中国农村民间金融的政策和建议

第四节　中国农村民间金融的政策和建议

纵观世界各国及相关地区农村民间金融监管的法律规定，虽然由于自然条件、社会制度、经济水平等方面的差异，我们不能照搬别国和地区的模式，但其成功运作的经验对我国的农村民间金融监管不无启示。鉴于农村民间金融既有有利于经济发展的一面，又有潜在蔓延性和不规范的一面，政府在政策设计时应该疏导结合，扬长避短。

一、赋予农村民间金融合法地位

国家应正式承认农村民间金融的合理性，让其获得与正规金融同样的发展空间,从制度上为农村民间金融提供保障。从国外的经验来看，美国等发达国家都曾通过使民间金融“合法化”的方式来规范民间金融，并取得了较好成效。承认农村民间金融的合法性，在法律上或制度上保护农村民间金融组织的财产权利和正当的经营活动，减少这些组织经营上的制度不确定性。这样，既能降低农村民间金融较高的利率，也能减少其中存在的逆向选择和道德风险，为农村民间金融的健康发展提供法律保护和制度保障。

当前，应引导私人钱庄、民间合会等组织走向前台，向规范化、合法化金融转变。而给予民间金融应有的法律地位应做到：一是抓紧农村民间金融立法，或者先行颁布政令，尽快出台《放贷人条例》，表明政府对民间金融的基本姿态。通过立法或颁布政令，确定民间金融的合法性，保护正当的民间金融行为特别是要保护正当的民间放款行为及合约性借贷行为，坚决取缔和打击黑市行为，鼓励竞争，明确对民间个人借贷行为、典当行、担保公司、租赁公司、各类投资公司、票据业务的管理职责和明令禁止行为，建立必要的民间信用管理机构和审计机构，规范引导民间金融的发展。二是为农村民间金融的发展寻找多条出路。允许并鼓励农村民间金融依法按照国家政策法规成立贷款公司、资金互助合作社，依法进入村镇银行，建立多种形式的农村民间金融组织，充分发挥农村民间金融在经济建设中的作用。最后，各金融管理机构，要按照“谁主管，谁整顿；谁批设，谁负责；谁用钱，谁还债；谁担保，谁承担”的原则，明确职责，落实好对民间金融监管的责任，并做好对民间金融的“属地管理”。把这些问题解决好，就能为民间金融利率监管机制的实施找到监管的逻辑起点。

二、完善相应的法律法规

市场经济是法治经济，任何经济活动都需要法律的保证和规范。农村民间金融的运作也不例外。许多国家规制农村民间金融，首先都具备了完备的法律体系，从而使农村民间金融运作有章可循、有法可依，避免了行政干预和领导人更换等造成的不规范、不合理现象。比如美国的《联邦农业贷款法案》《农业信用法案》，日本的《无尽业法》。而在我国，规制农村民间金融的专门法律几乎还是空白。

具体而言，首先要对农村民间金融组织的性质进行明确定义，给予农村民间金融组织合法地位，同时对其设立程序、组织机构、业务范围、监督管理、终止清算等予以明确规定，从而为我国规范农村民间金融奠定坚实的法律基础。其次应出台农村民间金融的相关法规，使民间金融合法化。这样，在遇到债务纠纷时，当事人能够拿起法律武器保护自己，对于经营不善的农村民间金融组织，及时采取措施，避免风险扩大化，并对主要责任人做出相应的经济处罚等。此外应为各种不同类型的农村民间金融组织颁布相应的管理办法，如《合会管理办法》《互助基金会管理办法》《小额贷款公司管理办法》等，详细说明对各民间金融组织的设立条件、股权设置、治理结构、经营业务、监管措施、变更终止等的管理办法。最后根据当前经济社会发展的状况,重新明确合法与违法金融活动和机构的界限,并制定相应的取缔办法。新的法规政策应当有利于保护实质上适应了市场经济发展需要并推动农村经济发展的民间金融组织，而打击真正扰乱金融秩序、严重影响社会稳定的非法金融活动和组织。

