管理方面的问题

三、管理方面的问题

（一）社会保障基金管理的基本模式

中国的社会保障基金主要采取财政总监督下的部门分管模式。它主要通过财政部、劳动和社会保障部、民政部行使基金管理职能，卫生部、教育部等政府职能部门及一些半官方机构、民间团体亦在自己的职责范围内行使着对一些基金的管理权。在行政主管机构方面，实行的是一种“部门分工、适度统管”的体制。其中：

1.财政部直接管理着部分财政性保障基金（如价格补贴等），同时参与管理社会保险基金及民政部门管理的社会保障基金等。其职责是对财政性社会保障基金进行预算管理，对社会保险基金通过设置财政专户进行直接监察，是最重要的基金管理部门。

2.劳动和社会保障部主要负责城镇和农村社会保险事务，管理着包括养老、医疗、失业、工伤、生育保险基金在内的各项社会保险基金。该部门设有专门的社会保险事业管理中心，且设置有专门的基金监察司。

3.民政部主要负责城乡社会救济、社会福利和优抚安置事务，管理着多项财政性社会保障基金，包括救灾救济资金、国家福利资金、优抚安置资金等。各级民政部门是分配上述资金的部门，但在资金调度方面则多数情况下要和同级财政部门共同签署。

4.卫生、教育、建设等部门管理着公共卫生基金、教育福利基金、住房公积金等。

5.自治或半自治机构承担着相应的社会保障基金管理责任。

（二）社会保障基金管理中存在的问题

1.政事不分，缺乏有效的监督机制

社会保障基金管理机构没有明确与政府分离，基金管理机构通常附属于其上级主管部门，从而形成部门内的委托代理结构。社会保障的政策制定、行政管理与社会保险基金的收、支、管、用都由一个部门承担，主管社会保险的行政部门既负责制定政策和规章制度（包括财会制度），又负责操作经办；既负责具体实施，又负责监管。行政管理和业务管理始终未能分开，监督机制始终未能形成，已经成为改革的一大难题。社会保险基金的征收、发放和运营由一个单位负责，缺乏有效的监督制衡机制，导致社会保险基金运用时随意性大、透明度低、安全性差，挪用挤占现象十分普遍。据审计机关统计，1996年全国社会保障基金被挤占、挪用约60亿元，1997年则达到90亿元，而我国社会保险金到位率只有42.9%左右。另外，现行的部门“一条龙”式管理体制是造成管理机构官僚、腐败、浪费、效率低下的原因之一。基金管理主管部门及其下属经办机构往往缺乏筹划基金保值增值的动力机制，只是一味追求小团体利益，而不谋国家、群众的长远利益。

2.基金管理社会化程度低

社会保障管理机构尚未完全担负起社会化管理责任，企业仍被社会保障的具体事务所困扰。以养老金发放为例，尽管全国各地不同程度地实行了养老保险的社会统筹，但是社会保障机构对基金的管理还停留在对基金的统收统拨，养老金社会化发放的比例不足40%，对社会保障基金的支付和对离退休人员的管理和服务仍依赖于企业，确保养老金的按时足额发放落不到实处。企业不仅要承担离退休人员退休金的发放，而且还要提供管理服务，社会负担仍然很重。另外，下岗职工再就业服务中心建在企业，下岗职工还未与企业完全解除劳动合同，中心的工作职能主要还是由企业承担。这些都不利于减轻企业的社会责任，从而阻碍了其集中资源优势发展生产、提高产品竞争力。因此，逐步剥离国有企业负担的社会性事务是独立于企业之外社会保障体系所必须解决的重要问题，总体应该按照企业服务机构与企业脱钩、转为社会社区服务项目的思路进行改革。

3.统筹范围小，层次低，权力分散

社会保障制度完善的国家，社会保障基金一般是在全国范围内统一征收、管理、营运和发放的，资金调剂余缺能力很强。而我国社会保障基金管理大部分仍然是以县（市）为单位进行统筹安排的，即使已宣布实行省级统筹的省、自治区，也仅仅属于行政办法的地区间调剂部分资金。全国社会保障基金分散在2 000多个社会保障管理机构里，这就必然造成管理层次过多、权力分散。这一制度安排的缺陷，不仅使社会保障的共济性受到严重制约，而且导致资金分散，降低了基金抵御风险的能力。同时，由于各级政府管理水平的差异，管理制度的不健全致使社会保障基金的管理难度、投资风险和经营成本大幅度增加。

