试论四联总处与中央银行

试论四联总处与中央银行

1937年的“七七”事变，宣告了抗日战争的全面爆发。其影响所及，直接涉及中国社会经济的各方面。其中，在金融领域里，最重大和最明显的变化，是出现了由中央、中国、交通和中国农民四家国营银行所组成，并有中央信托、邮政储金汇业局和中央金库先后加入的“四银行联合办事总处”（简称四联总处）。这个机构从1937年8月成立到1948年10月结束，横跨抗日战争和解放战争两个时期，前后历经11年。在其存在期间，成为高于四行并领导四行的组织，同时也是南京国民政府经济和金融的最高决策机构，发挥了极其重要的作用。

但是，在这11年的时间里，这个机构本身进行过几次改组，其角色定位和作用并非前后一致，经历了一个权利和作用逐步加大然后又逐步衰退淡出的过程；其次，在这段时期内，通过这个机构，中央银行的地位进一步得到提升，实现了对准备金的集中和货币的统一发行，完成了向“银行之银行”的职能转变，并逐步取代了四联总处这个机构的职能。下面，分别对这两方面的演变情况进行简要的介绍。

一、从四行联合贴放委员会到四银行联合办事总处

1937年“七七”事变发生后，猛然而至的战争给金融和经济带来的恐慌迅速笼罩全国，存户纷纷向银行挤兑提存，资金逃避并追逐外汇，银行存款骤减，呆账剧增，市面筹码奇缺，工商周转不灵……为了使全国金融和经济在战争的冲击下不致瘫痪，形势的急剧变化急切需要一个能够处置战时金融事宜的、事权高度集中而又具有权威的金融中枢机构统筹全局，安定金融和稳定经济。但是，在战前的金融领域内，并没有形成一个可以“统一意志”、“集中资力”的权威机构或力量。因此，国民政府财政部于1937年7月27日授权中央、中国、交通和中国农民银行在上海合组联合贴放委员会，联合办理战时贴现和放款事宜，以活跃金融，安定市面和救济银钱工商各业。此后，“四行各派代表共同研讨并督促各行履行联合办理之事务，是为四行合力应付战时金融之嚆矢”。

自“八一三”抗战全面展开，国民政府财政部为谋划全国金融农矿工商各业资金的流通，以及筹措沿海厂矿企业向内地拆迁搬运所需的巨额款项，进一步令中央、中国、交通和农民四银行在上海成立四行联合办事处以开展工作。该处因财政部长孔祥熙尚在国外，由宋子文代其主持，四行高级人员一体参加。该办事处最主要的工作是设立四行联合贴放委员会基金，“暂定基金一万万元，由四行分别担任，办理抵押、转抵押、贴现、再贴现，以及部令办理新放款”。这个四行联合办事处成立后，“随即通电国内各重要城市之四行，筹设联合办事分处。其先后组成者，计达五十二处。并于南京、汉口、长沙、南昌、重庆、济南、郑州、广州、杭州等处，设立贴放分处”，“吾国之战时金融机构，至是规模粗具”。⁽¹⁾

从1937年8月至1939年9月的两年多时间，可以说是国民党政府将其平时经济转为战时经济的过渡时期，也是四联总处活动的第一阶段。在这一时期中，有关财政、金融、经济方面的重大决策，以及这些决策的实施，主要是由国民党军委会、财政部、军委会三调整会（即工矿调整委员会、农产调整委员会、贸易调整委员会）和稍后组建的经济部设计和执行的。这一阶段四联总处的活动，偏重于安定金融和筹措资金等方面，发挥的作用尚属有限，“仅由四行代表共同研讨及指导联合应办业务之责，其范围较狭，其性质尤偏于联络方面”⁽²⁾是四行为彼此之间联系工作，协调动作的松散的联络性的办事机构，还不是一个金融和经济领域里的决策机构。

但是，即使如此，鉴于四行之间过去“各有历史及立场”，系统和利益并非一致，内部所形成的纷繁矛盾也必然在四联总处成立后的工作上反映出来。这一点，正如四联总处秘书长徐柏园所说：“在二十六年至二十八年中，四行联合贴放数额不多，而放款途径，亦并未符合当时之理想。工矿业放款较少，商业放款较多，即同业放款，亦属不少。此外尚有以票据或其他资产作抵押，向银行借款以套买外汇及囤积居奇者，数更不鲜。”⁽³⁾另外，由于此时中央银行尚不具备“银行之银行”的条件，难以控制其他三家国营银行和地方官办银行，四行与西南西北各省地方官办银行间也有不尽协调之处，为加强对国家银行的统制，国民党政府开始对四联总处进行第一次改组。

