改革开放后农村民间金融

时间：2023-11-24 理论教育版权反馈

【摘要】：于是在农村社会内部出现了有别于合法金融概念下的二元金融的农村二元金融结构。农村民间金融的深厚底蕴与中国社会特殊的历史发展路径是紧密相关的。可以说，民间金融在农村已经存在了几千年的时间，目前存在的各种形式的民间金融是建立在广泛的社会关系之上的。农村民间金融，囊括民间借贷、合会、农村合作基金会、民间集资、私人钱庄、典当业、高利贷等个人、组织和机构。

第四节　改革开放后农村民间金融

一、改革开放后农村民间金融的兴起

1979年以后我国的金融机构很快从“文化大革命”的阴影中复苏，大一统的金融格局开始向货币发行管理银行和商业性职能银行的分离，各个职能银行及其下属的机构纷纷成立，在农村各个职能银行的储蓄点星罗棋布，农村成为了各商业性银行开展储蓄业务的必争之地。

但1994年以来的农村金融体系的改革给农民带来实质性的利益不太理想。第一，1979年以后，农村金融的变革主要是农业银行和信用社的改革，农业发展银行直接与农民的业务几乎很少，仅仅是承担粮、棉、油收储贷款业务，事实上成了粮食部门的总管，直接与农民发生关系的概率很低，而且它的业务范围和资金用途主要由国家指定，对农副产品收购资金实行封闭管理，同时国家规定农业发展银行对农业提供基本建设和开发性贷款，这些规定的资金使用方向的事业往往不是单个的农民可以有权利和资质所从事的，所以农业发展银行自己的经营自主权利是很有限的，它的发展资金很难惠顾广大的个体农民和农民家庭。而农业银行在最初的时候是信用社的上级主管部门，农村信用社的一系列变革是国家采取自上而下的强制性制度安排的结果，农民仅仅成为制度变革的结果的接受者和服从者，并没有激发起农民参与的热情和积极性，这和新中国成立初期各个地方农民积极参与推进合作化的情形形成明显的历史落差和对比。农行的商业化倾向和国有银行从农村的退出，在某种程度上反映了国家在金融改革上对农村金融改革难度和深度重视程度缺乏足够的认识，为了控制经营风险，信贷管理权限上大多采用了上收一级的管理办法，规定县级以下机构基本上只有发放5万元以下本行存单质押贷款权，除了发放部分用于农业开发和扶贫的贷款之外，对农业农村和农民的资金投入大幅度的下降。加之国家改革战略向城市的转移，向农村社会的资金投入远远小于城市，导致原有的农村金融机构缺乏自我发展的资金空间、政策空间、法律空间。第二，值得注意的是新中国历史两次战略中心由农村向城市的转移，都给农村的发展带来一定的损失，第一次如果是处于特殊的历史背景所采取的不得已的发展方式而可以被后人理解的话，第二次转移则把农村发展局限在了原来制度所设计的二元社会结构之内。而金融改革自然承袭了这一思路，客观上造成了农村社会和城市社会在金融运作上完全不同的国家政策、人力资源构成、经营方式和经营业绩，使得农村金融机构经营效率低下、农村资金贫困而资金大量向城市输入。于是在制度层面上就客观地出现了城市和乡村截然对立的两种金融生态，这是城乡二元金融结构。第三，由于二元金融在客观上限制和约束了法律所赋予农民作为公民享有合法的向金融机构借贷的权利与自由，在二元金融之下农民在金融方面的国民待遇实际上是无法实现的，城市人可以用公积金贷款购房，未来住房可以私有化，农民却不可能享受到这一待遇。于是在农村社会内部出现了有别于合法金融概念下的二元金融的农村二元金融结构。

通过前面对封建时代农村民间金融的回顾，可以看到农民民间金融在我国农村有着悠久的历史和深厚的积淀，它的悠久与深厚不仅仅在于它自身的有形的传承、史书的记述，而且还在于由它所积累而演绎的民间传说、口头文学、戏曲，乃至实际的器物的所有整体构成了农民日常社会生活的一个有机构成部分，从广大的民间到家庭成员这些有机构成的部分在生活和社会活动当中作为经验在人与人之间的交流互动中无形地被传播，从而形成了乡村社会的记忆的一个重要部分。农村民间金融的深厚底蕴与中国社会特殊的历史发展路径是紧密相关的。

