农村民间金融监管的可行性

第二节　农村民间金融监管的可行性

通过前面的分析，我们知道农村民间金融有监管的必要性，那么在必要性的基础上，农村民间金融监管是否可行呢，也就是要农村民间金融能不能够被监管呢？很多人的逻辑思维认为，民间金融不宜管理，也有很多人跳过这个逻辑环节，直接去论证如何管理农村民间金融，这都是不妥的。因为民间金融监管逻辑的起点之一就是要分析可行性，下文分别从民间金融自身的视角、监管当局的视角来寻找监管的依据，全方位分析实施民间金融监管是否可行性的问题。

一、基于民间金融视角的依据⁽¹¹⁾

无论是在发达国家还是在发展中国家民间金融都是或曾经是金融领域最具争议的问题之一，关于是否能对民间金融实施监管又是民间金融领域关注的焦点。而能否对民间金融实施监管，从逻辑上来讲关键就是看可行性如何。关于可行性的研究可以有很多种视角，可以从成本-收益、民间金融组织来研究，也可以从监管主体、民间金融生态的角度来研究。本节的研究是基于民间金融组织的角度，依据古典经济学的有关理论对实施监管前后民间金融的风险与收益进行比较，来阐明对民间金融实施监管是否可行。

（一）民间金融的发展趋势

国家的制度安排、市场的发育程度等因素是民间金融运行的外因，而非正式制度却是民间金融良性运行的内在因素⁽¹²⁾。内因与外因共同作用决定民间金融的发展趋势。在中国这种作用非常明显，表现为民间金融发展的强“二元”结构性：在经济较发达的沿海省份，国家对民间金融的监管已经放松，民间金融可以进行很多项目的投融资活动，民间融资方式已成为民间金融活动的主流，消费性借贷是次要的民间金融活动形式；而在内陆省份特别是在传统农牧区，消费性借贷则是民间金融活动的主流，而生产性融资活动相对处于次要位置。据中国人民银行2004年抽样调查，浙江省宁波地区民间融资约85%用于生产经营，温州地区约93.3%，福建省约为98.2%，山西省约为65.5%，河南省约为70%。依据2006年《中国金融区域发展报告》的数据显示，2006年浙江省民间金融借贷的86.6%用于生产性的投资；以往的民间金融主要分布在农村地区，城市及其周边地区比较少见，农村地区以农户对民间金融的生活性消费需求为主，生产性借贷较少发生。而现在的民间金融组织性质和分布区域都有很大的变化，这个变化表现是：民间金融不仅存在于农村也存在于城市及其周边地区，农村借贷逐步从无息的友情借贷向有息的生产性借贷转变，城市及其周边的民间金融组织迅速发展起来，提供以生产性为主的形式多样的产品，沿海经济发达地区的民间金融组织相比较经济欠发达地区，已初具规模。因此，根据经济发展的过程及水平来看，生产性借贷的民间金融活动将是民间金融的发展方向⁽¹³⁾。