二、四联总处的三次改组

1939年9月，国民党中央发布《关于战时健全中央金融机构办法纲要》，决定对四行联合办事处进行改组。这是四联总处的第一次改组。

《纲要》规定：“中央、中国、交通、中国农民四银行合组办事总处，负责办理政府战时金融政策有关各特种业务”。“联合总处设理事会，由中央银行总裁、副总裁及中、交两行董事长、总经理，中国农民银行理事长、总经理暨财政部代表组织之”。“联合总处理事会设主席一人，常务理事三人，由国民政府特派之。主席总揽一切事务，常务理事襄助主席执行一切事务”。“财政部授权联合总处理事会主席，在非常时期对中央、中国、交通、中国农民四银行可为便宜之措施，并代行其职权”。“中、中、交、农四行各依其法或条例所规定之职权及业务，分别发展”。“中、中、交、农四行总行及联合总处，对于财政金融重大事项，得随时向财政部密陈意见。但凡经财政部决定施行事项，函令四总行或联合总处办理者，应立即依照，切实办理，不得违反或迟误，并应指定专员负责督导各分处推行。并制定进行纲要及报告表式，按月将办理成绩报告四总行及联合总处，汇总转报财政部查核。”“财政部会同联合总处理事会设置视察十人至二十人，轮流分往四行总分支行，考查各该行奉行政府政策有无违反或迟误及其执行一般业务能否适合抗战需要，随时密报财政部查核，分别奖惩。”⁽⁴⁾

国民政府发布上述指令后，四联总处即成立理事会，蒋介石以中国农民银行理事长的身份出任理事会主席，下设秘书处，主管一切事务，由蒋介石任命秘书长一人主持。由于《纲要》中有“主席总揽一切事务，常务理事襄助主席执行一切事务”；“财政部授权联合总处理事会主席，在非常时期对中央、中国、交通、中国农民四银行可为便宜之措施，并代行其职权”的规定，使蒋介石得以合法的身份直接总揽整个金融大权。

改组后的四联总处，名义上依然是四行的联合办事机构，实际上性质已发生了根本的变化。首先，从四联总处的最高领导层理事会的组成来看，蒋介石出任主席“总揽一切”。孔祥熙、宋子文、钱永铭为常务理事，“襄助主席执行一切事务”。翁文灏、张嘉璈、徐堪、陈行、周佩箴、叶琢堂、贝祖诒等为理事。这样，四联总处集军委会委员长、行政院长、财政部长、经济部长和四行一局（中央信托局）的首脑于一堂，其阵容、地位和权威远非一般经济行政机构可比。

其次，从四联总处的任务来看，“中央、中国、交通、农民四银行联合办事总处组织章程”中确定的四联总处的主要任务是：1.关于全国金融网之设计分布事项；2.关于四行券料之调济事项；3.关于资金之集中与运用事项；4.关于四行发行准备之审核事项；5.关于受托小额币券之发行与领用事项；6.关于四行联合贴放事项；7.关于内地及口岸汇款之审核事项；8.关于外汇申请之审核事项；9.关于战时特种生产事业之联合投资事项；10.关于战时物资之调济事项；11.关于收兑生金银之管理事项；12.关于推行特种储蓄事项；13.关于其他四行联合应办事项；14.关于四行预算决算之复核事项等14项。从这些规定来看，四联总处的工作任务和职能范围，不仅包括金融领域，同时也包括经济领域。因此，该组织章程规定总处之下设立战时金融和战时经济两个委员会。战时金融委员会之下分设发行、贴放、汇兑、特种储蓄、收兑金银和农业金融六个处，分别管理金融方面的事务。战时经济委员会之下，分设特种投资、物资、平市三个处，管理经济方面的事务。在这两个委员会之外，设置秘书处，之下分设文书、统计和稽核三科，管理行政事务。⁽⁵⁾

