公债发行原则

第一节　公债发行原则

一、西方经济学者关于公债发行原则的观点

公债发行原则是指发行公债的指导思想或方针。关于公债发行原则，西方国家经济学者提出过不同的主张。

瓦格纳提出了公债发行的四项原则:①临时财源原则。即在以税收等经常性方式取得的收入不能满足临时的经费支出时，方可以发行公债作为筹措临时财源的方法。②吸收游资原则。就是说，公债的发行应吸收国内游资或自由资金，极力避免减少社会的生产资金。③发行外债原则。即利用外资作为本国生产资金来使用。④限制发行原则。因为国民所得(社会财富)的分配，采用公债方式比税收方式更为不平等。原因是购买国债的少数富人没有损失，反而可以获得利息，而公债利息的支付，却是以税收为来源的。税收是全体国民缴纳的，而多数的平民无力去购买公债，因而只有因偿还公债而纳税的损失，却没有因收取公债利息而获得的收益。所以，瓦格纳从均衡社会财富分配的立场出发，极力主张不应使公债的发行超过一定的限度。^[1]

德国财政学家司徒肯曾于1938年提出的公债发行原则:一是当发行公债的收入用于生产收益性投资时，它的发行是可以的，即使公债规模累积到若干数额，也可以准予发行。二是公债发行数额，以不超过政府偿还或国民负担的能力为限度。为此，司徒肯提出了公债发行的四个要点:①当某一时期政府财政支出超过财政收入时，可以发行公债，但在一个较长的时期内，最终要使财政收入与财政支出相等。②以调节繁荣年度与不景气年度为目的，在不景气时期发行公债，用以后繁荣年度按不变税率所得的税收收入可以偿还的数额为限度。如超过这一限度，也应以在繁荣年度为偿还公债而能够提高税率增加所得的税收收入可以负担的数额为限度。③为了求得财政支出增加的年度与支出不增加的年度间的平衡，可以发行公债，但应以最后为偿还公债所必须提高的税率得以负担的可能性为限度。④为求得财政收入下降的年度与财政收入正常的年度间的平衡，可以发行公债，但也同样应以最后为偿还公债所必须提高的税率得以负担的可能性为限度。^[2]

美国财政学者普兰克认为，发行公债应注意两大基本原则:一是公共目的的限制原则。即发行公债的收入，只限于为公共目的所需的支出。二是税收收入优先原则。即政府的收入应以税收为主，公债只能是税收的补充，只有在情况紧急而税收收入缓不济急时，才可发行公债以解急用。从这两个基本原则出发，普兰克提出了发行公债的具体原则:①资本利用的财力原则。即政府发行公债所取得的收入，应该用于公共工程，如公路、桥梁、公共住宅、下水道等的兴建。②自行清偿事业的财力原则。即政府发行公债所得的收入，应该用于办理能够自行清偿的公共事业，如自来水、煤气、市区交通等。③资源开发与保存的财力原则。即政府发行公债所取得的收入，应该用于资源开发与保存方面，如水库的兴建等。④战争财力原则。战争一旦爆发，国家需要巨额支出，常常不是靠增加租税等方法所能济事的，因此可发行公债以应急用。⑤经济不景气的财力支出原则。即当经济不景气时，政府运用增加财政支出的财政政策，换言之，即政府可以举债取得收入并用于公共工程，这样能够扩大社会消费倾向，提高国民所得，以利于经济的恢复与发展。

综上所述，我们可以看出，西方国家经济学者对于公债发行原则的阐述主要侧重于税收优先、限制发行、用于生产性支出三个主要的方面。这些原则对于我国公债实践很有借鉴意义。但我国还处于发展市场经济的初期，应遵循哪些公债发行原则，还要做具体分析。