但是现阶段，从中国整个范围来讲，民间金融存在的外部环境形势并不是很乐观。基于民间金融存在的些许负面影响，国家的法律、制度及政策还没有对民间金融真正“松绑”，很多的法律法规还视民间金融为非法。所以，影响民间金融良性发展的外部性因素还比较多，这种过渡监管形成的管制很不利于民间金融向高级阶段的发展。那么，当有些束缚民间金融的外在因素消失之后，民间金融组织会发生什么变化呢？很显然在没有政府打压之后，民间金融会依靠市场的力量浮出水面，成为像正规金融一样的组织合法从事金融活动（本章后面的内容将会详细地研究这个结论）。许多学者的论著印证了上述观点，林毅夫⁽¹⁴⁾基于对我国资源禀赋和比较优势的考察，指出我国未来金融结构改革的方向应是建立以中小金融机构为主体的金融体系，在这方面美国、日本、韩国做得很成功⁽¹⁵⁾。这样民间金融组织最后就会按照内在的运行机理演变成为具有公司性质的“民营银行”⁽¹⁶⁾。一般来说，民营金融有广义和狭义之分。广义的民营金融是指，政府和国有企业之外的其他主体参与的金融活动。它与公营（或国营）相对应，在本质上与商业化、股份化是一致的；狭义的民营金融是指，私营资本主导参与的金融活动。当前，我们谈论民营金融问题，主要针对金融机构商业化、股份化之后有关民营资本准入问题，因而属于狭义的民营金融概念。民营金融与民间金融之间，既相互联系，又相互区别。其共同点在于，参与者都是私有企业和个人。不同点在于，前者具有法定约束，有关当事人的权益受到法律和法规保护；后者则属于自发性和自主性，相关权利和责任缺乏相应的法律保护，有的甚至与地下金融或非法融资相联系，前者是后者的演进方向。中国人民银行广州分行课题组（2002年）很早就对这个问题做过论述，认为民间金融信用是一种跨时私人契约，在不受官方监管的金融形式中，民间金融信用是第一阶段，体现为临时的无组织融资，而民营金融是第二阶段，体现为有组织、具备专业化经营素质的融资形式。依靠正式制度形成的公司化“网络银行”就是第二阶段的一个好的典型之一，如中国民间借贷网已形成专业化的网站http://www.zgmjjdw.com，发展连锁经营，已具相当规模。如表7-1所示，其连锁的代理有着规范、翔实的要求和条件⁽¹⁷⁾，其营业单位、业务范围几乎遍布全国各省份。因此，引导民间金融向第二阶段发展，有利于监管，是监管的基础。

表7-1　中国民间借贷网市级代理（分站）申请表

续表

资料来源：中国民间借贷网，http://www.zgmjjdw.com。

（二）监管前后民间金融的风险与收益比较

如果前文论证没有错误的话，我们就可以解除对民间金融的限制政策，允许民间金融组织按照《公司法》进行注册、登记，实行市场化运行，监管当局就可以按照相应的法律与金融规则利用利率杠杆监管民间金融组织。那么，这里就产生一个疑问：民间金融组织是否愿意注册登记⁽¹⁸⁾？这是我们分析问题的前提，如果民间金融不愿意登记、注册，那么就没有监管对象。

鉴于以上，我们分析其登记、注册面临监管前后的风险问题。民间金融在未登记注册之前面临的风险来自两个方面，一是经营风险，这种风险同正式金融机构面临的险种基本相同，比如贷款的呆、坏账，只不过比正式金融机构发生的概率小一点，但通过正规途径获得解决的可能性很小。二是被政府取缔的政策风险，这种风险是民间金融面临的最大风险。一方面国家对有些民间金融活动没有承认其非法也没有承认其合法，另一方面当经济出现一些波动时或者民间金融的借贷方发生违约导致司法介入时，国家就有敌视民间金融活动的倾向，认为民间金融易造成经济混乱，对民间金融可能就会采取取缔的方式加以打压。这不仅造成其经营机制的彻底崩溃，而且成本损失巨大。民间金融通过登记注册之后面临的风险可能来自两个方面，一是来自经营风险，但与未登记注册前不同，其经营行为是合法的并受法律保护，对偶发的违约事件可以求助于法律。这事实上降低了民间金融的经营风险及被取缔的政策风险。另一个是行业充分竞争导致的某些经营不善、规模较小的公司被兼并或破产的风险，但这种风险相对于被国家取缔的风险而言显然是很小的。事实上，即使不登记注册，这样的风险同样也可能发生。因此，登记注册会降低民间金融组织的风险，从风险的角度分析表明民间金融是可以接受注册登记制度的。

现在转向分析以利率为调控杠杆给民间金融带来的风险。取消利率管制政策后，国家对民间金融的活动实施利率监控，最大限度地调高利率上限⁽¹⁹⁾，并不干预民间金融的正常借贷活动。由于政府实施监管政策后不断向民间金融发布有关利率方面的宏观信息，特别是各区域监管部门发布的有关本区域内项目或资金需求的信息，使民间金融市场的信息更加透明化。从这个层面的意义看，信息的完备性并没有使民间金融的风险因实施以利率为杠杆监管政策而增大，而是使民间金融的风险相对以前变小了。