通过改组，四联总处具备了总揽国统区金融经济事宜的运行机制。理事会是其最高的权力和决策机构，由主席招集，每周开常会一次，以讨论提案的形式，对大至金融和经济大政方针，小至具体的事项进行研讨，作出决议，然后交付业务执行部门执行。遇有特殊情况，可由主席在常会休会期间随时招集理事会临时会议。金融和经济两委员会所属各处和秘书处，是四联总处处理具体业务和行政事务的执行机构，分别按各自的权责各司其职。两委员会所属各处均附设审核委员会或设计委员会，由各处处长招集，参加者有四行和有关政府机关代表以及理事会主席指派的专家，专门审核或计划各该处业务，并负责研究各该处应提交理事会的议案，提出审核和研究意见，供理事会讨论时参考。秘书处是理事会闭会期间处理四联总处行政和内务工作的常设机构，往往代表四联总处对上下左右行文，掌握了四联总处很大部分的实际权力，其各任秘书长都是深得蒋介石赏识和信任的人物，地位和权势都十分显赫。理事会制度以及就专门业务、专门问题设立专门的设计和研究班子的制度，是四联总处颇具特色的组织形式和工作制度。这是在战争状态下，国民党政府为维持金融和经济机器运转，既需要高度集权又需要集思广益的产物。在当时的社会环境下，应该说，这一组织形式和工作制度对四联总处总揽国统区金融全局、统领国家各金融机构、协调金融机构与政府各部门的关系，减少矛盾和重大决策失误，能够发挥一定的作用。

从四联总处的运行机制来看，在上层，是通过总处对国家金融机构领导机关进行督导，在地方，则是通过四联总处在各地的分处和支处对国家金融机构在各地的分支机构进行督导。据1940年统计，四联总处在国统区所设分支处达36处（其中分处15、支处19、直辖支处2）⁽⁶⁾此后还在继续增加。正是通过这些分支处的设置及其活动，四联总处得以将其控制金融的触角伸向整个国统区。

四联总处通过改组，实际成为战时重要的中枢决策机构，在金融和经济领域中具有举足轻重的作用。蒋介石在四联总处改组后所发的手令中对四联总处的定位为：“今后抗战之成败，全在于经济与金融之成效如何。而四行今后之职责，不仅在金融，而整个经济之方针、计划，亦要由四行为惟一之经济基础”。⁽⁷⁾此后，从1939年9月至1942年9月四联总处进行第二次改组前的三年时间，四联总处的历史发展进入第二阶段，也是四联总处权势最重地位最高的“全盛时期”。这一期间，四联总处的主要工作，集中在宏观规划西南西北金融网的建设和推行、制定经济三年发展规划、开展对敌金融经济作战、筹措和维持战费、收兑金银、平抑物价、推进储蓄、核放对工业、农业和盐业等的贷款等等方面。从根本上来说，是要通过四联总处的活动和安排，把过去基础设施缺乏和落后的西南西北地区改造建设成能够支撑抗战的地区，是要统筹和集中有限的财力物力，纳入战时轨道的工作。这期间四联总处的地位和作用，被蒋介石称为“经济作战之大本营”。

应该说，四联总处在这期间的活动是重要和有成效的。例如，在宏观规划金融和经济方面，主要开展了两方面工作：一是以“活泼内地金融，开发后方生产”为主要使命，筹设和调整金融网。二是根据形势，制订和推进三年金融和三年经济计划。

在筹设和调整金融网方面，四联总处根据国民党政府西迁后，举凡应付军需、增加生产、调节流通、畅通汇兑、扩大农贷、收兑金银、推进储蓄等等，都需要金融机构的普设和健全，而战前西部地区金融设施不仅落后，而且少得可怜的状况，把在西南西北地区尽快建立金融网，作为急需解决的重要问题着手推进。

1939年10月5日，四联总处理事会形成“关于加速完成西南西北金融网的决议”，决议认为，应当“以适应军事暨交通运输之需要，或与发展农矿工商各业有关，及人口众多之地为标准”，在1939年内，在西南西北各地“成立之分支行处约有一百五六十处”，此为建立金融网的第一期计划。此后，针对筹设金融网所遭遇的困难，四联总处不断研究和实施改进的方案。1940年3月30日，在“完成西南西北金融网方案”的报告中透露，截至1940年3月20日，按照第一期计划分支行处成立已达171处，进而提出在西南西北进一步增设金融机构45处的计划。此计划“由四行分别认定”，分二、三期推进，限于1941年底全部完成。在此计划中，要求四行每月都要向四联总处理事会呈报增设金融机构的动态报告，由理事会严加审议，保证进行。如此，截至1941年底，西南、西北增设四行分支行处总数已达235处，其中四行设立的情况分别是：“中央银行69处，中国银行85处，交通银行37处，中农行54处”。⁽⁸⁾

