我国的国情

二、我国的国情

中国社会保障体系在充分考虑上述设计理念之外，更应该建立在基本国情的基础之上，准确地判断我们所面临的情况和环境是进一步完善社会保障体系建设的前提。具体而言，在社会保障体系的目标模式的设计中，对现阶段存在的以下情况应该加以考虑和重视。

（一）人口众多，生产力低下

中国是一个人口众多，且总体经济发展水平还比较低的发展中国家，目前尚处在社会主义初级阶段。正如前面指出，社会保障体制最重要的作用就是要充分发挥社会互助共济，为社会底层人员提供基本生活保障，分散和规避每个个体面临的社会风险，减少其未来生活的不确定性风险。我国的社会主义性质更是决定了社会保障体系的设计中公平原则要得到充分的体现，保证社会稳定，最终达到共同富裕的目标。与生产力发展水平和各方面的承受能力相适应，“广覆盖、低福利”的社会保障模式应该是我们改革的方向。首先要拓宽覆盖面，将非公有制企业职工和广大农民纳入受益人范围；其次，只能是低水平的基本保障，坚持以满足基本生活需求为保障方向，力求使有限的资金发挥出最大的功效。这是社会稳定的需要，也是社会发展的重要目标。

（二）人口结构呈现超前快速老龄化的趋势

新中国成立后，人民生活水平有了大幅提高，医疗保健水平的改善在降低婴儿死亡率的同时普遍延长了人民的生活寿命。20世纪50—60年代推行的鼓励生育的政策和70年代以后实行的严格的计划生育政策进一步促使了人口老龄化的迅速到来，给我国的社会保障制度造成了巨大压力。我国的老龄化主要表现出以下特点：一是基数大、速度快。据预测，我国65岁以上的人口2010年将达到11 000万，2035年将增加到27 000万，而60岁以上的人口到2030年约为33 500万。同时，我国老年人口增长速度远远高于同期世界平均水平。据美国人口普查局统计和预测，65岁以上老年人占总人口比重从7%上升到14%所经历的时间，法国用了115年，瑞典为85年，美国为68年，英国为45年，日本为26年，而我国估计为27年。联合国的调查表明1950—2000年间世界老年人口增长176%，而同期我国则增长了217%；预计2000—2025年间世界老年人口增长90%，而我国在这期间将经历111%的增长。二是底子薄、负担重。西方发达国家的人口老龄化一般是在人均国民收入已达较高水平的时候出现的，或者在此之前已经建立较为健全的社会保障体系，因此老龄化对社会保障支付的压力和社会稳定的冲击并不太大。如美国在1935年建立社会保障体系时还没有进入老龄化社会；日本进入老龄化社会时人均国民收入已经高达1 689美元，完全有足够的财力建立完善的社会保障制度。而我国的老龄化是在人均国民收入较低的情况下发生的，2000年65岁以上人口占总人口的比重已经高于7%，即已经超过了联合国的通行标准，步入了老龄化社会，但此时人均GDP不足800美元，因此老龄化对我国养老保险体制的正常运行带来的冲击要远远高于发达国家。可见，现阶段养老保障制度的设计必须能够承受2020—2030年左右人口老龄化高峰的压力，具有制度上的稳定性和可持续性。

（三）体制转轨过程中政府负担过于沉重

目前中国正在向社会主义市场经济体制迈进，政府和市场功能的区分以及角色的重新定位成为改革的重要任务之一。如何在充分发挥市场机制作用的同时给政府职能恰当定位、减少不必要的政治风险，这个问题困扰着我们经济生活的各个方面，社会保障领域也不例外。虽然我国目前还处于前工业化的发展阶段，但面临的社会福利制度的改革任务却比任何一个西方后工业化国家还要沉重，其中资金短缺的问题尤为突出。即使是在财力雄厚的西方国家，日益庞大的社会保障支出也已经成为政府难以为继的沉重负担，资金财务危机是各国社会保障制度面临的共同难题。因此，缓解财政压力的对策必然是发挥个人、市场以及社会的积极作用，而政府尽可能扮演“最后出台人”的角色。政府对于社会保障的财政支持应该在权衡自身财力和行为必要性以后量力而行，制定的短期应急措施要与长远发展目标和良性运行机制相吻合。

（四）经济发展不平衡，居民收入存在较大的差距

中国地域辽阔，人口众多，改革开放以来实行的“让一部分人、一部分地区先富起来”的经济发展原则和“效率优先、兼顾公平”的分配原则有力地刺激了人们的生产积极性，大大加快了经济增长的速度，普遍提高了人们的生活水平，但与此同时，居民间贫富差距呈现出扩大趋势，贫富悬殊问题日益突出。

国家统计局的有关调查显示，我国城镇居民中20%高收入户与20%低收入户的人均年收入之比，1990年为4.2倍，1993年为6.9倍，1998年则扩大到9.6倍，而美国在90年代末该项指标也只有10倍。另据社科院中国居民收入分配课题组的研究，1995年全国的基尼系数就已达0.452，超过了国际公认的0.4的分配不公警戒线；同时，在全国范围内，1988年10%高收入组所占收入相当于10%低收入组的13.5倍，而1995年这一比例高达17.7倍，其中城镇内部的个人可支配收入差距基尼系数1995年比1988年提高了44%。此外，从1997年我国居民拥有金融资产户间比例和分布结构来看，城乡差距和城镇居民间的贫富差距也是非常巨大的。据统计，1997年，我国城乡共有家庭户33 963.2万户，大体可以划分为4个阶层：第一阶层占总户数的1.3%，拥有31.5%的金融资产；第二阶层占总户数的7.4%，拥有28.5%的金融资产；第三阶层占总户数的47.6%，拥有37.0%的金融资产；第四阶层占总户数的43.7%，大多分布在农村贫困地区，却只拥有3%的金融资产。第一阶层的户均金融资产大约是第三阶层的31.2倍，相当于第四阶层的360.2倍。