因此，实施监管后民间金融的风险相对监管前有所降低。民间金融组织若符合完全理性的经济学假设，从降低风险这个角度来说，是愿意接受监管的。

上面是关于风险方面的分析，下面就实施监管前后民间金融的收益作理论比较。先作静态分析。为便于研究假设民间金融市场可贷资本供给在短时间内是无弹性的。民间金融的收益主要来自于放贷所得的利息收入，因此收益多少与其放贷的利息率高低相关，利息率越高则收益越大。但是政府为了降低借款人的融资成本，尤其是低收入家庭或缺乏资金的民营企业的融资成本，并保护那些在复利方面知识不多的个人或组织，通常会实施利率管制政策，规定民间金融贷款者所取得最高利率⁽²⁰⁾。那么利率上限会对贷款供给和非利息成本产生什么影响呢？

当市场出清的利率低于管制利率政策所规定的利率上限时，政府实施的管制政策对贷款供给者或非利息成本没有任何影响，民间金融市场的借贷双方在自由的竞争市场中进行。

但是，如果管制利率上限低于市场出清的利率时往往会产生影响。由于民间金融市场是完全分割的，替代性较差，政府的管制利率政策对贷款流量不会产生副作用，印证了上文民间可贷资本供给无弹性的假设。如图7-1所示，横轴代表民间可贷资本，纵轴代表利率，向下垂直的直线S代表民间可贷资本的供给来量，斜向下方的直线D代表民间金融市场对资金的需求。当市场出清时，利率为Re,供给量为Qe，而政府管制利率政策规定的利率较低为R₂时，供给为Q₂。但是，在利率为R₂时，需求为Q₂，存在超额需求Q₂～Qe。在存在超额需求时，预计民间的贷款者会采取以下两种手段：一是通过提高信贷标准来提高贷款组合的质量，排除风险较大的借款者——通常是低收入家庭或者创业初期的中小企业；二是通过非利息工具寻找额外补偿。因此，即使在市场完全分割和供给无弹性的特殊情况下，超额需求的存在也会导致有悖于政府利率管制政策初衷的负作用。

图7-1　静态均衡分析

由图7-1可以看出，在政府实施严格的管制政策情况下，对于民间金融组织而言，其收益损失为ReCER₂的面积。如果政府取消利率管制政策，对民间金融实施监管，既充分考虑民间金融的利率上限，使民间金融的利率上限不小于市场出清时的利率，则民间金融组织的收益相对于管制之前而言就增加ReCER₂的面积。

以上关于民间金融的借贷情况，仅仅是局限于某一时点的静态民间金融市场。下面就分析把时间考虑进来的动态民间金融市场。加入时间后，民间金融市场的可贷资金供给量会随着时间推移而增加，即可贷资本供给曲线有弹性。如图7-2所示，横轴代表民间可贷资本量，纵轴代表民间金融市场借贷资本的利率，s代表民间金融借贷资本的供给，d代表民间金融借贷资本的需求，在均衡点t时，Re代表市场出清时的利率，Qe代表市场出清时的民间可贷资本量。在政府实施严格的利率管制政策时，如果管制利率高于市场出清时的利率，则借贷双方的交易是在完全自由竞争市场中进行的。如果管制利率R₂低于市场出清的利率Re，则市场的需求量为Q₂，但民间金融可贷资金供给为Q₁，存在超额需求缺口为Q₂～Q₁。这时民间可贷资金就显得比较稀缺，借贷利率可能上升至R₁，预计民间贷款者会采取的手段同前面静态分析的情况基本相同，而借款者可能要付出更高的借贷成本。因此，加入时间因素后，民间金融市场可贷资本供给有弹性，却使需求缺口更大，导致有悖于政府利率管制政策初衷的负作用也更大。