而在我国广大农村地区，纯粹的信用关系还没有建立起来，广泛存在的是建立在血缘、亲缘、业缘和地缘关系之上的社会关系。因此，社会关系就成为人们在经济交换中可资利用的重要资源。发生在亲戚、朋友、乡亲和邻里等非常熟悉的人们之间的自由借贷关系，之所以能够存在，是因为他们在长期的共同生活中建立起了相互信任的关系。其实，这种相互信任的社会关系，实际上就起到了抵押品的作用。这样，社会关系不仅不是商品经济不发达社会中商品交换的障碍，而是促进了交换的发展。再从信息的搜寻成本看，科尔曼（Coleman，JameS5.，1998年）强调了社会关系在信息搜寻中的成本节约性，他认为社会关系可以减轻信息的搜寻和取得成本，持续的社会关系使得行为人对经济活动加以监督，增进了贷款人对借款人信息的了解和行为的监督。此外，个人之间的相互监督可以起到规范经济活动形式的功能。农村民间在很大程度上具备了这些特征，而且大部分是自发的、松散的、不规范的。

可以说，民间金融在农村已经存在了几千年的时间，目前存在的各种形式的民间金融是建立在广泛的社会关系之上的。在农村延续了几千年的民间金融安排有其存在的客观原因和一定的合理性。

二、农村民间金融的形式

农村民间金融，囊括民间借贷、合会、农村合作基金会、民间集资、私人钱庄、典当业、高利贷等个人、组织和机构。

（一）民间借贷

民间借贷指农户与农户之间、农户与乡镇企业之间、乡镇企业之间所直接发生的无息或有息的借贷活动。其特点是发生在亲戚、朋友、乡亲、邻里等非常熟悉的人们之间；借贷的数额较小，因为这种借贷的用途多用于补充日常的生产和生活急需；贷款期限比较短；一般不需要正式合同来保障，即使有合同，这种契约的要件一般也很不完备；其利息差距较大，既有无息或低息的、以互助为主要目的，也有以通过放贷获得高利为目的的。民间借贷的资金筹集是多方面的。一般来说，一个民间放贷人是本人有一笔余款，还有就是放贷人信誉比较好，亲友或者其他人把钱放到这里，可以获得高于银行存款利息的利息收入。放贷人把这些钱贷出去，获得利差。很多民间金融都需要一种信任机制，大家都比较熟，互相相信，是一个熟人社会，流动性比较差。如果出现问题，有非正规的制裁机制，也就是所谓的社会排斥。农民的民间借贷很多，农民大量的金融需求，包括有些非金融需求（如生大病本来是社会保障方面的需求）也需要通过金融来解决，因为农民没有别的资金来源。如生病、婚嫁、盖房子等大事情都需要借款，有亲友借款，也有民间借贷。还有一些小生产，如购买生产工具等。自由借贷可以有效弥补正规金融组织服务的不足，而且其社会外部性成本也很低。不会对正常的金融秩序造成破坏性影响。但由于其约束只是靠借贷双方的信誉和道德等非正式制度来维持，缺少第三者保护，发生纠纷的情况也不少。尽管农村民间借贷的存在极为普遍，地位也十分重要，但基本上处于非公开状态，规范性大都较差，高利贷也呈快速发展态势，融资成本相对较高，农民私人借款的风险较大。国务院1998年颁布的《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》明确规定，除了部分小额信贷，不计息的亲友借款和企业团体间借款之外，其他非正规金融组织或活动均属于非法。