在经济金融方面进行的另一件大事，是制定三年经济和三年金融计划。当时，社会舆论一再呼吁改变战前经济建设“放任自流”“杂乱无章”的状况。国民党政府鉴于开发和建设西部地区，国际国内环境复杂，经济、金融经纬万端，也一再鼓吹要在国统区实行“计划经济”，对经济、金融计划的制订寄予厚望。蒋介石认为：“能于经济与金融，确定最低限度之三年计划，使以后经济与金融皆有计划有步骤之实施，则打破敌伪破坏我经济与金融之阴谋，实无足为虑。”⁽⁹⁾

1940年3月27日及30日，四联总处理事会决议通过了“经济三年计划”、“金融三年计划”，又于4月9日通过了“经济三年计划实施办法”、“金融三年计划二十九年度实施办法”。经济计划规定了国民党政府在经济、金融建设上的两大目标，即“首在增进生产，便利运输，以求自给自足”，“次为稳定金融、安定物价”。提出了在经济建设中以“工矿为中心”，在发展工矿生产上又要把兵工生产所需的原材料生产放到首位。同时匡算了三年经济建设最低限度所需的资金。其中规定“各项计划中非直接生利的事业，其经费应由国库支付”；“其可以经营方式办理，本身生产或其利益可以偿还者”，由银行投资或贷款。金融计划之主旨有二，一是如何以金融力量配合经济计划，二是安定金融、对付敌伪金融破坏。提出今后金融措施“应以稳定法币为中心，尤以调节法币之流通额，防止通货之膨胀为首要”。该计划预计三年内将大量增发通货，所拟补救之道为：推进储蓄、吸收存款、推销公债、募集捐款、增加税收、紧缩开支、节省消耗和严防敌伪破坏等。⁽¹⁰⁾

这两个计划及其实施办法，规定了国统区1940年至1942年经济和金融建设的大政方针，是四联总处此后处置经济和金融建设的基本依据，实际上也成了国民党政府在整个抗战时期指导经济和金融活动的蓝本。

1942年9月，四联总处按照国防最高委员会第85次会议通过的修正案，进行了第二次改组。

这次改组的原因，按照四联总处秘书长徐柏园的说法，是“原定平市处之组织，与经济部平价购销处及现正筹设之物资局职掌重复；原定物质处之组织，与财政部贸易委员会之职掌重复；收兑金银事项，已决定交由中央银行办理；汇兑处原掌外汇审核工作，已移交外汇管理委员会主办……”⁽¹¹⁾也就是说，“所有业务因随事实需要历经变迁”，“为核正名实起见”，需要进行改组。实际上，这次改组，应该说还有更深层的原因在内。

我们知道，四联总处成立的原因，是在战前的金融领域内，并没有形成一个可以“统一意志”、“集中资力”的权威机构或力量，而在战争突然爆发的情况下，需要一个权威的机构或力量出面协调形势急变情况下的金融，安定市面，组织引导平时经济金融向战时经济金融转化，以及同时需要改变经济基础薄弱金融机构缺乏的西部地区状况，建立起能够支撑抗战需要的后方经济体系的状况下成立的。因此，这才会出现由蒋介石牵头、四行和国民政府各部委联合组成的四联总处，成为有权威的、能够减少矛盾和协调一致的领导机构。但同时，也因这种背景，使四联总处从成立开始就带有“战时”和“过渡”的性质，出现与其他政府部委和职能部门“机构设置重叠”，“事权未能统一”的弊病。当战争爆发已有好几年，国统区经济金融已一定程度上摆脱了战争爆发初期的混乱，中央银行的地位和作用通过这几年已有提升，1942年5月四联总处制订了对四行业务重新进行划分和考核的办法，进一步提高了中央银行地位之后，对四联总处的地位和作用进行调整就是顺理成章的事情了。

