国际上典型国家农村民间金融监管的经验和启示

第三节　国际上典型国家农村民间金融监管的经验和启示

农村民间金融由于其为经济发展提供的巨大资本支持，世界许多发达国家对农村民间金融的发展都曾经给予过高度的关注。基于中国经济发展的现实阶段，为使农村民间金融更好地服务于社会，我们有必要对国外民间金融监管的实践情况进行分析，以资借鉴。

一、发达国家的经验

（一）美国

美国是一个金融市场和金融中介机构高度发达的国家，拥有全世界数量最多的商业银行。但是,在美国很多内地小城镇，享受金融服务既不方便又很昂贵。而这些被正规金融系统所遗忘的角落，就是农村民间金融的生存之地。美国民间金融主要包括储蓄贷款协会、合作银行、信用合作社、储蓄信用合作社等。目前，美国有11500多家信用社、2500多家储蓄贷款协会、500多家互助储蓄银行，其中为地方和小企业服务的金融机构有3万多家，此类小型信贷服务机构约占全部信贷金融机构的75%。美国对民间金融的做法是:

首先，允许民间资本入股中小企业。在美国，民间金融可以通过股权融资进入中小企业。其次，发展合作性质的金融组织。信用合作社最早出现于19世纪的欧洲，20世纪20年代前后信用合作社在美国得到了较快发展，并陆续出现了包括全国性的行业协会如“信用社全国协会”（CUNA）以及专门为信用社及其成员提供资金周转和保险等服务的机构及支持各种类型的信用合作组织的发展⁽²⁹⁾。美国的第一部信用合作社法案于1909年出现在马萨诸塞州，到1930年时，已有32个州通过了信用社合法化法案，1934年通过联邦信用社法案。联邦政府随后成立了专门的信用社全国管理局（NCUA），并在各州设立了监管机构或专职官员。

与对其他金融机构一样，美国对信用社的监管采取联邦政府和州政府双重监管主体制度。但信用社登记注册的方式灵活，可选择在联邦机构注册，也可选择在州政府注册；而且可以选择参加联邦存款保险体系，也可选择参加其他保险机构。但不同的州政府对信用社的注册要求和监管要求不尽相同。除信用社以外，美国还有一些合作银行和带有合作性质的储蓄贷款协会（S＆Ls）或储蓄银行。最有名的合作银行是国民合作银行（NCB）。

美国法律禁止互助性质的金融机构通过招募外来股份以吸收和增加资金。

（二）日本

日本的民间金融非常发达，法律也赋予其合法地位，在农村基本上形成了以农协金融组织为主，包括互助银行、地方银行农业保险等在内的农村民间金融格局。日本的轮转基金组织无尽（Mujin-ko）演变成区域性互助银行（mutual bank）的案例，是农村民间金融转变为正式金融的典型经验。无尽（相当于中国的合会）从久远的日本前现代时期就开始存在，这些传统上为当地的中小企业和家庭提供资金的组织充当了有用的经济角色。二战后，日本经济金融局面陷入混乱。在日本出现了许多为中小企业提供融资的小型金融公司，它与传统的轮转基金会一样，被称为互助无尽。政府调查发现后，立即修正无尽的部分条款以包含这种新的民间金融组织形式。随着日本战后经济的快速发展，1915年出台的《无尽业法》的有关条款表现出越来越明显的局限性。比如，贷款被限定在一定的辖区，在大额度资金投放方面也有严格限制。为了适应经济金融条件变化，1951年5月，日本政府通过《互助银行法案》，这部法案的通过，使得无尽能够像小银行那样运作，这也是无尽向共同银行转变的开端。到1956年，大多数无尽转变为互助银行。当然，一些小型的无尽组织仍在日本各地继续运转，执行重要的社会和网络功能。互助银行体制维持了30多年，在20世纪80年代初期，互助银行合并渐成风潮，把互助银行转变为一般性的商业银行已成为政府的一项重要议事日程。从80年代初期开始，互助银行在业务和活动等方面同商业银行已经基本无异。在此潮流的推动下，日本金融顾问研究委员会于1985年改变了他们对于互助银行的态度，开始倡导把互助银行转变为商业银行。在1989年到1990年间，所有的互助银行都转变成了通常意义的商业银行。可见，日本农村民间金融的规制路径离不开政府因时制宜的法律规制和政策引导策略。