（二）合会

合会是各种金融会的通称。这是在我国有着较为悠久历史的民间金融形式，是一种基于血缘、地缘关系的带有互动、合作性质的自发性群众融资组织。在国外称为“轮转基金”，在国内包括轮会、标会、摇会等。虽然叫法有多种多样，具体做法也五花八门，本质上都是入会成员之间的有息借贷。其原是民间盛行的一种互助性融资形式，是集储蓄与信贷于一体的组织。一般由若干人组成，相互约定一段时间开会一次，每次聚集一定的款项，轮流交给会员中的一人使用。根据决定使用次序方式的不同，又分为“轮会”、“摇会”、“标会”。一般会款规模较小的合会安全性好，互助性也强，可以满足孩子结婚、上学、造房子、买生产原料等资金需求;相反，会息高、会款规模大的合会风险高，并有可能演化成金融诈骗组织。合会适合于依赖社会网络的小规模融资，适合于一个流动性较弱的熟人社会。它依靠非正式的社会关系、信任关系，还依赖非正式的制裁机构，比如社会排斥。根据国家的法律规定合会是非法的组织，民间自办的合会等组织先后被取消，规模较大的合会被视为违法犯罪活动而遭到严厉打击。但在实际生活中，只要正规的金融机构的服务满足不了农村社会日益多样化的资金需求，这类介于正式组织与非正式组织之间的组织就有生存的土壤。目前，各种合会在浙江、福建和广东等地仍然较兴盛。

（三）农村合作基金会

农村合作基金会（以下简称基金会）最初的契机首先和农村经济体制改革对集体资产的管理的冲击相关，在对集体资产清理过程中有些地方出现了“前清后乱、边清边乱”的现象，为了更好地加强对集体资产的管理，有的地方在清理的基础上对集体资金实行“组有村管”、“村有乡管”的尝试，通过“清财收欠，以欠转贷”的方式，在把集体资金按照股份分摊到户的基础上成立基金会。1985年6月全国最早出现的农村合作基金会在江苏大丰县万盈乡宣告成立。

基金会的出现在一定程度上得到了中央相关政策的鼓励、暗示和默许。早在1984年中央1号文件明确指出：“允许农民和集体的资金自由地或有组织地流动，不受地域限制。”1985年中央1号文件提出：“放活农村金融政策，提高资金的融通效益。”相关的专业银行随后的态度和中央的政策保持了基本的一致。中国农业银行1986年下发的农银函字第414号文件中有“各地农业银行和信用社对农村合作经济组织内部融资活动不要干预，并通过信贷业务给予引导”的话语，要求农行和信用社对基金会保持中立，适当介入。可见专业银行的态度是比较谨慎的，在随后的1990年中央19号文件要求“办好不以盈利为目的的合作基金会，管好用好集体资金”。1991年11月中央十三届八中全会《决定》要求各地继续办好农村合作基金会。而后财政部和农业部联合下发文件对农村合作基金会的发展给予充分肯定和支持，鼓励进一步发展。之后，基金会如雨后春笋般出现。

此外，农村实行家庭联产承包责任制以后，农民的独立性大大增强，在农村出现了多元的经济主体和多元化的财产关系，农村的生产、生活的改变，商品经济关系的繁荣，在客观上促进了农民收入的大幅度提高。加之农村劳动力的大量剩余，迫使大批农民进入非农产业，大量的农户从事兼业生产，在客观上刺激了农民投资欲望的增长。在金融抑制的大背景下，农业生产和农村社会发展的资金投入存在不足。这为农村基金会的出现提供了天然的农村金融体制上的空间。

但是，由于行政性操作导致大量的资金沉淀和风险集中及东南亚金融危机的教训促使国内加大对非正规金融的清理管制。1999年1月国务院发布3号文件（国办发［1999］3号），文件指出要清理关闭基金会，响应中央精神1999年5月6日农业部、中国人民银行关于下发《农村合作基金会清产核资工作指导原则》的通知，布置具体的对农村合作基金会清产核资工作，并提出十二条指导原则。

温铁军在《论农村合作基金会的兴衰：1984—1999年——农户信用与民间借贷课题分报告之二》⁽³⁹⁾中将基金会的发展划分为萌发阶段（1984—1986年）、改革试验阶段（1987—1991年）、高速扩张阶段（1992—1995年）、整顿发展阶段（1996—1998年）、清理关闭阶段（1991年1月以后）5个阶段，这种划分把基金会在发展中由开始到高潮分为的萌发、试验、扩张三个阶段来讨论。