第二次改组以后，四联总处发生了一些显著的变化：首先在机构设置上，取消了原有的三人常务理事，增设副主席一职，由孔祥熙以行政院长的身份兼任。其次将原有的战时金融委员会和战时经济委员会合并为战时金融经济委员会。原两个委员会下所设各处一律撤销，在战时金融经济委员会下改设“发行”、“储蓄”、“放款”、“农贷”、“汇兑”和“特种”6个小组委员会，“分别审查各项有关案件”。秘书处在原有的“文书”、“稽核”、“统计”科外，增设“发行”、“储蓄”、“放款”、“农贷”、“汇兑”5科。在工作任务和职能范围上，修正后的章程不再提“负责办理政府战时金融政策有关各特种业务”，其具体任务由以前的14项减为10项，主要是监督指导国家行政行局的业务。至于其他金融事宜，则“协助财政部”管理。

四联总处的第二次改组，使四联总处在国统区金融经济领域内的地位与此前相比有所缩小和下降，其职能和工作被集中在金融领域，主要是督导国家行局、管理商业行庄和金融市场等方面。直到1945年12月四联总处进行第三次改组为止，这期间的三年时间，可以看成是四联总处历史上的第三个阶段。

1945年8月，经历了8年的艰苦抗战后，中国人民终于迎来了抗战的胜利。与此同时，四联总处也迎来了第三次改组。

四联总处的第三次改组是在1945年12月四联总处即将迁回南京前进行的。这次改组的特点是机构大为缩减：原战时金融经济委员会改称金融经济委员会，原下设各小组委员会除保留“特种”、“放款”两小组委员会外，“储蓄”、“农贷”、“土地金融”、“放款考核”四小组委员会合并改组为普通业务小组委员会；秘书处原下设之“发行”、“储蓄”、“农贷”等七科合并改组为“总务”“业务”两科；1943年成立的会计处裁撤，会计处原下设的统计科改隶秘书处。“改组后紧缩员额，编余人员尽量介绍各行局录用”。⁽¹²⁾与此同时，四联总处的下属分支机构也实行了大幅度的缩减，在整个国统区内只剩下30余处。

四联总处第三次改组后的另一个引人注目的变化，是最高领导层的人事变动频繁。除各理事会人选变幻无常外，实际主持理事会的理事会副主席和主持秘书处的秘书长人选也是经常变换。抗战胜利前夕的1945年7月，曾长期主持四联总处理事会的副主席孔祥熙被国民党政府准其辞去副主席职务，由宋子文接任该职。1947年3月，蒋介石手令俞鸿钧代理四联总处副主席。同年5月12日，国民党政府又改派张群为四联总处副主席。不久，翁文灏又接任该职，成为四联总处的最后一任副主席。从宋子文到翁文灏，在不到三年的时间里四联总处理事会副主席的职位四易其主，与其前几个阶段相比，应当说是很少见的，也是不正常的。秘书长的情况同样如此，四联总处共有过四位秘书长，抗战胜利后不到一年的时间里就换过两位。四联总处最高领导层人事情况的异动，既是国民党政府本身统治不稳，面临大崩溃局面的反映，也是四联总处地位下降作用减弱的反映。四联总处作为一个战时金融统制机构，本身就是战争的产物，是一种过渡性的体制。随着抗战的胜利，它得以存在的法律依据《战时健全中央金融机构办法》已被废止，因此，四联总处第三次改组，实际上是标志着其作为一个战时机构的扫尾和结束阶段的开始。宋子文在第三次改组时所说：“本处原为适应非常时期之组织，兹战事虽告结束，而复员期间政府各项金融经济设施仍需赓续协助推进，惟为适合当前环境起见，此后工作应以审核放款及研讨物价为主”⁽¹³⁾的说法，应该说是点出了四联总处第三次改组的性质和此后的特点。

1946年以后，四联总处在金融和经济领域内，主要是在调整贴放方针审核贷款方面还有一些活动，但这些活动对于已经摇摇欲坠的国民党政府财政金融体系，以及病入膏肓的国统区经济，已经没有多大的作用和意义了。此后，1948年9月28日，国民党立法院通过撤销四联总处的议案。10月6日，行政院通过“四联总处应立即撤销，限十月底结束”的决议。10月7日，四联总处召开第372次理事会，讨论撤销结束事宜。10月12日，徐柏园在秘书处召开了结束工作会议，四联总处十一年的历史就此宣告结束。显然，通过四联总处的几次改组和变化，可以看出四联总处这十一年的历史，走过的是一条马鞍形的道路。但是，在四联总处由盛转衰的过程中，中央银行的地位却通过其扶持推动得到了发展和加强。

