新形势下国库业务事后监督面临的风险及应对措施

新形势下国库业务事后监督面临的风险及应对措施

中国人民银行襄樊市中心支行　魏琳

国库事后监督作为国库资金安全的一道内控防线，在规范国库核算操作、提高国库核算质量和防范国库资金风险等方面起着不可替代的作用。随着国库会计数据集中系统运行，国库资金运行驶上了快车道，而由此带来的隐蔽性较强的风险也逐步显现，加之监督体制不科学，监督主体职责定位模糊和监督手段滞后等问题纠结在一起制约事后监督职能和作用的发挥，加大了防范风险的难度。

一、当前事后监督国库业务面临的风险

(一)制度缺陷带来的操作规范缺失制约了监督工作有效开展

(1)从实践看，现行的监督操作规程可操作性有待完善。业务系统涉及的许多细节问题没有可参考依据，对实际监督工作开展发挥的参照借鉴作用不大，导致制度对业务的渗透力减弱，从而造成操作规范缺失，潜在风险增加。例如，预算收入退库中，由于不同的税种有不同的退库要求和不同的机构审批，而针对这类不同，细则并没有明确的规定。对于哪些部门、哪些类型的退库属于财政部门审批，哪些类型的退库属于授权机构审批，都不十分明确，监督人员如何认定哪是“不符合规定”的尺度难以把握。

(2)随着国库业务的发展，对新业务的要求没有明确规定，造成发现问题难以找出准确的监督依据。如税收收入入库，业务处理方式采用批量处理横向联网方式，现有的制度还没有对这类业务形成明确、全面的规范，一定程度上存在着制度盲区，为监督人员在对待此类业务时带来了一定的难度。

(3)登记簿的监督范围不明确。《国库会计数据集中业务事后监督操作指引》监督对象包括“登记簿”。而国库部门的登记簿多达25个，对于哪些登记簿需要提交并没有明确规定，监督很被动。

(二)国库会计数据集中系统运行后相关外部关联部门引发的风险

(1)外来国库核算业务中不规范问题亟待解决。主要表现在:一是税票凭证要素填制不全。税款缴款书中有税务机关盖章及填票人章，但有时提交的税票中填票人名称既没有打印出来也没有加盖印章，造成责任不清;其次，税票填制的限缴日期与征收日期同一天，税款并没有按期缴存。二是提供的凭证附件及表格外联单位未按设定的表格内容办理。如退库凭证附件，申报汇总表中无企业章;更正通知书的名称、样式、内容等存在不规范、不完善的问题，而这些问题在指引中却没有规定，监督范围界定不具体，把握不准，监督尺度难以掌握。

(2)对账工作尚未规范化、制度化。国库部门对账工作涉及征收机关、财政部门、代理银行、代理支库、电子联网等多个环节。实际在监督对账过程中，发现与各方对账不准时、不全面，随意性较强;其次，对账回单格式不规范、填制不规范，没有统一的标准，因而执行中较为混乱。而事后监督部门只能按月审核对账回单签署的对账结果、对账预留印鉴及经办人名章，至于是否按照要求对账不得而知，国库资金对账流于形式。

(三)支付系统软件尚需优化

随着国库会计核算对计算机依赖性逐渐加深，网络、计算机以及系统运行成为国库管理工作中的重要内容，由于网络质量、人为异常操作、系统本身设计缺陷等原因，使系统在稳定性、安全性等方面仍存在一些“瑕疵”。

(1)国库业务系统统计功能“失真”。小额支付系统以日切时间为统计分界线，日切以前纳入当日统计范围，日切以后在下日统计，造成小额来账登记簿打印的笔数与实际来账发生统计的笔数不匹配，不能真实反映当日业务状况;其次，核算主体为系统内的资金往来业务拨款调拨支出及接收来账不包含在支付往来业务登记簿中，当天有系统内的业务日终打印出的登记簿统计的笔数与实际发生的笔数不相符。

(2)网络传送转化的数据不具唯一性。监督发现通过人工导出导入的电子信息国库会计数据集中系统运行日志的内容可由他人任意读写、修改;传送的数据内容不完整、系统时间混淆，网络数据不严密。

(四)国库事后监督效果有限

(1)现行体制规定事后监督只对日间凭证、业务、报表等纸质业务进行一系列的非现场监督。一方面，国库核算系统的强大功能，决定了它使用的复杂，由于录入错误，参数设置错误，联网程序不完善等种种原因，都可能导致国库账务或报表数据错误，而这些自动生成的报表从表面上、手工核对中很难发现，监督线索更显隐蔽;另一方面，在计算机业务系统中，由于数据存储介质的磁性化和数据处理过程的自动化，特别是随着数据的集中，原有纸制监督证据的减少，监督证据大多存储在数据库中，系统集成化还使从报表、账簿结果追查到原始业务变得已非常困难。因此，监督人员发现错误的几率相应降低，从而增加了监督风险。

(2)监督内容存在缺陷。国库从总体上讲非现场监督，按照监督与核算相分离的原则，只能就系统“结果”进行监督，不可能就其“过程”进行监督，因而在监督内容方面客观上存在着缺陷，特别是对会计核算过程中的高风险环节，如重大事项的授权审批、应收应付科目的使用、授权卡管理等问题缺乏实时有效的监督，也不能对业务核算控制、计算机系统控制、授权岗位负责控制等内控措施的落实进行监督，由此对各项业务的操作权限和责任无法进行科学的界定，难以发挥事后监督全方位防范国库资金风险的作用。