图7-2　动态均衡分析

由图7-2可以看出，政府实施严格的利率管制政策时民间金融组织的收益为OR₁mQ₁的面积。取消利率管制或取缔政策后，实施民间金融监管政策，民间金融组织可以按照完全竞争自由交易的原则进行，则民间金融组织的收益为ORetQe的面积。那么实施民间金融监管政策前后，民间金融组织的收益变化为▽＝OR₁mQ₁的面积-ORetQe的面积。由于政府对高于其管制利率的放贷组织实行打击或取缔政策，按照“经济人”的假设民间金融组织避开被取缔的法律风险是理性的，所以其放贷利率不会高出市场出清利率⁽²¹⁾。因此，这种情况下▽≤0的，即实施监管政策后民间金融组织的收益会增加。

小结：综上所述，基于民间金融组织的视角，实施民间金融监管政策后，对民间金融组织而言不但风险比监管前低，而且收益也比监管前高。

（三）民间金融监管的可行性分析

为了便于分析，我们已假定民间金融组织是符合经济学关于“经济人”假设⁽²²⁾的条件。根据前文分析，我们已经得出关于民间金融组织的运行机理不是外因或内因单独作用的结果，而是内因与外因相互作用的结果，并且内因的作用是主导性的。若从制度经济学的角度看，事实上是正式制度与非正式制度相互作用的结果。如果正式制度作用的强度减弱，比如取消对民间金融的利率管制政策，则以非正式制度作用为主的民间金融有可能像美国或日本的民间金融那样，逐步地浮出水面。前面我们已经论述登记注册制度为民间金融所带来的好处。从民间金融自身的角度考虑，浮出水面是明智的选择⁽²³⁾。

事物的发展规律都是从低级到高级不断演进的，民间金融的发展亦不例外。纵观国内外民间金融发展的规律，都是从以消费性为主的偶发小额借贷逐步发展为以生产性为主的持续较大金额的借贷形式，这是必然趋势，在我国无论是在时间还是在空间范围内，这种趋势更加显著。由于生产性借贷的民间金融是以营利为目的，在利润的驱使下，从事生产性借贷业务的民间金融就有扩大规模的动机，而大规模的业务经营往往需要良好的经营人才、经营理念、场地等。如果隐藏在“地下”，民间金融组织无法有效解决这一问题。即使能勉强持续下去，迫于极大的政治风险及经济风险，作为理性的“经济人”，民间金融组织转向“地面”经营，变为民营银行也就成为一种必然。

论证至此，似乎民间金融组织“浮出水面”，实施监管就是想当然的事情。事实并非如此，“浮出水面”只具备了实施民间金融监管的充分条件。依据经济人追求利润最大化的特点，民间金融能否接受监管，收益与风险是真正的决定条件。对民间金融而言，贷出的资本风险较小而收益较大，理性的选择是贷出，反之则反是。如图7-3所示，横轴代表贷出资本用k表示，纵轴代表期望收益用R表示，R（k）表示期望收益曲线。根据图示，出于理性，民间金融组织会选择ef弦之上的弧线作为收益曲线。而对于风险中立者则会选择ef弦作为收益曲线，那么可能损失tg线段。偏好风险的金融组织则会选择ef弦之下的弧作为收益曲线，损失则更大。前文我们已经分析比较过民间金融组织在监管前后所面临的风险种类及大小。由于在实施监管前政府的利率管制政策及取缔政策使民间金融组织面临的风险大于实施监管政策之后的风险，因此，理性的民间金融组织会是风险规避者，选择ef弦之上的收益曲线，接受监管。

图7-3　风险与收益

至此，我们已分析了民间金融组织在政府实施监管政策前后所面临的收益与风险的变化情况。从经济人的角度考虑，民间金融组织接受监管是合意的选择。这就从民间金融组织自身的角度分析了对民间金融实施监管是可行的。