（三）德国

德国是信用合作社的诞生地。舒尔茨在1846年德国发生农作物歉收和饥荒后，萌发通过建立合作性质的面粉厂和面包店为普通市民节省开支以便渡过难关的念头，并将之付诸实践。1850年他进一步将此观念运用于信贷领域，建立了城镇信用合作社。该信用社被称为“人民的银行”（在德国又叫“大众银行”）。与此同时，另一德国人雷发巽（Friedrich Raiffeisen）专注于如何向农民提供信贷支持的问题，并于1864年组建了Heddesorf Credit Union，该社被认为是世界上第一个农村信用合作社，专门向农民提供信贷以便他们购买牲畜、农具、种子等。该信用社组织后来发展成为雷发巽银行（Raiffeisen Bank）。这一合作金融体系在德国延续至今。在德国合作金融体系中基层合作金融组织是合作信用社，他们为独立法人，存款者为所有者，依据一人一票的投票方式进行组织安排和经营方针决策；第二层是区域性的合作社联盟（也叫合作银行），但合作银行既有合作社性质的（即由辖区内各个独立的信用社所有），也有股份性质的（除辖区内信用社认购股份外，也吸收外来股份）；第三也即最高层次为中央合作银行（即DG Bank），它为各地区合作银行所拥有，但采取股份形式⁽³⁰⁾。

基层信用合作社采取民主管理方式，社员就是所有者并且是服务对象。地区合作银行向基层信用社提供资金支付和结算服务与短期再融资服务，并可借入外部资金，开展证券投资业务和国际银行业务。中央合作银行则几乎完全是一家全能性的现代银行机构，除了向地区合作银行提供全国性的支付和结算服务以及短期再融资服务外，可以从事多种金融业务。

二、发展中国家或地区的经验

（一）印度

印度和中国都是发展中的大国，尽管社会制度不同，但金融体制改革的历史条件、基本目标和主要步骤都很相似，在某些领域具有很强的可比性，因此分析印度农村民间金融的发展和特色意义重大。

印度的本土银行或土钱庄是以家庭或个人的商业形式组织起来的，在印度货币市场上占有重要的地位，并满足了农民90%的资金需求和大部分工商业的资金需求。印度的民间金融组织主要包括：小额信贷组织、未经注册的金融公司、非职业放贷者、各种各样的租赁公司、投资公司、RSOCA等。

合会在印度称为“chit fund”“chit”“kuri”，是会首（the foreman）与会员（the subscriber）之间的契约，由各地方法规调整。以1961年马德拉斯合会法为标本，印度合会法制的主要内容有：合会定义；合会的设立与登记，包括合会章程的审查与登记；会首的权利与义务；合会会员的权利义务；得标会员的权利义务；权利义务的移转：包括会首向会员收取会金的权利非经登记官事先书面许可不得移转于他人、合会会员权利的转让须以书面为之并须获会首认可等；合会的终止；会员对合会文件的查询权、会首对合会文件在合会终止后6年内的保存责任、管理机关对合会文件及活动记录的检查权；合会的清算，活会会员有权提起诉讼要求清算合会；刑事责任的规定；会息的年利息不得高过12%等等。

因此，印度的民间金融机构的发展存在以下两个特点：

一是许多民间金融机构在印度都进行了注册或由印度储备银行（the Reserve Bank of India，简称RBI）实行监管。RBI一直对民间金融活动很关注，并掌握了一些统计资料，以衡量农村信贷的进展程度。政府监管这些组织的理念是，提高成员行为的安全性，减少违约事件发生的可能。组织者必须有经营执照并缴存一定的保证金，RSOCA的运转时间最多不能超过60个月。

二是统治当局对民间融资的政策。在19世纪下半段和20世纪早期，由于农村的债务情况恶化和土地转让的增加，英国统治当局通过了针对高利贷行为的法律。新的法律要求职业放贷者进行登记和注册，同时要对其交易状况、银行账户以及债务人付款的收据进行详细的记录。

（二）中国台湾

台湾的民间金融以地下钱庄为主要形式之一，早在1991年底台湾“中央银行”就对地下钱庄做过估算，认为地下金融的资金流量占地上金融的30%，约达6000亿元，规模居世界第一；1995年3月台“行政院主计处”又对地下金融作过调研，估计地下经济活动金额约占“国民所得”的18%，以1995年的“国民所得”近6万亿元估算，约达1万亿元，其中地下金融的金额约1200亿元，据台“财政局”估计，仅台北市地下钱庄至少有140家以上。

地下钱庄经营的融资项目多，利率高低不一，且大都以月利率计算。而月利率从10%～60%不等，虽然向地下钱庄借钱资金成本很高，但是中小企业苦于无门路借钱只有忍受高利贷⁽³¹⁾。

