点和范围，即在资源的调配上优先考虑，从而发挥监督资源的最大效用。

(三)有利于使监督工作从被动走向主动，并且充分利用监督成果

通过建立和完善风险监督体系，可以使事后监督人员增强风险防范意识。虽然业务处理程序在一定时间内是相对固定的，但风险管理的不确定性和动态性要求监督人员对风险有灵敏的嗅觉，主动去关注业务过程中出现的蛛丝马迹，而非被动地进行日常监督。建立和完善风险监督体系，可以向业务部门提示和预警风险，帮助其评估核算质量和风险，共同努力从源头上控制风险，从而提高监督的效益。

(四)有利于监督思维的拓展，进行深层次的分析评估

把事后监督工作仅仅视为事后的简单审核与事后整理，并按前台的工作流程进行重复操作，难以避免惯性思维所带来的忽视。建立和完善以风险监督为主的事后监督，是以风险源为监督主线，监督人员主动寻找业务链上的风险点，并对具体项目实施审查，以完成监督的任务。

二、建立和完善风险监督体系的基本思路

根据人民银行工作的特点，建立风险监督体系需从以下几个方面着手进行:

(一)找准风险部位，确定风险范围

建立和完善风险监督体系首要的问题是明确人民银行哪些岗位和业务有风险，风险有多大，风险的性质如何，这是开展风险监督的前提，要进行充分的界定。风险监督体系应包括相关岗位的业务操作行为和结果可能存在的风险进行监督，要涵盖会计财务管理、国库资金管理、支付联行、货币发行等与资金密切相关的业务岗位。要对监督内容、监督方式、监督范围、监督标准和监督结果利用等方面进行再造。

(二)全面梳理，建立风险防范管理体系

在明确风险岗位和范围的基础上，组织人力，就各个岗位业务情况进行全面的摸底，针对每个工作岗位，绘制工作流程图，明确风险点，并就每一个风险点列出可能发生的风险隐患，制定风险监督要点，汇集形成全面系统的风险监督体系。并做到风险点清晰，职责、任务和目标落实到岗位，岗位责任具体化，责任主体明确化，部门职责法定化，责任层级明晰化。

(三)量化考核，制定风险监督量化评价架构

制定实施量化考核评价是风险监督的核心和关键。要按照科学适用的原则，制定切实可行的风险量化架构，针对县支行存在设库和未设库之别，机关各科室业务不尽相同，没有可比性等实际情况，为了在量化结果上最终便于比较，统一实行百分制，按照各个岗位和风险点风险大小、风险控制工作量和难易程度，合理分配评价分值，确定各类问题扣分标准，设计统一的风险评价指标，解决由于组织机构不同、业务差异没有可比性的问题，改变过去笼统模糊的监督模式，使各单位部门之间风险防范工作实现可比。根据季度或年度评价分值，设定分值档次，将风险考核评价等级设为正常、基本正常、关注和重点关注四个档次，对各单位(部门)风险防范情况进行定量和定性评估，准确反映风险防范状况。

(四)分析形势，进行风险预警

在量化考核评价的基础上，建立风险防范形势分析会制度，通报风险监督情况和量化评价排名情况，分析风险防范形势和存在问题，采取两种方式进行预警。一是针对个别突出问题进行单项风险预警。二是对量化评价被确定为关注和重点关注的单位(部门)进行整体风险预警，督促进行整改，提高风险防范水平。

三、建立和完善风险监督存在的困难

(一)职能定位不明确，风险监督作用难以发挥

事后监督的职能重点应是堵塞漏洞和防控风险，但具体的监督方法又要求每日对日常会计核算业务进行复审和检验，这种复检只是对会计核算业务结果的监督，而会计核算部门的内控管理是否严密、业务系统控制是否存在漏洞往往是产生风险的主要根源。而事实上，事后监督中心变成了日常会计核算业务的“复核员”和“整理装订处理中心”，因此，事后监督中心靠现有的监督力量和监督方法，很难保证有时间和精力去进行防范风险的重点监督。