三、中央、中国、交通和中国农民四家银行的分工和中央银行地位的加强

抗战全面爆发前，南京国民党政府虽然建立起了以“四行二局”为中心的金融垄断体系，但可以说这个体系并未彻底完成，货币依然分由中中交农四家银行发行就是明显的一例。战前出于统制经济的需要，南京国民党政府已有将货币发行权进一步集中于中央银行的计划。财政部长孔祥熙在“关于改革币制实施法币政策发表之宣言”中，就明确表示要把已有的中央银行改组为中央准备银行，而这个由中央银行改组的中央准备银行，“并不经营普通商业银行之业务，惟于二年后享有发行专权”。⁽¹⁴⁾此后由于抗战爆发，这个计划未能实行，但是，通过加强中央银行职能对经济进行统制和控制金融，应该说一直是南京政府没有改变的目标。

抗战全面爆发后，四联总处的成立使其成为高居四行之上的最高金融领导机构，并得以用行政权力驾驭四行，在四联总处的扶持和推动下，中央银行的力量和职能进一步得到了发展和完善，成为逐步取代四联总处行使职能的国家银行。这个过程，主要是通过以下几个方面的措施来进行的。

1.确立公库制度。一般而言，中央银行作为一国政府的银行，是辅助政府推行国家财政金融政策的中枢，通常均由政府赋予代理国库的职权，一切财政收入和支出，均由中央银行代理。抗战全面爆发之前，南京国民党政府虽经多次努力，希望确立中央银行统一代理国库的特权地位，并在相应的《中央银行法》⁽¹⁵⁾等法规中赋予中央银行代理国库的特权，但始终未能真正得到实行。例如国税收入一项，“表面上虽统一于国家，但各机关收税，得由经收机关向纳税人收取汇解国库；各机关支款，得由各机关向（国）库领出，自行保管”。由于国税收入不是直接缴纳国库，而要经“经收机关”中转汇解，因此，经收机关侵蚀、挪移国税收入的现象就时有发生；而各机关支款自行保管，则等于是支款机关掌握国库存款，削减了国库库存。这一点，正如孔祥熙自己在《公库法》颁布时所说：“以前各机关收支散漫无稽，除直接由国库收付者外，大都坐拨抵触，殊失公库管理效用。”⁽¹⁶⁾

抗战全面爆发之后，客观形势迫切要求财政统一，而国库统一更成为当务之急。1938年6月9日，国民党政府颁布《公库法》32条。1939年6月27日，又公布《公库法施行细则》40条。⁽¹⁷⁾同年10月1日起正式施行。《公库法》规定，所有收入，除法定例外以外，悉由纳税人直接缴库；所有支出，除法定例外以外，悉由公库直接付与受款人，不得由各机关自行收解或领发。举凡国库现金、票据、证券之出纳、保管、转移及财产契据等之保管事务，均指定由中央银行代理。不仅一切库款收付，而且中央各政府机关之普遍经费，以及各特种基金之收付，原则上也需由中央银行经管，分别存储。各机关之各种证券、票据及重要契约亦需要交中央银行代为保管。财政部与中央银行直接签订代理国库契约，指定中央银行代理国库总库，各省分行代理国库分库；在未设中央银行分支机构的地方，委托中国、交通、农民银行和邮政机关代办，从而形成从中央到地方的国库网。《公库法》实施后，到1940年时，国库的“总分支库仅158处”，“与所期相距甚远”。因此，1941年国民政府召开第三次全国财政会议时，“财政部提出限期推进公库制度，并完成公库网案”，“确定各省地方银行均有代库之义务，故全国分支库遂大为扩充”。1941年增为410处，1943年增为978处，1944年更增为1 028处。⁽¹⁸⁾在公库网逐步扩大的同时，中央银行的实力和权力也得到了明显的提高。

2.统一发行。抗战全面爆发后，各项费用剧增，1940年的通货总数就已达1937年的6倍以上。⁽¹⁹⁾为了筹措战时费用，弥补巨额的财政赤字，国民党政府的主要办法是靠增加货币发行，靠国家银行垫款来维持。据比较保守的统计，国民党政府在抗战时期财政赤字总额达12 097.5亿元，国家银行垫款达12 624.1亿元。⁽²⁰⁾