民间金融肆意地大规模和高利率发展，成为影响台湾经济和社会发展与稳定的重大诱因。为解决地下钱庄的恶性影响，台湾当局对地下钱庄采取了一系列管制措施，试图将地下钱庄的放款行为纳入正轨。首先是台“中央银行”“财政部”协调金融检查单位、赋税单位以及司法检查、调查机关，大力查缉非法的地下金融交易行为。1995年伊始头一两个月，台“法务部调查局”进行了两次行动，以全面取缔地下钱庄。其实这类行动已采取过多次，不过收效不大。二是制定相关法律法规。台“财政部”为了解决一般民众和中小企业因为紧急需要而向银行贷不到资金的困难，推行有关小额贷款的推动办法，鼓励银行办理。三是落实金融自由政策，促使地下金融活动逐步萎缩。为推动金融自由化与国际化，台“财政部”在“政府”法制规范与金融管理、市场监督力量及业者专业自律三大方向下，促进岛内金融市场发展。

政府经过反复论证，最终在1999年4月由“立法院”通过了《民法债编》，以法律形式对合会的定义、契约条款、竞标程序、会首会员权利义务等作出了详尽规范。从此，活动于民间的这种民间金融组织——合会首次在台湾成为现代法律所认可的经济行为。使处于地下的农村民间金融组织浮出了水面，并纳入了正规发展的道路。

（三）非洲地区

非洲地区的发展一直受资金短缺的约束，为增加本地区的资金供给，近年来非洲的一些国家实行的下述改革措施对于推动游离于正规监管之外的民间金融机构向受监管的信贷组织转变起到十分重要的作用：一是解除对存贷款利率的管制，允许各类机构（包括那些服务于边缘地区和从事小额储蓄和借贷的机构）根据自己的成本调整利率。二是对银行法进行修订，允许当地人建立自己的小型金融机构，对这类机构最低资本的要求要合适，但其资本充足率应高于商业银行。此外，法律应该允许土地使用权和所有权的转让，这样，抵押问题和由于坏账而产生的索赔问题都可以得到有效的解决。三是对银行进行有效的监管，从小额信贷机构和客户的利益出发对提供小额信贷服务的机构进行指导和监管。如果当地这种机构太多，可以由这些机构自行组成一个独立于金融当局但受其监管的管理机构来进行自我管理和监督。在尼日利亚，当地的社区银行已经组成了这样的机构。

三、启示

即使是拥有最完善的金融体制，也不能完全满足所有市场主体的资金需求，仍然存在着对民间金融的市场需求。美国不仅允许民间金融的存在，并出台相应的法律法规和设置必要的监管主体，还引导其中的一部分转化为社区银行。日本则根据金融市场和民间金融组织本身的变化，适时通过立法将民间金融逐渐引导为中小商业银行。由于亚洲国家或地区在历史上曾经存在着不同程度的金融抑制，因而都按照麦金农的观点实施金融自由化，但并没有达到预期的效果。大部分亚洲国家试图通过增加正规金融的供给以替代民间金融，仍收效甚微，反而加剧了资金供求关系的失衡。将正规金融和民间金融相结合，利用二者优势发挥互补才是可取之途。台湾也同我国一样具有经济上的二元性，在对待民间金融的问题上，台湾采取两种途径，一种是具备商业化的民间金融形式将其转变为民营银行，另一种仍然保留其原有的特色，通过制定法律为其划定行为空间和边界。

因此，民间金融的顺利发展与这些国家和地区政府对于民间金融治理的疏导政策有关。首先表现在监管的立法方面，通过政策或者立法尽可能将民间融资纳入正式监管程序中；其次表现在专业化管理上，这些国家或地区都设立专门的监督管理机构对其进行管理；第三个表现是规范、扶持、引导政策。通过这些措施政府把大量的民间资本引入希望发展的行业中去。如美国、德国等通过税收优惠、政府担保等方式积极将民间资本引入基础设施建设、中小企业投资。而在发展中国家比如印度等国家，政府允许民间金融以多种方式存在，而且在农村也在逐步放宽其适用范围、市场准入标准，这些做法都很大程度上激活了民间资本，增加了资本的利用率，促进了经济增长，特别是促进中小企业以及农村经济的发展。这些国家或地区的民间金融监管方式都与其自身的经济发展特征相联系，各具特色。另外，更为重要的是无论哪个国家或地区的民间金融监管方式都把民间金融自身的特性融合到监管方式当中去了，体现出民间金融的运行的特点，事实上就是承认民间金融运行机制的有效性并以法律的形式固定下来，使民间金融在法律允许的范围内，符合其自身规律性的发展。引导、扶持、规范民间金融良性发展，为本国的经济建设服务。