二、基于监管部门视角的依据

由于任何社会与金融体系，实施金融监管都需要耗费资源，即金融监管存在着成本问题，另一方面金融监管也会给监管当局带来好处，甚至给整个社会、经济的发展提供助推剂的作用。同样实施民间金融监管，监管当局也要耗费一定的成本支出，才能获得相应的好处即效用。因此，在研究民间金融的监管问题时不但要考虑民间金融的风险与收益问题，也要考虑实施监管主体的成本与效用问题。关于监管的成本和效用的大小可以可考虑用成本收益法来表示。用对民间金融监管的实际支出表示成本，这是一个显性指标，但效用包含有主观感受的成分，没法用定量的数据全部直接描述，不过它可以转化为其他的相关项。如果监管所耗费掉的资源即成本大于监管所带来的效用，仅按照“经济人”的假设来讲，实施民间金融监管可能是不划算的。但是监管机构具有政府的角色，可能考虑的不仅仅是经济学意义上的成本收益问题，还会有社会效益问题。由于上一节仅从民间金融的视角分析实施监管前后民间金融收益变化情况，这只是民间金融监管体系中一个事情两个方面的其中一个方面，现在就考虑监管主体即监管机构在监管中的成本与收益这方面的情况，来进一步把握对民间金融实施监管的可行性。

（一）民间金融监管的成本及构成

民间金融监管成本从理论上来说，指的是金融监管部门为了实施有效监管而对监管从组织、运行、实施所做的必要投入⁽²⁴⁾。根据金融监管所引发成本的不同，民间金融监管成本可以分为三大类：

1.民间金融监管机构的设施、设备配备成本

无论是中国人民银行、证券业监督委员会和银行业监督委员会或是地方政府负责对民间金融实施监管，都需要办公场所及监管部门所必备的办公设备，这些投入都是监管成本的一个重要组成方面。这个成本是沉淀成本，已经发生就不可能再收回，因此这部分投资是必需的。

2.监管活动的组织实施及运作的投入成本

民间金融监管工作的组织实施及运作，包括现场检查和非现场监管工作。从正规金融监管机构的监管实践来看，每一次现场检查和非现场监管工作，都必须投入相应的人力、物力和财力，这是金融监管正常进行的必须投入。民间金融监管虽然没有必要花费同正规金融一样的组织实施及运作成本，但还是需要一些基本的人员、物力及财力的投入。

3.民间金融监管的人力资源配备及培养的投入

由于民间金融的形式在不断创新，其活动的业务和范围也在扩大，金融监管工作为了能够适应这些变化，使金融监管具有有效性，就必须不断提高金融监管人员的知识层次、业务能力水平，这就要求在配备高素质的金融监管人才及监管人员培训上加大投入。因此，民间金融监管部门的人力资源管理费用也必然是其成本的一个组成部分。

因此，监管当局实施监管过程中支出的成本，如经常性的工资等行政开支，各种检查费用等，再加上各金融机构为配合监管而提供报表、提供检查场地、配备人员配合各种检查而支出的成本就构成了民间金融监管的成本。监管的直接成本中监管当局支出的部分，一般由政府负担，即由全社会负担。在上面分析民间金融监管的成本时，并没有考虑监管“俘获说”带来的成本，如果考虑这一部分，民间金融的利率水平可能就不会像在第六章中分析的那样，而是会水涨船高。出现这种情况就与政府对民间金融实施监管的初衷背道而驰，需要设计一个合理的制度框架来激励和约束监管部门合意地进行监管。

（二）民间金融监管的效用及构成

简单地说，民间金融监管的效用即为民间金融监管机构从监管当中获得的满足程度。根据前面的假设分析，民间金融监管的效用包括监管机构对民间金融监管投入成本所带来的显性收益和隐性收益两部分。关于金融监管的收益研究基本是正规金融监管方面的文献，秦宛顺等（1999年）在分析前人研究的基础上认为金融监管的收益是指监管当局实施的监管达到一定强度时所带来的利益，是金融体系稳定性的增强所带来的利益，可度量为如果金融监管当局不实施金融监管，则金融体系不稳所造成的损失，则是等于避免了不稳定的利益。由于不实施监管的后果可以有多种，因此金融监管的收益等于无监管导致的损失的期望值，称为金融监管的预期收益⁽²⁵⁾。