（四）民间集资

民间集资盛行于20世纪80年代，其在相当程度上满足了当时非公有制经济，特别是民营经济起步阶段对资金的需求，对民营经济的崛起和快速发展发挥了重要作用。大规模的集资特别是规模较大的公募资金，没有经过批准是不受法律保护的。在农村，有少数大户、专业户和有一定规模的乡镇企业都有可能产生对大规模资金的需要，出现民间集资的情况。集资包括生产性集资、公益性集资、互助合作办福利集资等，具体包括以劳带资、入股投资、专项集资、联营集资和临时集资等。但由于风险大，而且被认为扰乱了农村金融秩序，一般都受到抑制，如河北省孙大午集资案。民间集资形式的创新夹杂着对风险的漠视以及欺诈的骗局，不时在一些地区引发社会震荡。它与1997年亚洲金融危机后强化的监管意识结合，刺激政府加大了治理非法集资的力度。1998年4月，国务院颁布了《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》，提出了“变相吸收公众存款”的概念，同时设置了“未经依法批准，以任何名义向社会不特定对象进行的非法集资”的兜底条款，极大地扩展了监管机关的权限空间，为其监管执法行为增加了更多的灵活性，使一些游走于不同监管机关的权力边界之间的集资形式创新重新回到监管的框架内。

（五）私人钱庄

钱庄是指没有经过审批所设立的类似银行的金融机构，以吸收存款的形式来发放贷款。这种方式的民间借贷在我国有很长的历史。农村改革以来，随着商业机会的增加，靠自发的自由借贷方式难以满足资金需求，当借贷双方发生争议或毁约时，中间人有义务进行调解，从而降低了违约风险。在发生争议时，中间人的地位越高，“面子”越大，调解成功的可能性就越大。从事融资和高利借贷的私人钱庄在20世纪80年代开始活跃，90年代末发展出现转折。国务院于1998年7月13日发布的《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》宣布了一系列机构属于非法金融机构，私人钱庄逐渐地下化。中国人民银行于2002年1月31日发出了《关于取缔地下钱庄及打击高利贷行为的通知》，专门提及近年来在部分农村地区民间信用活动活跃，高利借贷现象突出，甚至出现了专门从事高利借贷活动的私人钱庄。如果钱背或钱庄仅仅从事乡里的正常民间金融活动，其正面作用是显而易见的，但有一些钱庄把收取手续费变成了攫取暴利的手段，就走向了反面。目前在温州存在的地下钱庄多采取股份制，放贷对象一般是本村的企业业主。企业在得到订单后，短时间内需要大量的资金，由于生产周期短，资金周转快，向这种地下钱庄支付的利息就相对较低。而且，私人钱庄的存在能明显地抑制高利贷的利率水平。

（六）典当业

改革开放之后，1987年12月成都市开办了改革后中国第一家当铺：成都华茂典当行，意味着典当业的重新复苏。到1996年4月全国开办的典当行多达3500家，创下典当业在改革开放后发展的第一个高峰。

但是，典当业在发展的过程中，一些典当行违规操作、收当赃物；少数典当行非法集资、吸收存款；甚至与社会黑恶势力勾结，高息放贷，强迫当户赎当，严重干扰了金融秩序和社会秩序。为此，公安部于1995年发布了《典当业治安管理办法》（公安部第26号令）。1996年人民银行颁布实施《典当行管理暂行办法》，开始对典当行业进行全行业的清理整顿。一些违规违法经营的典当行被清退出市场，保留下来的典当行1400家，不到前期的一半，从1996年到2001年，中国人民银行总行连续6年禁止典当行的市场准入。

自典当业复出之后至今典当业的管理部门几易其主，最初由中国人民银行负责监管，2000年6月改由国家经贸委监管，2003年改由商务主管部门对典当业实施监督管理。

2003年12月商务部下发《关于加强典当业监管的通知》，2005年4月又颁布实施新的《典当管理办法》，新《办法》实施以来，全国典当业进入了快速健康发展阶段，当年，全国典当行的数量突破了2000户，比第二阶段的数目有所回升。截至2006年年底，全国共有典当行2494家，累计注册资本246亿元，初步形成了一批具有特色服务、专业分工、连锁经营、管理创新的品牌典当行，从业人员近18000人。典当行总量有所增加，行业实力有所增强，业务规模和业务结构随经济发展有所放大和调整，行业对社会经济发展的服务功能，尤其是为中小企业提供“短平快”的融资功能日益显现。2006年，服务中小企业的典当业务超过了典当总额的一半，当金多用于盘活存量资产、应急货款、创业基金和支付农民工工资等方面，一定程度上促进了生产经营，维护了社会稳定。