(二)风险监督未形成一套行之有效的监督标准，实际操作执行难度较大

现行事后监督管理体制下，事后监督不实行垂直管理。尽管人民银行总行先后颁布了一系列监督办法和规章制度，但未就风险监督的操作流程、方式方法、监督的重点进行明确规定，如风险监督流程如何规范、风险隐患的标准如何认定、责任如何界定、风险事故如何处理等都没有明确的规定。监督标准各行只能根据各自的理解制定和实施，导致在实际操作中的制度执行存在一定的难度，大大降低了风险监督的效率和效果。

(三)风险监督手段落后，监督效率低下

事后监督电子化进程远远落后于业务核算的电子化进程。截至目前，只有会计核算事后监督实现了计算机监督与手工监督相结合，国库核算、发行核算的事后监督仍停留在手工监督。咸宁中支2009年监督业务量为20多万笔，而采用计算机监督的会计核算凭证量仅6万笔，占30%。手工监督模式下，全凭监督人员的业务水平和经验积累从中发现风险、分析风险，事后监督数据的统计分析也基本上依赖于手工处理，风险监督效率低下。

(四)重点不突出、范围不全面，风险监督存在“盲点”

风险监督既是对会计核算结果的监督，又是对会计核算过程的监督。但提交事后监督部门的会计资料，主要反映核算结果，缺少对核算过程的全面反映。目前，对核算过程监督仅采用核算部门报备形式作为补充，但也只能解决诸如人员代班、参数变更等部分监督问题，无法满足风险监督的全面需要。

四、建立和完善风险监督的措施和建议

(一)调整风险监督思路，实现两个转变

一是由真实性、合规性为主的监督向业务规范监督与风险性监督并重方向转变。即应该将监督的重点放在发现业务核算风险及防范资金风险案件上，重点监督资金进出口各环节，重点审查主要业务、重要业务、特殊业务的真实性等。二是由重静态型业务复核的结果监督向重动态型预警分析的流程监督转变。增强事后监督的预警提示、风险评价等职能，建立有效的风险预警体系，加强对会计核算全过程风险的识别、计量、监测和管理，有效防范资金风险。

(二)扩大监督范围、延伸监督视角

一是适时扩大监督范围。将容易出现风险隐患的环节全部纳入事后监督范围，有条件地将财务费用管理、会计报表编制等业务纳入事后监督视角。二是明确监督重点环节。关注非工作时间的账务处理，关注一人多岗及兼岗的现象，关注重要空白凭证日常管理，关注内外账务核对，关注支付往来及同城票据交换进出关口，关注待处理账户挂账情况。三是延伸风险监督视角。将对核算业务的监督，由单一的凭证监督延伸到核算系统操作监督、内控运行机制监督，明确风险监督标准，增强事后监督全面性。

(三)改变监督方式，强化监督管理

一是加快监督电子化进程。在现有会计凭证影像事后监督系统的基础上，加快开发国库事后监督系统、发行事后监督系统进度，同时增加和完善系统的风险审核和风险警示功能。二是建议上级行统一制定风险监督流程。用统一的制度规范事后监督行为，推进监督业务标准化管理，防范监督盲点。同时，应进一步完善事后监督的内控机制，加强内部管理，进一步落实岗位职责，提高监督人员风险监督意识，强化监督管理，从而使风险监督工作走上规范化、制度化。

(四)注重监督分析，深入监督反映

一是充实交流监督人员。优化监督队伍。采取业务部门跟班实践、监督案例实战演练、以老带新等培训方式，提高监督人员的业务素质和综合能力。二是关注业务风险，提高分析水平。要从会计凭证及附件的有效性、完整性，核算差错发生种类和发生几率，以及关键业务环节来看风险，掌握事中监督重点，提高事中风险控制分析针对性。三是构建信息平台，强化监督反映。组织开发有效的监督分析系统，及时将监督结果转化为监督资源;构建核算部门与监督部门共享的信息平台，增进业务交流和信息反馈。