三、降低农村金融市场准入

商业金融准入的最低资本金要求可以放低，比如允许一些地方企业合股建立信贷机构。这就可使金融机构多元化，从而形成一个多元化竞争性的农村金融市场,而且部分替代和挤出民间信贷，包括高利贷。农村金融市场不是一个单一金融市场，而是多个局部金融市场组成的。农村金融市场的发展本身是农村发展的重要手段之一。任何一家金融机构、任何一项金融工具均不能完全发现和利用分散在不同时间和地点的局部知识，因而不能完全满足多层次、多样化的农村金融服务需求，组织多样性和工具多样化因其各自不同的功能而成为必需。因此，应通过农村金融组织或活动多样性而在农村金融领域引入金融供给方的竞争，打破垄断或者准垄断格局。竞争能够带来效率，促进金融创新，扩大金融服务供给，促使金融机构按照服务产品的成本和风险实行风险定价。

尽管目前农村地区金融机构的准入门槛已经逐步降低，但还仅限于银行业金融机构，应当进一步调整放宽农村各类民间金融组织的市场准入政策，使那些具备一定规模、运作比较规范的农村民间金融组织有序地注册登记，并接受监管。在民间金融组织经营出现严重问题时，应当有农村存款保险机构来保护存款人的利益并为民间金融组织提供资金支持。在竞争中被淘汰的组织则应按照市场原则和法律程序实行破产退出，以避免不必要的金融风险和社会问题，保证农村民间金融组织和市场的健康高效运行。

四、放开正规金融利率，规范正规金融贷款行为

我国贷款基准利率的市场化程度较低。国家应允许各银行机构均按照市场自由调节利率的权利，即使是同一个银行的不同地区的金融机构也可以允许在规定范围内自由调节贷款的利率水平。这种市场化的利率，有助于国家通过利率监管机制对民间金融实施监管，根据经济形势发展的需要，金融监管当局可以调高或调低国家贷款基准利率水平，来拉上或拉下民间金融的利率水平，从而达到国家宏观调控的目的。

但是，由于正规金融部门在贷款方面存在的寻租行为和信贷配给问题，严重影响到利率监管机制的发挥。存在寻租行为和信贷配给问题的根源来自于国家贷款基准利率人为控制影响因素，而不是按照市场的力量调节信贷供需问题。寻租行为、信贷配给常导致国家贷款基准利率失真，前者使实际贷款利率高于真实的国家贷款基准利率水平，后者常使实际贷款利率低于国家贷款基准利率水平，二者均严重影响到民间金融利率监管机制的发挥。必须加大正规金融系统贷款行为的监管力度，规范借贷行为，使国家贷款基准利率水平真实地反映市场的供需状况，切实能够调解民间金融市场的供需。

五、推进利率市场化改革，规范农村民间金融

利率市场化是指将利率的决定权交给市场，由市场主体自主决定利率的过程。在利率市场化条件下，任何单一的经济主体都只是利率的接受者，只有市场才是利率的决定者。我国长期以来一直对利率进行比较严格的管制，利率机制的僵化导致了政府对经济金融的宏观调控受到束缚，以致通过控制货币供应量来实现其货币政策目标的愿望很难实现。并使利率对人们的生产生活以及宏观经济的灵敏调节受到了严重的影响。

长期以来，农村民间金融在利率市场化方面进行得比较充分。它们的利率不受正规金融市场上利率的限制，利率由借贷双方自行协商，根据借款人的经济实力、资信状况、关系远近、借款时间以及借款区域等情况上下自由浮动。而这也正是吸引中小企业、民营企业的一个方面。如果政府能够在全国范围坚持推进利率市场化改革，就会使农村民间金融的这种优势得到削弱甚至消失。这个进程一方面能够打击或者取缔那些危害经济发展、社会进步的高利贷等黑色金融成分，另一方面也能推动那些有益于经济发展的灰色金融向正规金融转化。因此，推进利率市场化改革也是政府对农村民间金融进行规制的一个有效手段。