（七）高利贷

由于农村的道德风险、交易成本过高和非生产性贷款的特性，造成了正式金融在农村地区没有积极性开展业务。政府既禁止民营银行进入农村金融领域，又不允许有组织的非正式金融活动的存在，而农民生活所需资金又严重不足，这导致非正式金融很多走向地下化的发展趋势。因此，一些地方的高利贷和私人钱庄大量占领农村金融市场就是不可避免的，其实际上是由各地企业和农户的金融需求所驱动的非正式金融活动地下化的产物。

2000年4月温铁军在贵州、湖南等地调查时，发现所到之处随机访问的5个村落都存在高利借贷。对调查资料作初步统计处理后发现农村高利贷情况是触目惊心的。就高利贷的利息而言，目前月息低于1.5分的借贷占36.4%，一般认为这部分应该属于有偿的民间资金融通;月息在1.5～2分的民间高利率借贷占了20.5%；考虑到其风险，这种相对偏高的利率还是可以接受的;月息2分以上的高利贷约占43%，其中月息2～4分（含2分）的高利贷占了18.2%强，月息超过4分的恶性高利贷占近25%。另外，从对放贷人的调查看，无息和低息贷款仅占不到1/4；而2～4分的高利贷和大于4分的恶性高利贷比重近3/4。

由于放贷人主要是干部亲属和非农经营的业主，与各种权力高度相关，很多村干部做了民间借贷的担保人。其中既有人因此背上债务，也有的以村委会名义直接向借贷户提供高利息贷款。民间借贷尤其是高利借贷与买卖婚姻、赌博、黑恶势力等丑恶现象相关，诱发了一系列的民间纠纷，影响了基层的政治稳定。

三、本章小结

我国从封建社会开始，就存在农村民间金融。从古代文献来看，西周时代就有借贷的明确记载。春秋战国的借贷以无利息为主；南北朝时期，典当业初起；到了唐代，典当业得到较好发展，并对有息借贷契约的订立、利息最高额度的限制、契约的履行方式、司法救济、借贷质押物处理、保证责任等做了明确规定；宋代专门设立了基层社会的国家信用体系，用于社会救济性的借贷，民间高利贷较为盛行，宋代的典当业则是以官营与私营并举；元代对民间社区互助性质的借贷政府是鼓励的。对于民间的借贷契约以及契约纠纷，元代法律有相当细致的规定；从明代中期起，典当业开始兴盛，其中民营当铺最为兴旺；而对典当业进行纳税管理，则始于清初清顺治九年。总的来说，在封建社会时期，农村地区较为广泛地存在着当铺、钱庄、票号、民间借贷等。

民国时期，政府对公典和私典采取了一视同仁的政策，其经营方式与旧式的典当行大无二致，但典当在法规的建设上却远超以前的任何一个时代。同时受到国内政治局势的影响，抗战时期，典当行纷纷倒闭。民国时期农村民间金融的形式主要有合会和高利贷。民国时代在南方的苏区，允许抵押，但对抵押品折价、期限、利息等事项做了详细的规定，抗战期间解放区和抗日根据地对借贷利率的限额控制在1～1.5分，抗战胜利后，则将抗战时期的减息政策变为本利全部废除，从根本上使得沿袭几千年的民间借贷行将终结。

解放区人民政府对民营银行基本上采取扶植与鼓励的政策。新中国成立初期，人民政府对原有民营银行公私合营，同时建立新的分支机构，中国人民银行领导下的国家银行的垄断地位逐步形成，民营金融逐步消失。

