全国社会保障基金投资管理模式的选择及构建

三、全国社会保障基金投资管理模式的选择及构建

通过对新加坡中央公积金制度和各国社会保障基金管理模式的变化趋势的分析之后，我们认为全国社会保障基金的管理模式的构建必须在充分考虑全国社会保障基金的统筹性、政府集中性的特点的基础之上，还要注意符合中国国情和顺应国际发展趋势。这是构建全国社会保障基金管理模式的基本思想。在第一节中我们已经指出全国社会保障基金是处于中央政府统一集中的这一层面上的基金，是政府参与社会保障，调控经济的一种手段，全国社会保障基金的这种特点和性质就决定了全国社会保障基金管理模式选择的基本方向——公共管理模式，即政府集中管理模式。同时，为了提高全国社会保障基金的投资运作水平和投资收益率，应该引进竞争机制，委托专业化的投资机构负责全国社会保障基金的投资营运，增强全国社会保障基金保值增值的能力。应该说全国社会保障基金的投资管理模式是一个涉及多个主体，包括多项内容，各种权利相互制衡的一种运作机制。

（一）全国社会保障基金投资管理的目标

（1）在承受确定风险的情况下，使投资组合收益最大化。风险视预计的基金流入、流出和可能的变化情况而定。

（2）对投资组合风险进行管理。

（3）对投资资产和某些资金流量进行集中管理。

（4）最大限度地提高效率，其中包括最大限度地减少管理成本，降低转让和清算等风险。

（二）全国社会保障基金投资管理的组织结构

建立一个合理有序的组织结构是全国社会保障基金管理运营中的十分重要的一项内容，合理的组织结构可以提高管理的效率，降低管理的成本，是全国社会保障基金得以保值增值的重要保证。

1.全国社会保障基金理事会

全国社会保障基金理事会作为资产所有者的法人代表行使全国社会保障基金的管理决策职能。市场和政府的关系是我国实行多层次的社会保障制度的理论依据，即在保障问题上，完全依靠市场和完全依靠政府都是行不通的。全国社会保障基金在我国多层次的保障制度中处于国家统筹的层次上，是中央政府集中调集，集中管理的保障基金，因此它的管理必须依靠政府的力量。有的国家成立一个政府专署或受托机构，它是从政府中独立出来的；有的可能由政府的一个部来直接管理社会保障基金；有的国家社会保障基金由国家管理，如英国。无论是哪种模式，我们都可以称之为社会保障公共基金管理制度。我国的全国社会保障基金是由全国社会保障基金理事会负责管理，全国社会保障基金理事会是专门为管理全国社会保障基金而设立的，直属国务院领导。理事会的费用由中央财政开支，不占用社会保障基金，增值部分也将全部归入基金。

按国家规定，全国社保基金理事会负责社保基金的筹集和日常相关事务的管理等，并由全国社保基金理事会选择符合一定资格和条件的基金托管机构负责保管社保基金资产，选择符合一定资格和条件的基金管理公司或专业投资管理机构负责对社保基金资产的投资管理和运作，向社会公布社会保障基金的资产、收益、现金流量等情况。

2.全国社会保障基金的投资管理人

社保基金投资管理人是受社保基金理事会的委托作为社保基金的投资管理的代理人执行“专家理财”的职能。为了更好地增强全国社会保障基金的保值增值能力，提高基金的投资收益率，全国社会保障基金理事会将社会保障基金的货币资产委托给取得社保基金投资管理业务资格、根据合同受托运作和管理社保基金的专业性投资管理机构进行投资运营，社保基金投资管理人可以是符合规定条件的基金管理公司，也可以是国务院规定的其他专业性投资管理机构。根据《全国社会保障基金投资管理暂行办法》的规定，投资管理人应履行按照投资管理政策及社保基金委托资产管理合同，管理并运用社保资产进行投资，并建立社保基金投资管理风险准备金，编制社保基金委托资产财务会计报告，出具社保基金委托资产投资运作报告等职责。

3.全国社会保障基金托管人

全国社会保障基金托管人是受社保基金理事会的委托作为社保基金理事会的保管代理人执行基金托管的职能。社保基金托管人是取得社保基金托管业务资格、根据合同安全保管社保基金资产的商业银行。根据规定，社保基金托管人应该履行保管社保基金的托管资产，执行社保基金投资管理人的投资指令，负责办理社保基金名下的资金结算，监督社保基金投资管理人的投资运作，完整保存社保基金会计账簿、会计凭证和年度财务会计报告15年以上等职责。