六、将农村民间金融纳入金融监管，进行分类监管

农村民间金融市场长期以来积累了巨大的系统风险。农村的系统风险主要来自农业收成波动带来现金流的不确定性、农业地区其他非农业收入的来源以及数量、农业金融制度变化的影响、农业政策的影响、国家地区开发政策的影响等等方面。金融监管部门应切实担负起金融监管职责，应制定严格的管理规定，建立民间融资信息监测系统，依托各级政府统计部门或农村金融监管组织，定期收集民间借贷规模、资金流向、利率变动等方面数据，消除金融监管机构与民间融资行为之间的信息不对称；切实加强对民间金融金融的监督和管理，及时有效地打击高利贷等非法行为，努力将农村民间金融的负面影响降低到最低限度，防范区域性金融风险；政府在对非正式金融监管中应该摆正自身的位置，应坚持“适当监管与放松管制”理念。金融活动管理方式从以权监管向依法监管转变，而不是对其进行过多的干预。

而在民间金融监管模式方面，我国监管当局应该转变监管方式。对于不同的金融组织，应确立合适的标准，有针对性地实施分类监管。也就是说，对不同级次、类别的金融组织，监管当局的监管力度应有所区别。农村民间金融的外延比较广泛，因而监管上更需要区别对待。对农村民间金融做出监管必须要区分已经蜕化为违法犯罪的黑色金融和一般的农村民间金融。前者给社会带来严重的危害，破坏了市场经济的发展，必须予以取缔；后者则是市场经济发展所需要的，应充分发挥其支持农村经济发展的积极作用。

具体地说，对于那些从事洗钱、炒卖外汇、高利贷等非法活动的农村民间金融组织，应坚决予以打击与取缔。对于个人之间的民间借贷行为，应该不予干涉,而通过相应的民事法规来约束，当借贷双方发生借贷纠纷时，可依法进行处理。对于企业和个人之间的借贷行为，监管部门可以通过监管当地的利率水平、资金投向、企业融资活跃程度，引导社会资金的理性投资,避免出现与国家宏观调控政策背道而驰的现象，这也有利于掌握农村民间金融数量和流动方向。对于农村民间金融组织，政府要引导它们签订规范的合约、完善管理制度与运营规则，允许它们参与农村金融市场份额的分配，与正规金融在公开、公平的环境下进行竞争。通过政府有关部门对农村民间金融组织的监管，可以有效地降低经营风险，提高运行效率，更好地发挥它们支农的作用。

七、本章小结

依据凯恩斯理论，市场不可能调节其自身存在的不足，需要政府的介入。那么，依据公共产品理论、外部性理论、金融脆弱性理论、市场供需理论，政府均有责任去管理农村民间金融市场的“缺陷”，但是政府的管理强度可能会影响到农村民间金融的发育水平，过度监管会导致管制，出现麦金农的金融压抑现象，疏于管理可能会出现各种类型的金融案件问题。所以说，政府如何监管民间金融关系着民间金融的发展，也关系着金融市场资本持续稳定的供应。

而国外民间金融管制给我们带来的启示是：基于民间金融管制成本与收益的比较，应当正视民间金融在经济增长中的积极意义，通过立法确认其合法性，降低市场准入，形成多元化的农村市场竞争格局，并将其纳入政府监管体系实施分类监管，并通过法律和制度创新引导民间金融健康发展。

因此，在对农村民间金融实行监管的必要性基础上，本节结合国外民间金融管制的经验，初步得出我国在对待农村民间金融问题上应有的对策和建议。

【注释】

(1)转引自陈雨露等，《金融文献通论·宏观金融卷》，中国人民大学出版社，2006年版，第6页。

(2)国外的研究已经证实这一点，Guptaetal（1997年）的研究发现，在印度有70%之多的企业不但从正规金融引资，也从民间金融渠道获得融资，Conning（2001年）、Gin′e（2005年）分别在智利和泰国也取得同样的发现，而且在亚洲国家或地区，民间金融放贷者借贷给需要贷款的企业的资金，有2/3的资金是来自于正规金融部门（Ghate et al.,1992年；Hoff and Stiglitz，1993年）。