改革开放后农村民间金融兴起且形式多样。主要有民间借贷、合会、农村合作基金会、民间集资、私人钱庄、典当业、高利贷等个人组织和机构等。

【注释】

(1)本章内容主要根据张庆亮的《中国农村民营金融发展研究》，经济科学出版社，2008年版编著而成。

(2)这部分内容主要摘自杜伟《中国农村民间金融发展研究》博士论文（2008年）中的部分内容。

(3)之所以寺院成为最早的当铺，是因为佛教自传入中国之后，深得统治阶级的信仰，逐渐遍布全国。寺庙由于受到各种特殊优待和施舍而十分富有，遂凭借其优厚的财力开始办理抵押放款和质押放款。

(4)石毓符，《中国货币金融史》，天津人民出版社，1984年版，第71页。

(5)石毓符，《中国货币金融史》，天津人民出版社，1984年版，第135页。

(6)彭信威，《中国货币史》，上海人民出版社，1965年版，第156页。

(7)中国近代金融史编写组，《中国近代金融史》，中国金融出版社，1985年版，第110页。

(8)李希曾著，《晋商史料与研究》，山西人民出版社，1996年版，第267～277页。

(9)雷履泰在天津开有日升昌颜料铺,在四川购买一种叫铜绿的颜料运至天津,货款用现银支付，这既不方便，又不安全。于是他在四川设立分号，就地吸收现款，以抵购铜绿的货款，两地之间用汇票清算，汇兑业务由此展开。道光初年，日升昌颜料铺改为日升昌票号，专营汇兑业务。

(10)张正明著，《晋商兴衰史》，山西古籍出版社，1995年版，第121页。

(11)刘永功等，《利息学概论》，西南财经大学出版社，1992年版，第33、422～426页。

(12)《大明会典》，卷163，第14页；卷164，第25页。转引自黄仁宇，《万历十五年》，三联书店，1997年版，第146页。

(13)《天下郡国利病书》卷6，第14～61页。转引自黄仁宇，《万历一十五年》，上海三联书店，1997年版，第146～154页。

(14)慈鸿飞，《二十世纪前期华北地区的农村商品市场与资本市场》，见《中国社会科学》1998（1），第91～106页。

(15)魏宏运，《20世纪三四十年代冀东农村社会调查与研究》，天津人民出版社，1996年版，第322页。

(16)本书编委会，《清苑县志》，新华出版社，1993年版，第334页。

(17)各种合会大致可分为单、复两种形式，单式会由会首与会脚（又称作脚、散会、散脚、赊友、会子、会脚子等）直接组成。而复式会在会首和会脚之间还有第三者会总（又称作总会、种会、小会头或总等）居中介绍。复式会组织时，会首首先邀集会总，再由会总各自组织会脚入会。会总组织的会脚数不必相等，因会式不同而异。会总若在二人以上，为便于判别，分别称为头总、二总、三总等。会总有收款优先、会金减纳甚至免纳等特权。

(18)实业部中国经济年鉴编纂委员会，1935年续编《中国经济年鉴》，商务印书馆，1936年版，第182页。

(19)徐畅，《“合会”述论》，见《近代史研究》1998（2），第194～208页。

(20)冯和法，《中国农村经济资料上册》，华世出版社，1978年版，第388页。

(21)吴志铎，《北通县第一区平民借贷状况研究》，燕京大学经济系，1936年版，第127页。

(22)单强，《民国时期江南农村信贷市场之特征》，见《中国经济史研究》1995（2），第47～54页。

(23)费孝通，《江村经济—中国农民的生活》，江苏人民出版社，1986年版，第197页。

(24)费孝通，《江村经济—中国农民的生活》，江苏人民出版社，1986年版，第201页。

(25)据《农情报告》1934年第11期所载资料计算。

(26)中国典当业.http://bbs.xilu.com/cgi-bin/bbs。

(27)革命根据地财政经济史长编，《土地革命时期下（送审稿）》,第1190～1197页；中共中央党史研究室编，《土地革命纪事1927-1937》，求实出版社，1982年版，第147～ 161页。

(28)中央档案馆编，《中共中央文件选集（1946—1947）》，中共中央党校出版社，1992年版，第547页。

(29)中央档案馆编，《中共中央文件选集（1946—1947）》，中共中央党校出版社，1992年版，第547页。