4.社会统筹基金和个人账户基金实行混合管理，“空账”日益严重

社会保障制度兼有保障和储蓄的功能，目前实行的社会统筹与个人账户相结合的体制将这两种职能统一在一起。社会统筹资金采取现收现付的筹资模式，其职能是通过再分配实现基本生活保障；个人账户资金采取基金积累的筹资模式，主要是通过储蓄实现生命周期内的平滑消费。将两者混合管理容易导致再分配职能对储蓄职能的挤压，造成资金积累的不足。特别是在收缴率低、收不抵支的情况下，必然动用个人账户积累基金去弥补统筹基金的赤字，“空账”日益突出，最终导致名义的个人账户制回归到实际的现收现付制。此外，两种资金的统一管理也不利于资金通过有效的投资实现增值。因此，当前的任务之一就是账户分立，将发挥保障职能的社会统筹基金从个人账户中分离出来，形成两个独立的支柱。同时，应合理确定两个支柱在社会保障制度中的各自比重，以更好地实现公平和效率的结合。

5.基金投资渠道单一，无法满足保值增值目标

基金的保值增值是社会保障事业发展的最终目标，而且根据世界各国法律普遍采纳的退休职工“分享社会发展成果”的原则，基金增值也成为客观需要。但是，现代投资理论表明，要在有效规避风险的同时确保资产的保值增值，就必须实行投资多元化策略。市场经济发达国家的成功经验也证明了这一点。根据国际劳工组织提供的资料，允许社会保障基金投资的发达国家，其保险基金投资比例一般为：公司股票60%、公司债券17%、政府债券6%、短期贷款3%、抵押贷款11%、房地产3%。而我国现行的社会保障基金营运模式单一，仅限于将基金存入银行和购买国债，并按银行现行利率和国债利率计息。由于限制了社会保障基金的投资方向，缺乏合理的投资结构以及科学细致的风险收益分析，基金回报效益普遍比较差，难以克服通货膨胀因素的贬值，实际上增加了风险和不安全因素。职工对个人账户已承担了增值风险，如果不能实现预期的收益率或当收益率远远低于工资增长率时，替代率就难以保持合理水平。同时，基金管理部门缺乏富有成效的投资机构，本身又无专门的投资管理人才，也不与有关金融机构建立稳定的联系，这种封闭式管理制度是无法实现足够的增值目标的。

6.监管法律制度不完善，执法不力

社会保障基金监管的法律制度是实施社会保障基金管理的直接依据。社会保障制度改革以来，国家先后出台了《企业职工养老、失业保险基金核算办法》、《国务院关于企业养老保险制度改革的决定》、《国有企业职工待业保险的规定》、《失业保险条例》等社会保障方面的法规。这些社会保障法律制度的颁布与实施，为深化社会保障制度改革、健全社会保障体系奠定了基础。但是，随着多层次、多元化社会保障制度的建立，我国的社会保障法律制度建设仍处于十分滞后的局面。一方面，由于这些法规缺乏法律所固有的强制性，且相互独立、自成体系，无法全面地规范社会保障基金管理的权利与责任，从而给社会保障基金的收缴、使用等管理带来不利的影响；另一方面，已有的法规条文由于社会保障事务分散于不同的管理部门，也存在着执法不严、执行不力的情况。具体表现为：在筹资上，筹资的方法、制度多以部门、行政的规定形式出现，缺乏应有的法律保障，造成筹资过程中的敷衍了事，拖欠、少缴、不缴基金的现象比比皆是；在营运上，对部门、单位挪用社会保障基金的行为在法律上也没有明确规定处罚条例；此外，在一些具体问题上，相关法律只有一些概述性的条款，而没有具体的执行条款。因此，我国在社会保障基金的筹集、管理、营运、支付等环节和过程中常常出现监督不力的现象。

7.监管机构不健全，监督无力

从我国目前社会保障机构建制看，劳动社会保障部是社会保障最高管理机构，负责全国社会保障的建制、立法和日常行政管理与监督，下设省、市级社会保障机构；财政部门的社会保障机构主要负责社会保障财务制度建设、业务指导及资金收支运营的管理与监督；各级社会保障经办机构主要负责社会保障基金的征收、发放业务。上述机构内部都没有设立专门的监管机构，监督力量极其薄弱。目前，对社会保障基金的监管只是由劳动部、财政部、审计部门临时组成小组进行局部专项抽查，而且对查出的问题处罚力度不够，这大大降低了对社会保障基金的监管效率。