(3)2005年2月国务院颁布《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》。

(4)1998年7月13日实施的《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》主要是打击从事非法炒卖外汇及洗钱活动的地下金融，并没有对正常的民间借贷实行取缔；2001年12月11日国家计委发布《关于促进和引导民间投资的若干意见》，这一政策对民间金融的发展具有促进作用；国办发电〔2007〕34号《国务院办公厅关于依法惩处非法集资有关问题的通知》主要是打击违反国家规定的民间金融，但并没有明确民间金融是违法的。

(5)张杰，《民营经济的金融困境与融资次序》，见《经济研究》2000（4），第3～11页。

(6)郭斌、刘曼路，《民间金融与中小企业的发展:对温州的实证分析》，见《经济研究》2002（10），第40～46页。

(7)郭为，《民间金融、金融市场分割与经济增长》，见《现代经济探讨》2004（5），第49～52页。

(8)刁怀宏，《民营经济、民间金融与经济增长研究》，见《理论与改革》，2004（2），第87～90页。

(9)潘士远、罗德明，《民间金融与经济发展》，见《金融研究》2006（4），第134～141页。

(10)张德强，《民间金融监管：逻辑、风险、收益与可行性——基于民间金融的视角》，见《金融理论与实践》2008（4），第26～31页。

(11)张德强，《民间金融监管：逻辑、风险、收益与可行性——基于民间金融的视角》，见《金融理论与实践》2008（4），第26～31页。

(12)张德强，《农村民间金融运行的内因——基于非正式制度的视角》，见《金融理论与实践》2007（10），第30～33页。

(13)毕德富的研究进一步佐证这一论证。他认为“民间借贷主体更趋广泛化,用途转向生产经营为主,正规与非正规金融市场逐步统一。由于经济主体的多元化和资金短缺的普遍性,民间借贷活动已渗透到经济生活的各个领域,借贷主体扩大到城乡居民、种养加工大户、个体私营企业主和机关公务员,特别是在民间借贷活跃的区域,还出现了一批专门从事金融边缘业务、中间业务和风险投资业务的民间经济组织或个人。”他对80户居民家庭的借贷调查发现，有10户和6户用于“经商办企业”和“农业生产”等生产经营；分别有6户和12户用于“婚丧嫁娶、子女上学”和“购买、修建房屋”等消费，调查的40户企业中，有15户用于“解决流动资金不足”，分别占调查户数和有民间融资行为户数的37.5%和75.1%。

(14)林毅夫、孙希芳，《信息、民间金融与中小企业融资》，见《经济研究》2005（7），第35～44页。

(15)美国的商业天使、储蓄贷款金库等及日本的商业银行、信用金库，是完全源之自民间的金融组织，现在完全受政府法律保护，我们在第五章会见到关于这方面的详细介绍。

(16)宋晗等，《农村非正规金融体系中的搛客融资链——搛客形态、运作模式与演进趋势》，见《农业经济问题》2007（3）；姜旭朝、丁昌锋，《民间金融理论分析：范畴、比较与制度变迁》，见《金融研究》2004（8），第108页。等相关文献都对民间金融的未来发展模式作过详细的分析。

(17)有相关企业连锁加盟时，都要提供以下材料：1.营业执照、企业代码证书复印件；2.公司简介；3.企业银行账号；4.法人代表身份证复印件，负责人身份证复印件及工作人员一寸彩照各二张。

(18)有些学者担心民间金融组织的资金多，有些还是“黑钱”，其注册登记暴露的风险极大，所以这部分民间金融组织不可能转上“地面”。这种担心是必要的，但不能一概而定，不合法的资金确实存在，而且还有很多“地下金融”，但相对于主流来说还只是个别现象。再者任何时候都会有不合法的资金，资金是否合法不是靠金融监管的手段来确认的（事实上确认的困难很大），而是靠司法部门鉴定。

(19)在本文研究中把对政府取消管制利率后或实施监管政策后的利率看成是市场出清利率，可以认为调高的利率至少与市场出清的利率水平持平，这在民间金融监管的定义中已经体现出来。

