事后监督向过程监督延伸的思考及对策探析

事后监督向过程监督延伸的思考及对策探析

中国人民银行黄石市中心支行　蔡志雄　高波

自基层人民银行成立事后监督中心以来，会计核算业务事后监督工作职责逐步明晰，职能作用得到充分展现，在会计核算业务风险防范和预警等方面发挥了积极的作用。然而，由于工作机制和制度设计层面的限制，事后监督工作难以从源头上解决会计核算业务风险问题，需要我们对事后监督工作进一步重新定位，将监督过程从事后向事中延伸，建立事前防范、事中监督与事后监督相结合的风险防范体系。

一、现有事后监督工作模式存在的弊端

(一)不利于从源头上控制风险

目前的事后监督工作其实只是传统意义上的“事后复核”，监督的对象是结果而非过程，这种以勾对凭证账表、装订资料为主的“事后手工复核”工作方式，只能根据被监督业务的静态资料、当事人对资料存有的异议来审视该业务的程序是否存在违规情形。但是，业务程序操作是动态的，过后无法再现，在整个程序走完后再回头来从固定的档案材料对程序上是否存在违规情形进行的分析无疑是不全面的。如有些程序实际已经到位，但未能及时、全面体现为书面材料;有些程序实际尚未到位，但反映在案卷中的书面材料则是很全面的。没有现场动态监督检查，只在会计核算完成的次日或更迟的时候核查会计资料，这造成了问题被延后发现，如果涉及资金风险方面的重大问题，则监督关口的后置将使得防范风险成为一句空话。

(二)不利于监督效益最大化

事后监督部门的组织管理是按照只对本单位负责、事后集中复核模式而设计的，总行没有设置相应的部门来统管事后监督工作规划和制度建设，自上而下缺乏发展规划和建章立制的步骤措施，事后监督缺乏统一标准，监督的范围、深度和广度不易掌握，监督过程中发现的问题如何整改也没有一个统一的规定与具体的模式，监督效应不能客观全面体现。而各被监督单位主要接受上级主管部门的业务指导和检查考核，被监督部门的上级主管部门甚至可以对事后监督部门进行业务检查，使事后监督的独立性、权威性难以保证发挥，造成监督成本不断加大而监督效益相对减弱的窘境，直接影响了事后监督中心工作的效力。

(三)不利于监督资源充分利用

事后监督人员经过长期的适时监督和全面监督的积累，在会计核算风险识别与掌控方面具有较大优势，将更好地实施日常过程监督或事前监督，但是由于制度的缺失，事后监督工作属于后台操作，事后监督从后台向事中乃至前台进行监督，实属师出无名。然而，这就造成了这样一个现象:一方面，广大事后监督人员在监督上止于雷池，造成监督资源闲置;另一方面，具有内控现场检查职能的部门，由于缺少第一手资料，往往就事后监督中发现的问题去缘木求鱼，重复检查、重复监督，其结果只能是就事论事，既起不到从源头防范的作用，又扩大了监督成本，造成监督资源的巨大浪费。

(四)不利于调动事后监督人员的积极性

事后监督中心是一个独立行使会计核算监督的职能部门，但现行的工作模式又让事后监督中心承担了各类核算资料和档案的整理、装订、保管任务，由此而来的会计资料查询，也不得不由事后监督部门来受理，不仅分散了监督人员的精力，也浪费了监督资源。不少事后监督工作人员认为事后监督只是前台核算业务的延续和复核，认为各类风险有会计、发行、国库等主管部门把关及内审、纪检监察等同级部门监督，出不了大问题，设立事后监督部门意义不大，加上业务核算部门对事后监督存在依赖思想，致使事后监督人员感觉工作量大，枯燥乏味，处于“差错发现太多是得罪人，不反映差错又没有工作成绩”的尴尬境地，限制了事后监督人员工作积极性的发挥。

二、事后监督向过程监督延伸的必要性

(一)事后监督和事中监督是互相补充和联系的有机整体

基层央行内部资金风险监督工作应该是事前监督、事中监督和事后监督三位一体、互为补充的有机整体，是业务人员和管理人员从不同的岗位职责要求出发，对各种内部资金风险进行的全方位的监督。事中监督是为了在动态过程中将风险排除或将风险降低到最低程度，可以弥补事后监督静态监督的不足，将风险防控在问题发生的萌芽状态。而事后监督是监督过程的延续，是为了弥补事中监督动态监督的不足，对会计等业务存在的问题进行复查和审核。对会计等业务实行事中监督，也是实现事后监督的公开性和透明化、防止可能存在的“暗箱操作”方式的有力保障。两者是相互补充的，都是控制风险、降低风险的有效手段。其共性是:都必须严格按照人总行有关的业务制度、业务处理办法和操作规程等制度要求出发，严格规范内部资金核算行为和业务处理程序，以防范内部资金风险，为客户提供优质、高效的服务为总目标，二者的监督内容有很多业务交叉和相同之处。其区别有两点:一是事中监督是由一线人员、复核员和各级业务主管承担;事后监督主要是由事后监督人员和各级业务管理部门的领导承担，各岗位人员的角度和职责不同，监督的侧重点各有不同。二是事中监督的时效性很强，是风险防范的最后一道防线，要求责任心更强;事后监督是对核算结果进行的监督，时效性差一些，只是风险问题发生后的核查。由此可见，事中监督和事后监督都是人民银行整个内部资金风险监督中一个十分重要的环节，必须加以高度重视。