二、我国市场经济下公债发行原则

现代社会里，公债的地位和作用越来越重要，尤其是参与了社会经济的调节，成为政府调节经济活动的一大杠杆，因而其发行原则也应以协调社会经济的运行为基础。我国市场经济体系刚刚建立，经济还不发达，国家建设急需资金，而政府通过税收组织的财政收入经常不足以满足财政支出的需要，因此，利用债务筹集资金为生产服务就被广泛采用。具体而言，我国公债发行应遵循的原则有:

(一)景气发行原则

所谓景气发行原则，是指发行公债应根据社会经济状况而定，必须有利于社会经济的稳定和发展。当社会总需求大于总供给，经济增长速度过快时，发行公债应起到抑制社会总需求，降低经济增长速度的作用;当社会总供给大于总需求，经济萧条，增长速度过慢时，发行公债应起到刺激总需求，提高经济增长速度，促进经济复苏的作用。

在经济景气时期，存在通货膨胀威胁时，政府应以发行长期债券为主，使债券的流动性降低，长期利率上升，从而抑制社会的长期投资和消费，保持经济稳定增长;在经济不景气时，政府应以发行短期债券为主，使流动性增强，短期利率下降，促进经济增长。此外，在公债发行时选择不同的认购对象，也会影响公债的流动性程度。例如银行系统认购公债，通常会通过信贷规模的相应扩大而增加货币供应量。在经济不景气时，银行系统力求扩大持有公债的比重，限制非银行系统认购公债，而非银行系统认购公债，只能引起资金使用权的转移，一般不会增加货币供应量。因此，在经济景气时，尽量从非银行系统借入资金，以缩小银行系统持有公债在全部公债中所占的比重。公债利率的变化也可以反映政府宏观调控的政策意图。当经济不景气时，可相应降低公债发行利率，以诱导整个金融市场利率的下降，有利于刺激消费和投资，提高社会需求水平;当经济景气时，可相应提高公债发行利率，以诱导整个金融市场利率上升，抑制消费和投资的增长，降低社会需求水平。

(二)稳定市场秩序原则

稳定市场秩序原则，指发行公债不应导致证券市场的巨大波动，特别是要维持债券市场价格的稳定。公债发行的规模一定要适度，如果大量发行则引起证券市场交易额的增加，导致公债及其证券价格的波动，对证券市场及社会经济生活的稳定产生不利的影响，甚至扰乱证券市场秩序和社会经济秩序。因此，公债发行应该服从资本市场的内在规律，根据国民经济运行和社会经济在一年中不同月份的周转情况以及财政预算的需要适度发行，并且要求政府经常向市场参与者通报政府的借款计划、新发公债的发行时间和发行条件，使市场逐步形成对公债发行较为稳定的预期，从而均衡市场供求。否则容易造成市场供求不平衡，产生不必要的市场波动。同时，在一定规模下正确确定公债的发行对象、次数、发行地域等，以不干扰证券市场的稳定为前提。

(三)发行成本最小化原则

发行成本最小化原则，是指发行债券的利息支出及其发行费用支出应尽量节约，最大限度地降低其筹集资金的成本。具体包括以下两方面的含义:一是在每次公债发行时都能够使用在当时条件下的最低成本来筹集所需要的资金，降低筹资的利息成本;二是降低其他各种发行费用，发行费用(如宣传广告费、印刷费等)过多，必然增加债券的发行成本，加大财政负担，影响政府以后年度的财政安排，因而必须节约发行费用，降低成本开支。通过改进公债发行方法，加强债务的管理，降低公债发行成本是完全有可能的。

(四)发行有度原则

公债发行量要适度，既要考虑到财政资金运用的需要，也要考虑到社会、居民的应债能力，即所能筹集到的资金。从法律上规定发行金额，使公债的发行规模限制在国民经济能够承受的范围以内。公债发行量过多，超过国民经济的应债能力，不仅使公债推销困难，而且会给财政带来很大的还本付息压力，不利于国民经济长期、持续、稳定发展;公债发行量过少，不能满足公众对公债的要求，不能充分利用债务手段筹集社会建设资金。