事前的探索与思考

对事后监督延伸到事中、事前的探索与思考

中国人民银行云梦县支行　徐其耀　张萍

基层人民银行设立事后监督部门以来，事后监督的职能作用得到进一步的发挥，会计核算、国库核算、资金风险的管理更加规范。但是，由于工作机制和制度设计层面的限制，事后监督工作难以从源头上解决会计、国库核算业务风险问题，需要我们对事后监督工作进一步重新定位，有必要把对国库核算内部控制的监督，向事中、事前延伸。

一、事后监督工作中存在的问题

(一)无法及时控制会计国库核算风险

目前的事后监督工作其实只是传统意义上的“事后复核”，监督的对象是结果而非过程，这种以勾对凭证账表、装订整理资料为主的“事后手工复核”工作方式，只能根据被监督业务的静态资料、当事人对资料存有的异议来审视该业务的程序是否存在违规情形。事后监督人员站在“事后”的角度无法全面分析和判断会计核算过程是否存在违规情形，无法审核业务经办程序和操作过程是否合规。这种监督模式存在局限性，会计国库核算业务操作是一个动态的过程，如前台会计国库核算人员是否违规兼岗、操作员是否离岗及时签退、是否有使用业务主管代码替主管进行操作等，这些现象仅从事后角度是无法判断的。业务程序操作是动态的，过后无法再现，在整个程序走完后再回头来从固定的监督材料对程序上是否存在违规情形进行的分析无疑是不全面的。如有些程序实际已经到位，但未能及时、全面体现为书面材料;有些程序实际尚未到位，但反映在案卷中的书面材料则是很全面的。没有现场动态监督检查，只在会计国库核算完成的次日或更迟的时候核查会计国库资料，出现的问题只能延后发现，不能在事前、事中控制风险。

(二)监督资源不能得到充分利用

一是监督信息闲置浪费。事后监督人员经过长期的适时监督和全面监督的积累，在国库核算风险识别与监督信息的掌控方面具有较大优势，他们所掌握的监督信息未得到各部门的充分利用，导致监督信息闲置浪费。二是监督资源浪费。具有内控现场检查职能的部门，没能充分利用事后监督资源开展现场检查工作，导致重复检查、重复监督，这样既扩大了监督成本，又造成监督资源的巨大浪费。三是监督人力资源浪费。事后监督部门是一个独立行使国库核算的职能部门，但现行的工作模式让事后监督部门承担了大量的国库核算资料的整理、装订、保管、查询等工作，不仅分散了监督人员的精力，也浪费了监督资源。致使监督人员无法集中精力开展监督，不能防范内部会计控制风险，保障资金安全。

(三)无法对新业务进行有效监督

国库核算数据集中后，TCBS新系统上线，国库核算在业务处理模式、系统组成架构、相关系统功能等方面都会发生较大改变。目前的事后监督模式在很大程度上与TCBS新系统的要求不相适应，TCBS新系统以先进的系统为依托，实现核算风险的集中控制、自动控制和过程控制，这就对事后监督部门提出了全新要求，即进行国库核算业务的全过程监督，也就是事后监督不仅要进行事后审核，其监督工作还要延伸至事前监督和事中监督。

(四)事后监督人员积极性难以发挥

不少事后监督工作人员认为事后监督只是前台核算业务的延续和复核，认为各类风险有国库主管部门把关及内审、纪检监察等同级部门监督，出不了大问题，设立事后监督部门意义不大，加上业务核算部门对事后监督存在依赖思想，致使事后监督人员感觉工作量大，枯燥乏味，处于“差错发现太多是得罪人，不反映差错又没有工作成绩”的尴尬境地，影响了事后监督人员工作积极性的发挥。

二、事后监督向事中、事前监督延伸的必要性

(一)事后监督和事前、事中监督是互相补充和联系的有机整体

基层央行内部资金风险监督工作应该是事前监督、事中监督和事后监督三位一体、互为补充的有机整体，是业务人员和管理人员从不同的岗位职责要求出发，对各种内部资金风险进行的全方位的监督。事前监督可以防患于未然，事中监督是为了在动态过程中将风险排除或将风险降到最低程度，可以弥补事后监督静态监督的不足，将风险防控在问题发生的萌芽状态。而事后监督是监督过程的延续，是为了弥补事中监督动态监督的不足，对会计国库业务存在的问题进行复查和审核。对会计、国库等业务实行事前监督、事中监督，也是实现事后监督的公开性和透明化，防止可能存在的“暗箱操作”方式的有力保障。三者相互补充，都是控制风险、降低风险的有效手段。