抗战全面开始时，中中交农四家银行仍然延续战前保有的法币发行权。但是，货币由各家银行分散发行，不仅导致货币种类繁杂，难期统一，还会由于贪图私利而致出现种种弊端。1942年初，通货膨胀的发展已到了危险的程度，但是，享有发行权的四家国有银行，除根据国民党政府的财政需要按份额印发钞券外，建立暗账私擅滥印的现象仍然无法杜绝，致使通货膨胀的趋势更加不可收拾。在这种情势下，国民党政府决定采取断然的措施进行改变。3月22日，蒋介石手令四联总处加强对四行的统制，要求特别要“限制四行发行钞券，改由中央银行统一发行”，并声称“此为最急之要务，须限期完成”。⁽²¹⁾5月28日，四联总处根据蒋介石手令制定的“中中交农四行业务划分及考核办法”正式公布，该办法对中中交农四行的业务范围和职能重新进行了划分，其规定：中央银行的主要业务为集中发行钞券；统筹外汇收付；代理国库；汇解军政款项；调济金融市场以及政府机关以预算作抵或特准之贷款。中国银行的主要业务为受中央银行委托经理国外款项收付；发展与扶助国际贸易有关事业贷款与投资；受中央银行委托办理进出口外汇及侨汇业务；办理国内商业汇款；办理储蓄信托业务。交通银行主要业务为办理工矿交通及生产事业贷款与投资；办理工商业汇款；公司债务及公司股票之承受；办理仓库及运输业务；办理储蓄信托；中国农民银行主要业务是办理农业生产贷款与投资；办理土地金融业务；办理合作事业放款；办理农业仓库信托及农业保险业务；吸收储蓄存款等。⁽²²⁾通过这种职能的进一步划分，明确规定中央银行成为专业发行银行，废止了其他银行此后发行钞券的权利。

6月18日，四联总处与财政部联合制订的“统一发行办法”公布，明确宣布以下几条：①自1942年7月1日起，所有法币之发行统由中央银行集中办理；②中国、交通、中国农民三银行应将截至1942年6月30日发行法币的数额暨准备金造具详表，送财政部四联总处及中央银行查核；③中国、交通、中国农民三银行已订未交，已交未发及运送中之新券应即全部移交中央银行接收，其印券契约并应移归中央银行承受。④中国、交通、中国农民三银行1942年6月30日止所发法币的准备金，限于同年7月31日以前全数移交中央银行接收；⑤中国、交通、中国农民三银行1942年7月1日以后因业务需要资金时，得提供担保向中央银行商借。⁽²³⁾统一发行，是四联总处加强统制国家银行，提高中央银行地位的关键性措施。至此，国民党政府得以统一发行权，中央银行作为国家银行职能之一的“发行之银行”的目标在国民党政府的扶助下得以实现。

3.集中一般银行存款准备金。集中一般银行存款准备金于中央银行，增强中央银行的实力，是中央银行成为“银行之银行”的主要条件之一。国民党政府认为，要使中央银行具有控制市场的力量，必须增厚其资力，但是这种增厚资力的方式如果仅仅限于增加资本，而不“与一般银行有所联系，使一般银行对其有所依赖”，则“仍不足以发生控制之效能”。因此，“实行中央银行制之国家，莫不将一般银行存款准备金，集中于中央银行，以便管制”。

中央银行集中准备金的过程，实际是分成两个步骤来分别进行的。1941年4月，四联总处制订了“非常时期各银行分期缴存准备金办法”，规定各银行、钱庄经收存款，除储蓄存款应照储蓄银行法办理外，其普通存款应以所收存款总额百分之二十为准备金，转存当地中中交农四行之任何一行，并由收存行给予适当存息。之所以缴存中中交农四行任何一行者，是因为中央银行分支行未能普遍设立于各地的缘故。因此，国民党政府财政部随后又发布补充命令，规定“各银行缴存准备金，在设有中中交农四行地方，以中央银行为负责承办行，无中央银行地方，以中国银行为之，无中央及中国银行地方，以交通银行为之，其仅有四行之一行者，即由该行负责承办”。⁽²⁴⁾此可以看成是集中准备金的第一阶段，在此阶段，中国、交通、中国农民三行和中国信托、邮政储金汇业局的存款准备金尚未包括在内。1943年3月，四联总处与财政部举行特种小组委员会会议，作出改变这种局面的决定，宣布三行二局，“依法应提缴普存准备金”。但可能是顾虑三行二局的反对，故采取了“暂规定各行局头寸应一律存入中央银行，不得彼此存放，或存于其他行庄，以符各行局资金集中中央银行之原则”⁽²⁵⁾的委婉口气。此后，在推行集中三行二局存款准备金于中央银行的过程中，确实阻力重重，经过多次交涉，反复商讨，直到1944年11月蒋介石出面严厉命令“中、交、农三行及中信、邮汇两局所有头寸，概应存入中央银行，绝对不准再有存入商业银行事，否则，无论有无舞弊情事，概以违令论处”。⁽²⁶⁾这才算基本上完成了中央银行对准备金的集中。对三行二局准备金的集中，可以看成是中央银行完成整个集中准备金过程的第二个阶段。