全国社会保障基金的投资管理模式的组织结构关系可以参看图5.1：

图5.1　全国社会保障基金投资管理模式运作流程图

（三）全国社会保障基金投资的监管

目前全国社会保障基金的制度安排上有个突出的特点，社保基金的理事权、保管权和理财权相互分离，由不同的当事人独立行使，形成相互制约、三权制衡的制度。“三权分离”必然导致在社保基金投资管理过程中存在着广泛的委托代理关系。全国社会保障基金的所有者（委托人）与全国社保基金理事会（代理人）存在着一级委托代理关系，全国社会保障基金理事会（委托人）与社保基金投资管理人（代理人）、全国社会保障基金理事会（委托人）与社保基金托管人（代理人）之间是二级委托代理关系。根据委托代理理论，建立委托代理关系，发挥代理人经营管理的优势，提高代理人利用私有信息决策的价值的同时，由于信息的不对称性和委托人与代理人之间目标的不一致性，就会出现两个基本代理问题：道德风险和逆向选择问题。对于这种委托代理关系中的基本问题，学术界从不同角度、不同方面提出了很多方法或策略，对代理人进行激励与约束。对于全国社会保障基金的投资来说，全国社会保障基金投资中的委托代理关系和其他的企业管理、风险投资中的委托代理关系有所不同，全国社会保障基金理事会的身份具有特殊性，它直属国务院，具有政府意志性，具备监督管理的优势，可以与政府其他的相关部门通力合作，因此从这个角度来说，健全外部的监管体制应该是解决全国社会保障基金的投资中代理问题的最有效途径。

1.全国社会保障基金投资监管方式

从国际上来看，对社保基金的投资运营监管主要有两种方式：一是审慎性监管，即根据审慎性原则对基金进行监管。监督机构较少地干预基金的日常活动，只是在当事人提出要求或基金出现问题时才介入；在很大程度上，监管机构依靠审计师、精算师等中介组织对基金运营进行监管。美国等发达国家采用这种模式。二是严格的限量监管。在这种监管模式下，监管机构独立性强，权力较大，除了要求基金达到最低的审慎性监管要求外，还对基金的结构、运作和绩效等具体方面进行了限制性的规定，监管机构根据这些规定，通过现场和非现场监管的方式密切监控基金的日常运营，一旦出现问题马上采取行动。智利、波兰、匈牙利等国家采用这种模式。

就我国社保基金运作情况来看，由于资本市场和各类中介机构发达程度低，相关法律和制度环境还不具备，因此在现阶段，对社保基金应进行严格的限量监管。即要建立独立、权力较大的监管机构，对社保基金运作的各环节，包括基金结构、运作、绩效等方面进行严格规定，由监管机构根据这些规定来监控基金的日常运营。随着基金管理走向成熟，资本市场和中介组织发达程度提高以及法律制度的完善，监管机构应放松直至取消市场准入限制，监管模式可逐步转变为审慎性监管模式。

2.全国社会保障基金投资监管主体及其职责

目前，财政部、劳动和社会保障部实施对社保基金的投资运作和托管情况全面监督的职能，证监会和中国人民银行按照各自的职权对社保基金的投资管理人和托管人的经营活动进行监督。

根据限量监管的方式的要求，应该设立一个专门的、独立性强的、强有力的全国社会保障基金投资监管部门——社保基金监管委员会，专门负责对社保基金的运作进行全面监管。该委员会成员建议由劳动和社会保障部、财政部、社保基金理事会、证监会、中国人民银行等部门的专家共同组成。该委员会的主要职责包括：根据国家有关社保基金的政策及国际、国内宏观经济趋势，研究制定社保基金的投资策略及监管办法；根据有关法规制度，对社保基金营运管理情况进行全面监督；审批社保基金管理公司的营运资格；对违规营运的社保基金管理公司和个人做出处罚决定，等等。

3.全国社会保障基金投资监管原则

（1）坚持法制监管与政府行政监管并重的原则

全国社会保障基金体现的是国家的社会政策目标和政府的行为，其自身运行的特点决定了政府必然要依法对社保基金的投资过程进行全程的监管。政府监管部门要依照有关法律、法规对全国社会保障基金的投资运营实施法律监管。中国的现实国情也决定了政府实施行政监管对社保基金的稳健运作有着重要的意义。