(20)如中华人民共和国最高法院规定民间借贷利率超过国家基准贷款利率的4倍即为非法，这个法律出台已经20多年，中国的经济水平已发生翻天覆地的变化，如今是否合理值得商榷，本文认为民间借贷利率可以更高一些。

(21)有些学者认为▽≥0，从理论上分析是不可能成立的。在完全竞争的民间金融市场，民间金融组织的借贷利率不可能高于市场出清的利率水平。因为，很多有组织的民间金融都知道借贷利率高于国家基准贷款利率4倍是违法的，事实上也很少有高出4倍水平的借贷利率，另一方面还要考虑金融市场的资金是充裕的，任何高于市场出清利率的民间金融借贷不可能贷出资金获得利息收入。因此，在政府利率管制低于市场出清的利率时，民间金融组织不但要考虑法律风险，还要考虑同行业的竞争，只能被动地接收既定的利率水平。

(22)本文民间金融组织的范畴主要指有组织的，基本以生产性放贷为主，以利润最大化为追求目的，进行多次放贷活动的组织。因此，这一假定符合本文所研究的民间金融组织的情况。

(23)唐仁健，《当前发展县域经济的要点：发展三种经济突破两个体制》（原载于《中国县域社会经济年鉴（2000—2005）》）一文认为民间金融组织肯定会浮出水面。

(24)Franks·R.J,Schaefer·M.S,Staunton·D.M（1998年）等将金融监管的成本分为直接成本（Direct Cost）和执行成本（Compliance Cost）两类（有时候也被称作行政成本和守法成本）。直接成本主要是由监管当局（政府及准政府机构）在制定和实施监管措施过程中承担的雇员费用和日常运作费用，因此也可以称为金融监管的行政成本。本文认为，站在金融监管机构的角度看民间金融监管的成本就是外国学者们认为的直接成本（行政成本），和国内学者熊铭奇、汪思鸣（2003年）等人认为的直接成本是一个意思。

(25)秦宛顺等，《金融监管的收益成本分析》，见《金融研究》1999（1），第50～56页。

(26)比如2004年福建省福安标会倒会事件，造成损失超过10亿元，是该县当年财政收入的数倍。此前，福安标会资金通过“会抬会”、“会套会”的形式被那些会首集中，大量流入当地赌场，利率不断标高，资金流动不断加快，新会的会期不断缩短，一些会首、会员由于不能及时支付会钱，导致标会的资金链发生断裂，从而引发崩盘，造成的社会影响极其恶劣。

(27)公共利益监管理论认为，政府监管主要是对市场过程不适合或低效率的一种反应，通过政府监管的最优设计可以毫无疑问地增进社会福利，实现资源配置的帕累托效率。但监管的“俘虏说”认为，监管措施在实行之初可能还是有效的，但随着时间的推移，当被监管者变得对立法和行政的程序极为熟悉时，情况开始变化，监管机构会逐渐被它所监管的行业控制和主导，被后者利用来给自己谋求更高的收入。

(28)克拉克森、米勒（1989年）的研究表明，在20世纪70年代的美国，各类监管机构的运行成本一直在上升。1971—1979年财政年度，按1970年不变美元价格计算，美国57个监管机构的行政费用增长了1倍多，由1971年的12亿美元上升到1979年的30亿美元。其中，金融业监管机构的行政费用由1971年的1亿美元上升到3亿美元。此外，该研究还提到，1979年美国57个管制机构职员总数约为87500人，几乎是1971年的3倍，这些数字使人们从不同的侧面了解到监管的直接成本之高。英国经济学家拉麦斯也曾经写道，随着新制度的实施，将有成千上万张纸片在市内飘荡，仅是证券与投资署（SIB）的行政费用就将高达800万英镑。

(29)与我国将信用合作社作为正规金融的做法不同，信用合作社是美国最基本的民间融资组织形式。

(30)贺力平，《合作金融发展的国际经验及对中国的借鉴意义》，见《管理世界》2002年第1期，第58～57页。

(31)高群服，《台湾地下金融透视》，见《台湾研究集刊》1995（2），第87～90页。