就社会保障机制的设计而言，城乡差距和地区差距是我们必须要考虑的问题。首先，城乡二元经济格局明显，且将长期维持。农村的基本生产方式是家庭联产承包，家庭是主要的生产单位和保障单位；而城镇职工则主要靠工资生活，家庭的保障作用已经相当脆弱，社会保障的保险和互济作用日益突出。因此，在保障形式、保障项目、保障水平等方面城乡均应有所区别，建立城乡统一的社会保障体系的条件尚未成熟。在农村，现阶段仍应以家庭保障为主，同时根据农村生产力和生产方式的变化，有步骤地发展社会保障项目；在城市则应加大社会保障改革的力度，尽快建立健全社会保障体系。目前农村的社会保障体系要着重于建设社会救济、灾民救助、优抚安置等基本保障层次，其具体标准应由当地经济发展水平决定，同时可以按照政府引导、农民自愿的原则积极、稳步、规范地开展社会养老保险试点。

另外，虽然世界银行的报告指出我国已经进入中等收入国家行列，但是各地区经济发展水平差距很大，东部沿海地区经济发达，而中西部地区相对贫困，甚至有相当一部分区域至今仍未解决温饱问题。区域经济发展不平衡实际上是大国经济发展过程中必然会碰到的问题，应该加以重视。不同区域之间收入水平、消费水平以及社会管理水平的差距都是我们在设计社会保障水平时必须考虑的客观现实，基本保障水平必须随上述因素的不同而有所差别，也就是根据发展水平在不同的地区实行有差异的保障待遇，切忌“一刀切”。在管理上，应该采取集中与分散相结合，给各地政府实施社会保障计划提供较大的空间。

（五）农民工、乡镇企业职工的社会保障以及城市化现象

中国正处在迅速工业化、城市化的发展阶段。一方面城市化进程不可避免地导致了许多新城镇的产生；另一方面工业化导致大量农村剩余劳动力向城镇转移，老城镇中也出现了大量的流动人口。这都给目前以城镇居民为主要覆盖对象的社会保障制度的改革带来了困难，新的社会保障制度必须具有体制上的开放性和示范性。世界银行报告认为我国由工业化水平决定的城市化率应达到60%，但实际城市化率仅为30%，可见我国的城市化还有很长的一段路要走。

另外，目前以各种形式进城务工和谋生的农业人口有5000万左右，农民工的社会保障问题十分突出，一些城市如上海、深圳等已经颁布了有别于城镇正式户口职工的农民工养老、医疗和工伤保险条例。如何确定进城农民工的社会保障项目和待遇水平，使城市、农村保障之间能合理衔接，对工业化过程中大量农村劳动力的顺利转移，实现产业结构的战略调整，具有重要意义。

乡镇企业职工的社会保障问题也值得我们重视。目前全国有1亿多职工在乡镇企业就业，有的乡镇企业具有很大的规模，经济效益要强于一般国有企业，职工与企业的劳动关系相当稳定；但大部分企业规模较小，季节性强，职工与企业的劳动关系不稳定。具体区分乡镇企业的劳动关系十分复杂，可以考虑随着城市化的进程，逐渐把进入城镇的乡镇企业职工的社会保障规范化。

（六）工资外收入普遍存在

改革开放以来，随着市场机制的引入和“低工资、高福利”政策的实施，我国职工收入多元化和两极分化的倾向十分突出，有关部门的调查显示工资外收入占职工工资的50%左右。工资管理的不规范在以下两个方面对社会保险产生了直接影响：一是基金漏缴严重，不能应收尽收。统计局统计的社会平均工资大约只相当于职工实际收入的60%，而有些地区缴费的平均工资又要比统计局统计的社会平均工资低40%，两个环节的漏缴致使基金的收入至少减少一半，从而加大了社会保障支付困难。二是计算出来的养老金替代率严重失实。目前按照统计局统计的工资计算出来的养老金替代率在85%以上，但一旦考虑其在职时数额不菲的工资外收入在内，养老金实际替代率只有50%左右，即职工办理退休后领取的养老金实际上要比在职时总收入下降一半。

（七）社会保障制度改革应力求与其他改革相促进

中国目前正在发展多种所有制经济，推进经济增长、提高经济效率是当前及以后相当长时期内发展的中心任务。社会保障制度不仅是作为一种社会稳定器来发挥作用，还应具备有利于经济增长的激励机制，包括鼓励公民努力工作、调整国民经济积累结构等。当前改革的核心任务就是对国有经济进行战略性调整，为了减轻国有企业的社会负担而采取了“减员增效”的措施，但正如我们前面指出，下岗分流和提前退休的政策也加重了社会保障的支付压力。社会保障制度改革与其他方面的改革之间，应当能够相互协调、互相促进，共同为社会发展的核心目标服务。因此，一个设计较好的社会保障制度，应当有助于减轻国有企业过重的负担，有利于不同所有制企业之间的平等竞争，最终实现经济高速健康的增长。