（2）坚持整体衔接与区别对待的原则

全国社会保障基金投资是一项非常复杂的系统工程和长期计划，需要考虑它的社会、经济以及政治等诸多方面的效应，注意同国家财政、金融等宏观经济政策的协调配套，注意保证全国社保基金的近期、中期、长期的稳健运行。同时又需要注意对企业年金、个人账户等其他保障计划实行区别对待的原则，实现多层次保障体系的协调发展。

（3）坚持保值增值与防范风险的原则

社保基金的运营所遵循的首要原则就是安全性原则，这是国家监管的职责所在，同时也涉及千家万户的切身利益以及全国社保基金运作的公众信任这一核心问题，因此处理好社保基金投资的安全性与盈利性的关系是社保基金投资监管过程始终坚持的一项重要原则。同时，也应该注意寻求适合中国国情的社保基金保值增值的途径，注重全国社保基金的适度经营的原则。

（4）坚持质的控制与量的监控相结合的原则

全国社保基金的投资的监管首先要强调质的控制，如全国社会保障基金投资管理模式的选择、投资管理机构和托管机构的选择，这对于保证全国社会保障基金的安全运营有着十分重要的意义，在注重制度构建的同时，还要注重以人为本的监管原则，应当纠正当前全国社保基金投资管理中偏重投资组合、投资限额，而忽略高素质高级管理人才的选拔和任用的偏向，坚持注重质与量的有机结合的监管原则。

3.全国社会保障基金投资监管的内容

全国社会保障基金投资的主要目的就是保障社保基金的保值增值。对社保基金投资的监管就是为了确保这一目的的实现而采取的手段。其主要职能是：发现基金投资运营中存在的各类风险因素，通过建立科学规范的制度进行防范；及时发现投资营运中的所涉及的各种违法违规行为；对违规行为及风险事件进行及时的处理；堵塞营运中存在的漏洞，对可能的危险及时预警；确保基金运营的稳健进行。

（1）建立社保基金投资运营机构的市场准入和退出机制

通过金融机构（如基金管理公司、商业银行）的行业优势、人才优势和管理优势来实现来保证社保基金的有效、安全增值，为此，对基金运营机构的选择和资格认定（实行准入和退出制度）就成为社保基金营运监管的首要问题。

《全国社会保障基金投资管理暂行办法》对社保基金的投资管理人的准入资格做出了明确的规定：①在中国注册，经中国证监会批准具有基金管理业务资格的基金管理公司及国务院规定的其他专业性投资管理机构。②基金管理公司实收资本不少于5 000万元人民币，在任何时候都维持不少于5 000万元人民币的净资产。③具有两年以上的在中国境内从事证券投资管理业务的经验，且管理审慎，信誉较高。④最近3年内没有重大的违规行为。⑤具有完善的法人治理结构。⑥具有从事社保基金投资管理业务相适应的专业投资人员。⑦具有完整有效的内部风险控制制度，内设独立的检查稽核部门，并配备足够数量的称职的专业人员。对托管人的资格的规定是：①设有专门的基金托管部；②实收资本不少于80亿元；③有足够的熟悉托管业务的专职人员；④具备安全保管基金全部资产的条件；⑤具备安全、高效的清算、交割能力。只有符合上述规定基本条件的金融机构，才有可能参加社保基金的委托管理的招标竞争。

营运资格确认后，可以设计将一定数额的全国社保基金委托其经营，单独建账，并按社保基金投资政策封闭运行，单独核算，并要求其盈利水平要高于该投资管理人前3年平均净资产盈利水平，在此基础上允许该投资管理人和托管人按盈利总额提取一定比例的管理费用，对社保基金营运增值的部分实行免税优惠政策。同时社保基金监督机构应对营运机构密切跟踪，当社保基金投资管理人和托管人解散、依法被撤消、破产或者监督机构有充分理由认为社保基金投资管理人和托管人不能继续履行社保基金托管职责时，监管机构必须限制其资金的活动，甚至取消其运营资格。比如，发现其有违反金融法规的行为，或有关准入指标下降至不合理程度又没有合理的解释时，应立即取消其营运资格，以确保资金的安全性。