二、应对国库业务风险的措施

建立适应现代国库管理制度，多层次的国库动态监控体系。在具体运作中应进一步从制度设计、机制运行、动态监控等方面着手，逐步形成以防范国库集中支付风险为导向，以监控系统为依托，以联动管理为手段的业务监督体系。

(一)完善规章制度和操作程序，防范监督的“真空”和“盲点”

建议结合《中国人民银行国库会计数据集中系统业务操作细则》，制定《事后监督操作实施细则》。以防范资金风险为重点，具体明确各类业务各种类型操作原则、监督范围、操作流程和风险控制等内容，全面规范国库业务操作和监督程序，从制度法规上为国库业务发展提供保障。增加电子联网业务纸质缴税凭证截留的监督内容，电子凭证及各类业务的关键环节监督要点，制定出环环相扣的操作流程，使国库监督工作逐步制度化、规范化、透明化。

(二)优化和完善新系统，使之得以高效运行

(1)对现有系统不断进行优化和完善。针对目前新系统及网络方面存在的漏洞和不足，国库部门与科技部门及时更新应用程序并改进程序设计的缺陷，增强系统的稳定性，减少一些异常情况的发生。

(2)逐步实现由人工监督向计算机及时监督的转变。建立与国库操作系统相配套的国库会计核算业务事后监督系统，事后监督部门利用网络技术适时开展联网监督工作，从而将业务监督触角延伸至事中监督。通过计算机对国库清算业务的各个环节、国库核算系统重要参数变化情况、对接数据的核对、大额资金汇划等重要系统运行信息进行实时跟踪自动监控;通过对数据的定性和定量分析实施风险预警，使监督人员有更多的时间对系统识别和归整出的非正常信息和操作进行判断，充分发挥事后监督在保障国库资金安全方面的守关把口作用。

(3)建立国库部门“计算机运行日志”。国库部门应对操作时间、操作内容、操作人员及操作过程中的重要事项，如挂账、故障处理、账务修改、系统异常情况等都要由主管授权在计算机运行日志上适时登记备查，促进国库会计核算重要事项按章操作，减少人为违规操作计算机的事故发生。

(三)建立分工协作、相互制衡的国库监督联动机制

由于当前国库资金风险涉及的部门和中间环节较多，而且具有隐蔽性，仅仅依靠国库内部风险防范及事后监督部门已经无法适应国库资金风险防范形势的需要，必须对现有的国库资金风险防范手段进行进一步梳理、整合。充分发挥央行内部各部门以及人民银行、财政、税务、代理银行等部门间整体联动的作用，构建完整、有序、高效的国库资金风险防范体系，并建立不同参与主体之间相互制衡的控制制度。通过法规及制度明确财政、税务、海关、国库、银行等有关部门在各种业务处理中的职责、权限和管理范围，规范财政资金支付过程的操作流程，合理地划分各自的监督职责。做到部门间纵向制衡、岗位间横向制约，使每项业务处理的各个环节都有相应的部门负责，使人员的行为置于可控状态。

(四)统一对账方式，规范对账行为

建议上级有关部门尽快制定统一的对账回单格式，规范对账行为。在现有手工对账的情况下，实行双人对账制度:每月初，由国库会计主管或国库部门负责人带领经办人员到各相关部门进行面对面对账，并设置对账登记簿，及时记载账务核对情况;其次，建议统一刻制“对账专用章”，用于载明对账日期、对账结果，规范各部门对账行为，以此弥补对账中无统一对账格式的缺陷，规范各单位对账行为，确保国库对账工作有效性。

(五)构建涵盖国库业务全流程的监督新机制

(1)建立健全各项监督检查机制。逐步形成“事前审查把关，事中跟踪监控，事后检查监督”，贯穿国库业务全过程的监督检查机制，使监督工作不断向过程及事前拓展。事后监督部门应努力探索建立对国库管理过程实施现场监督的模式和方法。一是现场检查。特别对涉及风险点的重要空白凭证管理与使用、重要业务系统的管理与操作、业务印章的交接与使用、重要业务事项的记录与处理、密码口令的设置和各类登记簿的记载情况进行重点现场检查;二是现场观察，现场观察在日常工作中操作员是否按照规章制度进行业务处理。并对某些习惯性做法中存在安全隐患、业务处理方法欠妥等问题进行整改。只有现场检查和实地观察相结合，才能真正了解对内控制度执行的程度如何。相互交流监督信息，以此督促其严格规范业务操作，消除国库资金风险隐患。

(2)建立合作监督机制。事后监督人员应定期或不定期地参与到国库业务过程中。就监督中发现的问题进行商榷，尽可能地做到相互衔接，有效地发挥“合力”作用，防患于未然;其次，建立国库部门与事后部门之间的政策传导机制，涉及需要事后监督了解掌握的财税政策，都应抄送监督部门，最大限度地让监督部门能够及时、准确获得相关部门最新的政策、制度信息，使国库监督有明确的依据，增强主动性。

(3)建立适度的信息披露机制。即在国库资金监督过程中，通过规范的程序及书面载体实时对发现和查处的违规或不规范行为进行披露，对风险发生可能性的影响进行分析，在业务发生前及时向被监督单位会计人员提醒，提出意见和建议，促进业务操作规范化。建议实行联系人制度，确保相互之间的业务要求的规范接收和确切可查的回复制度，使之具有更强的约束力和说服力。并择机采取不同的方式适度披露此类作息，以综合发挥监督的威慑作用，促进被监督部门加强内部管理。实现国库监控和规范管理的双向促进，切实保障资金安全。