公债发行条件

第二节　公债发行条件

公债发行条件是指国家对所发行的公债及其与发行有关的诸多方面以法律形式所作的明确规定。发行条件的不同直接影响到政府偿债负担和认购者的收益大小，并关系到公债能否顺利推销出去，政府有关财政、公债政策能否完全贯彻实施等一系列问题。发行条件主要包括以下几个方面:公债种类、公债发行权限、公债发行对象、公债发行数额、公债券票面金额、公债发行价格、利息率、对公债流动性和安全性的规定等。

一、发行权限的规定

公债的债务主体是政府，作为公债的债务主体除了按约定条件承担还本付息的义务外，还意味着它同时具有发行公债的权利。然而，由于政府是由各级各类行政机构所组成的行政整体，它既包括各级地方政府，还包括各级各类行政部门或机构。这些机构可能是公债的债务主体，但从各国公债实践看，公债的债务主体并不一定拥有发行公债的全权，一般地，国债(即中央政府公债)的发行权限属于国家的最高立法机关批准，而地方公债发行权限或者由国家最高立法机构或行政机构授权，或者在国家宪法等有关法律许可范围内由地方当局自己予以规定和行使，但往往都要受到最高立法机关或最高行政当局的节制。我国1994年《预算法》规定地方政府不得发行公债，因此在我国，地方政府没有发行公债的权利。

而我国2009年地方政府债券，是指经国务院批准同意，2009年发行，以省、自治区、直辖市和计划单列市政府为发行和偿还主体，由财政部代理发行并代办还本付息和支付发行费的可流通记账式债券。我国2009年以后的地方政府债务，是由省级政府在国务院核准的额度内，提请同级人民代表大会或同级人民代表大会常务委员会审查批准发行一定数量的地方政府债券。

二、发行对象与发行额度

(一)发行对象

公债的发行对象也就是公债认购者的范围，确定公债的发行对象就是选择公债的应债来源。公债的应债来源不同，对经济运行所产生的影响也不同。因此，公债应债来源的选择是政府债务管理的重要内容。一般来说，公债应债来源的选择应遵循两大原则:

第一，公债的应债来源应力求广泛多样。首先，公债应债来源的广泛与否直接关系到政府运用公债的规模及公债的顺利推销。当今世界各国(尤其是西方国家)之所以每年都能通过公债筹集到巨额资金，一个不容忽视的原因就是公债的销售面非常广泛，应债来源从银行到非银行金融机构，从机构投资者到个人投资者，从国内金融市场到国际金融市场，筹集债款的来源非常之多。而公债的应债来源越广泛，销售面或发行范围越宽，政府公债的可运用规模及筹集资金的余地就越大，顺利推销就越有保证。其次，公债应债来源的广泛性和多样性是政府执行不同公债管理政策的前提条件。因为公债的应债来源不同，对经济造成的影响有着很大差别，如银行系统作为应债来源将给经济带来扩张性影响，非银行系统作为应债来源对经济的影响则是中性的。利用公债应债来源的选择和变化来执行不同的经济政策，也就成为各国政府对经济实行宏观调控，求得经济稳定发展的重要途径。而只有实现公债应债来源的广泛化、多样化，政府才可能在公债应债来源的选择上拥有一定的回旋余地。

第二，公债的应债来源选择应与经济形势的需求相适应。既然不同的应债来源会产生不同的经济效应，那么只有适当选择应债来源，才可以实现不同的经济调控目标。具体而言，在经济发展处于低潮或经济危机时期，政府应尽量从银行(中央银行或商业银行)系统借入资金，而不应向非银行系统借入资金，以求扩大货币供给，增加消费和投资需求;在经济发展处于高涨或通货膨胀时期，政府则应尽力扩大非银行系统持有公债的比重，减少银行系统持有公债的比重甚至不向银行系统借债，以求减少通货膨胀的可能性，压缩投资和消费需求，抑制经济发展的过热趋势。