借鉴学者们对正规金融监管收益的定义，如果政府或者是监管当局对民间金融不存在监督和管理，单个民间金融机构可能因风险管理不当而倒闭，也可能因过度竞争而带来损失⁽²⁶⁾，还可能出现区域性的金融体系不稳定，导致宏观经济不稳定。如果监管当局实施监管，直接受益者为金融机构，间接受益者则为全社会，直接受益则体现在民间金融监管机构部门获得的利益。

1.显性收益

如果按照上文把民间金融监管的收益分为两个部分，显性收益表现为直接受益者金融机构的收益。理论上说民间金融监管机构的显性收益可以理解为由于金融监管而使金融机构、金融体系以及整个经济体系在竞争、效率、公平以及稳定等方面达到合意的程度或水平。但这还是比较抽象，由于各地民间金融机构无法一一查清，哪些是合法的哪些是非法的民间金融机构都无法知晓，一个区域究竟有多少个民间金融机构是合意的，其交易情况如何，官方都无据可查，就无法用具体的数据来描述。考虑到民间金融与民营企业的特殊关系，可以用民营经济的发展水平作为考查显性收益的一个主要指标。因为很多的研究已经表明民间金融是内生于民营经济发展过程的，民营经济对整体国民经济增长的贡献大小直接与民间金融有关，因此可以用民营经济的增长率及对国民经济的贡献率作为衡量显性收益大小的一个尺度之一；另外，官方正规金融利率市场化程度也是考察显性收益的一个有益指标。民间金融市场的一个显著特征是利率的市场化，监管的目的是保证这个市场能按照市场化的机制运行，就是保证民间金融的利率不被扭曲。要达到这个目的，必须改革正规金融的利率体系，因为对民间金融的利率监管，靠的就是利率的有效性，而市场化的利率是最有效率的，所以正规金融利率市场化的程度是衡量显性收益的又一个指标。

2.隐性收益

隐性收益顾名思义就是无法在会计账簿上显示出来的一种收益，不在统计报表之列。从理论上讲，对民间金融实施监管不但可以给金融机构带来收益，还可以给监管机构带来收益，它是隐性的，主要来源于政府的奖励。它的收益指标包括两个，一个是监管机构从政府部门得到的物质奖励及精神鼓励，这个奖励是集体的，收益并不归个人，但个人可能从中获得好处，因为集体的荣誉常常也能给个体带来一些光环，甚至是直接的利益；第二个指标是监管机构的领导人仕途升迁的激励及可能存在的“灰色收入”。由于民间金融具有准公共产品的特征，能够监管好这个公共产品，就是政绩，是领导人的升迁的资本，这个激励是正向的；相反，在这个领导任期内，民间金融管理的不尽如人意，甚至出大的金融风险或金融案件，这位领导的仕途就会变得渺茫。另外，如果根据监管理论的“俘获说”⁽²⁷⁾，监管机构的领导人很可能被相关民间金融组织或其他金融组织俘获，也就是领导人由于贪婪的心理，他会产生寻租这样的败德行为，为自己获得“灰色收入”。因此，从“经济人”的角度看，隐性收益对金融监管部门的激励作用更大，大得以至于他可能会不计后果地去实行监管机制，间接目的就是希望能够从中获得个人效用的最大化。这种情况在广大的发展中国家屡见不鲜，中国也存在这样大量的事件（由于不是本文讨论的重点，就不用更多的篇幅来介绍）。因此，领导者会带领监管机构不遗余力地进行工作。

上面从理论上分析了民间金融监管的效用问题，站在监管机构的角度看，隐性收益与他们的利益相关性最大，而显性收益相对来说他们不是很关心。正是这种隐性收益的巨大诱惑，监管机构的热情才会异乎寻常的高涨，在发达国家已经出现这种现象，在发展中国家出现的概率可能会更大。因此，我们在实施民间金融监管时还要考虑到对监管机构的监督体制的设计，以保证实施民间金融监管的初衷得以实现。

小结：理论上分析，若民间金融监管的成本大于民间金融监管的效用，政府理性的选择是不设置这个监管部门；若监管成本小于效用所得，则监管是合意的。然而实践中却不尽然，虽然监管的成本节节攀升，但政府对金融监管的热情却没有因此而下降⁽²⁸⁾。