(二)事后监督和事前、事中监督构成风险控制的重要环节

事前监督是对制度的合法性、合理性、规范性、有效性的监督，事中监督是对资金风险过程的监督，事后监督是对内部资金风险结果的监督，三者有共性又有区别，共同构成内部资金风险监督机制。其共性是:都必须严格按照人民银行总行有关的业务制度、业务处理办法和操作规程等制度要求出发，严格规范内部资金核算行为和业务处理程序，以防范内部资金风险，为被监督单位提供优质、高效的服务为总目标，三者的监督内容有很多业务交叉和相同之处。其区别是:事前监督把握制度的合法性和规范性，事前监督是审查把关要求严格、事中监督的时效性很强，是风险防范的一道重要防线，要求责任心强;事后监督是对核算结果监督，时效性差一些，只是风险问题发生后的核查。监督角度和职责不同，监督的侧重点各有不同。由此可见，事前监督、事中监督和事后监督都是人民银行整个内部资金风险监督中一个十分重要的环节，都必须加以高度重视。

(三)事前监督、事中监督有利于加强资金风险控制

事后监督的工作载体主要是业务部门的凭证、账表，这是会计核算结果的集中反映。风险产生于过程，反映于结果，在结果中发现问题时，风险早已在过程中发生。因而，事前制定的各项制度、流程和事后开展的各种监督检查其实都是为了防范事中过程中出现风险。事中监督是风险控制的重要环节。事后监督工作要切实防范资金风险，仅仅局限于对核算结果的检验是不够的。事后监督没有发现错误的结果并不能排除核算过程不规范的可能性。不规范的过程可能但不一定产生错误的结果，却增加了未来产生错误结果的可能性。事后监督部门能够做到连续、及时的监督，但是存在着“重结果，轻过程”的现象，监督工作基本集中于会计国库核算结果，对于会计国库核算过程监督缺乏足够的重视。所以，将监督视角延伸事前防范至事中监督，将事前制度的规范制约和对核算过程的监督与对核算结果的监督相结合，是加强资金风险控制的有力措施。

三、事后监督向事中、事前监督延伸的对策建议

(一)建立必要的事中、事前监督工作机制

现行的监督机制侧重于事后监督和处理，而防范性的事中监督则相对薄弱，因此要在不放松事后监督工作，做好“亡羊补牢”工作的同时，将监督的工作重心向事中、事前监督前移，将各种问题和风险扼杀在萌芽状态。增强事后监督的预警提示、风险评价等职能，事后监督工作要从简单操作型的静态事后复审凭证向智能型的动态预警分析转变。不断总结会计核算事后监督工作的基础上，定期对发生的会计核算差错按风险层次进行定量、定性分析，及时提供风险评估信息，并向被监督部门提出解决问题、预防风险的建议和措施，使被监督部门能够提前关注潜在的风险问题，积极采取相应的防范措施，从而切实提高被监督部门的业务核算质量，有效防范资金风险。要制订好计划，建立事中和事前监督机制，针对重点部门、重点人员和重点环节主动监督检查，及时提出指导性意见，突出工作环节的动态过程监督。

(二)扩展事后监督职能，并赋予现场检查权

将事后监督部门变为业务信息监测、业务核算检验、业务风险评价、业务资料信息集中处理为一体的央行业务监督部门。赋予现场检查权使监督工作向事前、事中延伸有实在的手段。定期不定期对被监督部门开展现场检查，重点查看非现场监督看不到的如重要会计事项审批、重要空白凭证的管理、各种登记簿等，突破传统非现场监督的局限性，杜绝监督的盲点，拓展监督的广度和深度，提高监督的威慑力。

(三)制定规范高效的事中监督流程

事中监督工作是中央银行会计核算工作的动态过程监督，工作流程必须体现其业务复审职能、信息披露职能和管理监督职能，形成接柜严审核、上机操作真复核、监督主管严检查、传票上传上级行前再复查四道防线。监督事项包括:会计国库人员要对受理的凭证严格审核真实性，对印章不清、有疑问的，坚决不予受理;会计主管要对重要事项除履行审批审核手续外，还要了解掌握重要事项的动向，确保资金安全。

(四)开发与内部控制相适应的事中监督新系统

根据当前监督工作的新需要，加大硬件投入，开发一套符合业务发展实际需要的监督系统，通过与业务部门核算系统的数据对接，从而实现对前台账务处理过程的实时监控，对业务数据、账表的自动核对和系统重要参数、系统管理的随时监测，使会计国库业务处理规范化、标准化。增强和改进系统功能设置事中监督业务主管确认功能，设置复核菜单，以减少差错，防范风险;使事后监督实现实时监督的目的，确保内控制度的有效实施，提高监督工作的质量和效率。

(五)不断提高监督人员的综合素质

事后监督向事中、事前延伸，对事后监督人员的素质提出了更高的要求，必须高度重视监督队伍的建设。加强监督工作人员的职业道德教育和风险意识教育，树立正确的人生观、价值观，增强责任感、使命感，对监督人员定期进行业务培训，使每位员工都能意识到每一个操作，每一个环节的操作失误管理缺位将可能出现的损失，意识到风险管理的重要性;提高其识别风险忧患的能力。