总起来看，抗战全面爆发后，国家金融企业的发展趋势是：出现了由四行二局一库以及国民党政府最高阶层共同组成的金融管理机构——四联总处，决定、推行和管理战时经济金融的大政方针。由于四联总处本身的特点和性质，四联总处的作用经历了一个马鞍形的演变过程。但是，在此过程中，中央银行的地位和作用在四联总处的存在期间，得到了很大的发展，最终在四联总处作用逐步衰退淡出的时候，填补和取代了四联总处的职能和作用。

【注释】

(1)上引均见徐堪：《中中交农四银行联合办事总处之组织及其工作》，转引自重庆市档案馆、重庆市人民银行金融研究所合编：《四联总处史料》上册，档案出版社1993年版，第53页。

(2)上引均见徐堪：《中中交农四银行联合办事总处之组织及其工作》，转引自重庆市档案馆、重庆市人民银行金融研究所合编：《四联总处史料》上册，档案出版社1993年版，第54页。

(3)徐柏园：《四联总处工作之回顾与展望》，《四联总处史料》上册，第57页。

(4)《中华民国史档案资料汇编》第五辑、第二编，财政经济（四），第47O、471页。

(5)参见《四联总处史料》上册，第7O、71页。

(6)四联总处二十九年度工作报告。

(7)《蒋介石就四联总处工作手令稿（194O年3月28日）》，《四联总处史料》上册，第155页。

(8)参见《四联总处史料》上册，第186、191、192、195页。

(9)《蒋介石就四联总处工作手令稿（194O年3月28日）》，《四联总处史料》上册，第155页。

(10)这两个三年计划见《四联总处史料》上册，第156—165页。

(11)《徐堪徐柏园为拟订调整四联总处组织办法草案等呈稿》，《四联总处史料》上册，第86、87页。

(12)《四联总处第295次理事会议记录（1945年11月29日）》，《四联总处史料》上册，第1O5、1O7页。

(13)《四联总处第295 次理事会议记录（1945 年11 月29 日）》，《四联总处史料》上册，第1O5 页。

(14)中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第五辑，第一编，（四），第317页。

(15)如1935年6月12日颁布的《中央银行法》第26条规定：“国库及国营事业金钱之收付，均由中央银行经理。省、市、县金库及其公营事业金钱之收付，得由中央银行代理。在中央银行未设分行之地方，第一项事务得由中央银行委托其他银行代理”。参见《国民政府财政金融税收档案史料》，中国财政经济出版社1997年版，第461页。

(16)《财政部长孔祥熙任内政绩报告》，《四联总处史料》上册，第413页。

(17)《中华民国金融法规档案资料选编》，档案出版社1989年版，第881、89O页。

(18)《抗战期中之财政》，《四联总处史料》上册，第432页。

(19)《徐柏园就封存资金后之金融方针给蒋介石的呈（194O年9月8日）》，《四联总处史料》上册，第281页。

(20)财政部财政年鉴编纂处：《财政年鉴·三编》，1948年版，第129—15O页。转引自黄立人：《四联总处的产生、发展和衰亡（代序）》，《四联总处史料》上册，第14页。

(21)《四联总处三十一年度重要工作报告》，《四联总处史料》上册，第56O页。

(22)《中中交农四行业务划分及考核办法（1942年5月28日）》《，四联总处史料》上册，第562页。

(23)《理事会关于统一发行实施办法的决议（1942年6月18日）》，《四联总处史料》中册，第4O—41页。

(24)《财政部拟办理战时金融管制概况稿（1942年6月2O日）》，中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第五辑，第二编（四），第513页。

(25)《四联总处第165次理事会议日程》，《四联总处史料》上册，第64O页。

(26)《四联总处第246次理事会议日程》，《四联总处史料》上册，第65O页。