(二)对核算过程监督有利于加强资金风险控制

事后监督的工作载体主要是业务部门的凭证、账表，这是会计核算结果的集中反映。风险产生于过程，反映于结果，在结果中发现问题时，风险早已在过程中发生。因而，过程控制是风险控制的最重要环节。事前制定的各项制度、流程和事后开展的各种监督检查其实都是为了防范事中过程中出现风险。事后监督工作要切实防范资金风险，仅仅局限于对核算结果的检验是不够的。事后监督没有发现错误的结果并不能排除核算过程不规范的可能性。不规范的过程可能但不一定产生错误的结果，却增加了未来产生错误结果的可能性。所以，将监督视角延伸至业务流程，将对核算过程的监督与对核算结果的监督相结合，是加强资金风险控制的有力措施。

(三)对核算过程监督有利于健全风险控制体系

目前，人民银行的风险控制体系主要包括业务部门的管理控制、内审部门的审计监督、纪检监察部门的执法监察、事后监督部门的事后监督。总体上来看，人民银行的风险控制体系已经比较健全，包括了事前、事中、事后三个组成部分，从风险控制的主体来看，既有业务部门的自我控制，又有监督部门的独立检查;从风险控制的频率来看，既有内审、纪检非连续性的重点检查，又有业务部门连续的自我控制和事后监督连续的独立监控;从风险控制的客体来看，各部门的风险防范基本包括了产生风险的各大要素。但是，通过分析控制主体、客体与频率的组合，我们可以发现该体系在对核算过程的控制方面存在缺陷。纪检、内审部门对于内部控制制度执行情况的检查是对于核算过程的事后控制，这些检查是有重点的，但却都是非连续不及时的;事后监督部门能够做到连续、及时的监督，但是存在着“重结果，轻过程”的现象，监督工作基本集中于会计核算结果，对于核算过程监督缺乏足够的重视。所以，从健全风险控制体系角度，事后监督也应当加强对于核算过程的连续性监督。

三、实现事后监督向过程监督延伸的对策建议

(一)从制度层面赋予事后监督工作新的内涵

一方面，建议将事后监督中心更名为“核算业务监督中心”。此举模糊了“事后”二字，既从根本上解决了当前事后监督中心职能定位问题，又赋予事后监督中心更多的操作空间，实现事后监督职能向过程乃至事前延伸、平移问题可谓迎难而解;另一方面，建议总行对事后监督工作职能重新定位、统一规划，赋予事后监督中心事中监督权，将目前事后监督中心与内审等部门职能重叠的部分重新调整，建立责权清晰的工作制度。

(二)建立必要的事中监督工作机制

现行的监督机制侧重于事后监督和处理，而防范性的事中监督则相对薄弱，因此要在不放松事后监督工作，做好“亡羊补牢”工作的同时，将监督的工作重心向事中监督前移，将各种问题和风险扼杀在萌芽状态。要制订好计划，建立事中和事前监督机制，针对重点部门、重点人员和重点环节主动监督检查，及时提出指导性意见，突出工作环节的动态过程监督。

(三)制定规范高效的事中监督流程

事中监督工作是中央银行会计核算工作的动态过程监督，工作流程必须体现其业务复审职能、信息披露职能和管理监督职能，形成接柜严审核、上机操作真复核、会计主管严检查、传票上传上级行前再复查四道防线。会计人员要对受理的凭证严格审核真实性，对印章不清、有疑问的，坚决不予受理;会计主管要对重要事项除履行审批审核手续外，还要了解掌握重要事项的动向，确保资金安全。

(四)不断提高监督人员的综合素质

事后和事中监督工作的效果关键是人的素质，必须高度重视监督队伍的建设。要加强监督工作人员的职业道德教育和风险意识教育，使每位员工都能意识到每一个操作，每一个环节的操作失误、管理缺位将可能出现的损失，意识到风险管理的重要性;要给监督岗位配备精通业务、责任心较强的人才，及时发现隐患，减少差错，有效避免风险，为会计安全提供强有力的人才保障;要及时加大对监督人员的业务培训力度，不断提高其业务素质，提高其识别风险忧患的能力。

(五)依托科技手段开发与内控制度相适应的事中监督新系统

根据当前事中、事后监督工作的新需要，依托科技手段从防范风险出发，适时建立事中监督新系统，增强和改进系统功能。要设置事中监督业务主管确认功能，设置复核菜单，以减少差错，防范风险;要加大硬件投入，严格按照要求配置系统运行环境加强系统维护;要规范会计系统处理程序，把经济活动中与会计有关的重复出现的经济业务按照客观要求来规定其处理程序，使会计业务处理规范化、标准化，避免工作手续不严与职责不清。