（2）投资决策监管

社保基金投资管理人在获得准入后，必须按照现代投资组合技术，结合实际情况，规范运营。投资决策监管可以分为内部控制监管和外部监管机构监督两个层次。

内部控制监管：社保基金的投资管理人内部应该建立一套风险控制决策系统：①建立以一级法人制为核心的授权分责制度，变分散、失控的决策系统为统一管理、集中控制、分级负责的决策系统；②建立与个人责任密切相关的集体决策制度，由个人专断或无人负责、推诿拖沓的决策系统，转向集中集体智慧、明确决策者责任的决策系统；③建立专家论证制度，对重大投资项目，组织有关专家进行论证，做出可行性分析。

外部监管机构监督：社保基金投资运作监管机构可集中本机构内部有关专业的高级管理人员，研究制定投资决策的监督办法和策略，按社保基金管理的政策和社保基金监督管理机构所规定的投资方向和审定的托管基金数额，协调各方关系，防范与控制各种风险，确保投资运营的稳健运行。

（3）建立社保基金投资监管指标

社保基金投资运营指标的设计应该考虑社保基金投资的三大原则：安全性、流动性和盈利性。

①社保基金投资营运方向监管指标。全国社保基金积累总额扣除备付金以后，即为可参与投资运营的资金。根据西方国家经验和我国目前的经济形势、经济结构及金融风险分布的特点，对可参与投资营运的资金监管指标可作如下考虑：a.债券比例。国债风险度较小，其流通性仅次于银行存款，随时可以到市场上交易变现，且收益率高于同期银行存款。可参与投资营运的社保基金购买债券应保持相当比例。b.股票市场比例。购买股票有可能收益最高，但往往伴随着高风险。因此应采取谨慎原则，比例不宜过高。c.投资国家基础设施项目的比例。此类投资的最大问题就是流通性差，一旦遭遇通货膨胀、货币贬值，基金的增值保值则可能受到一定的影响。这部分比例不宜过高。d.其他方向的投资比例。

②社保基金投资风险监管指标。根据社保基金的投资组合，分类建立风险等级制度。主要有：银行存款资产风险度；债券资产风险度；资本市场中股票资产风险度；基础设施投资资产风险度；其他投资资产风险度；以及全国社会保障基金总资产风险度等。

③全国社会保障基金资产收益率。原则上，社保基金通过投资运作，其资产收益率至少要达到3年期银行存款利率的水平，保证社保基金的整体有效增值，以最大限度地满足社会保障的需要。否则，就失去了营运的意义。

（4）不良资产清收监督

社保基金的投资运营，必然要受到各种风险因素的影响，在一定时间内无可避免的会形成一些不良资产。因此，对风险资产实行清收监督，就形成了社保基金化解风险因素的一个必要的组成部分。

①社保基金投资管理机构内部的清收工作。a.建立统一协调、相互配套的不良资产清收体系。该体系由风险资产清收小组负责，聘请法律顾问及有关职能部门组成，对不良资产统一管理，具体组织协调和清收。b.建立严格、完善的诉讼时效管理制度。所有不良资产在发生逾期时，就纳入诉讼管理，建立诉讼时效管理台账和档案，定期与不定期相结合上报有关不良资产追索情况的报告。在准备转入法律程序时，建立完整的诉讼档案，直到依法清收完毕后，再统一归档存放。c.建立清收岗位责任制。将清收任务层层分解，落实到人，明确责权，并以此为根据建立相应的奖惩制度。

②社保基金投资监管部门的外部清收监督。a.建立对托管机构社保基金不良资产量化考核的清收监管指标体系。包括不良资产清收率、已结案诉讼执行率、资产回收率等指标。b.对不良资产比率居高不下，给基金安全造成一定危害的社保基金受托机构，要取消其受托资格。c.对形成坏账的不良资产，应该按一定的审批权限和程序，及时核销。

（5）建立严格的信息披露制度，提高社保基金营运的透明度。严格的信息披露制度将使全国社会保障基金的管理者以及社会公众获得充分的信息，减少因不完全甚至虚假错误信息导致的风险和损失。因此，基金营运机构必须将基金投资的成本、效益及其他重大事项及时向公众披露，监管机构则着重审查信息披露的真实性。这样可以将基金营运机构置于监管机构和基金持有人的双重监督之下，从而有效防止其违规操作，减少委托人选择代理人时的信息不对称。