(二)发行额度

保持适度的公债发行规模是公债管理中一个很重要的问题。政府发行公债数量的多少，一般取决于发行者对资金的需求量、市场的承受能力、未来的债务负担、发行者的信誉以及债务种类等因素，此外，还取决于政府贯彻实施有关财政政策的客观需要。如果发行数量过多，造成公债销售困难，由此会影响发行者的信誉，对债券的转让价格也会产生不良影响。但是，公债发行额度一经确定，合理确定公债发行对象便是决定能否完成公债发行额度计划的重要因素。在其他条件一定的情况下，不同发行对象所具有的承购能力是不同的，因此公债发行对象与发行额度是两个密切相关的发行条件。

发行额度的决定权主要掌握在中央政府手中，但也要受到立法机构的限制。通常情况下，政府要在上一财政年度制定预算草案，对下一财政年度的政府收支规模和结构进行计划安排，其中也包括国债的发行额。从这一层意义上看讲，中央政府拥有公债发行额度的决定权。但同时，政府预算的最终成立需要经过一个法定程序，立法机构要审查政府预算草案，讨论其是否合理，并对其进行表决通过或者不通过。从这一层意义上讲，中央政府对于公债发行额度的确定权又受立法机构制约。有时立法机构甚至会规定某一年度公债发行的限额，这样政府就只能在其规定的限额内决定公债的发行数量。

在1981－2005年，中国立法机构对国债规模的管理采取了控制发行量的办法，即财政部在向全国人民代表大会提交的年度预算报告草案中，直接提出每年的国债计划发行额，由全国人民代表大会审查批准后实施。从2006年起，中国公债发行规模开始采用余额管理的形式。国债余额是指在某一时点政府未清偿债务的累计数额。尽管国债年度发行量包括国债还本和新增国债两部分，但由于国债还本多采取“借新还旧”方式，不会导致国债余额的增加，因此市场经济国家主要通过控制新增国债来控制国债余额，即实行国债余额管理。这不但有助于全面衡量政府债务总体规模和政府债务风险状况，增强立法机构对国债规模的总体控制;而且也便于政府根据经济发展和市场情况，灵活调整国债发行，提高国债流动性。

与国债余额管理相比，发行额管理主要存在三个问题:一是不能全面反映国债总体规模及其变化，由于年度国债发行额包含预算差额和借新还旧两部分，因此不能准确反映国债实际规模，不利于有效控制国债总体规模;二是在年度国债发行额的管理方式下，为了控制国债年度发行额，通常会多发长期债，少发中短期债，会导致国债期限结构偏长，国债筹资成本相应提高;三是为了完成年度国债发行计划，不便根据库款情况调整发债额度和时间，降低筹资成本。

在国债规模余额控制方式下，财政部向全国人民代表大会提交的年度预算报告草案中就不再直接提出每年的国债计划发行额，而是提出国债余额的数字，同样由全国人民代表大会审查批准后实施。

截至2009年底，我国的国债余额为60 237.68亿元，其中内债59 736.95亿元，外债500.73亿元，国债负担率为17.69%，远低于由欧盟规定国际公认的60%的警戒线。2011年我国实际发行国债约17 397亿元。全国人大常委会预算工作委员会关于实行国债余额管理的意见同意了国务院提出的五条建议:一是在每年向全国人民代表大会作预算报告时，报告当年年度预算赤字和年末国债余额限额，全国人民代表大会予以审批;一般情况下，年度预算赤字即为当年年度新增国债限额。二是在年度预算执行中，如出现特殊情况需要增加年度预算赤字或发行特别国债，由国务院提请全国人大常委会审议批准，相应追加年末国债余额限额。三是当年期末国债余额不得突破年末国债余额限额。四是国债借新还旧部分由国务院授权财政部自行运作。财政部每半年向全国人大有关专门委员会书面报告一次国债发行和兑付等情况。五是每年一季度在中央预算批准前，由财政部在该季度到期国债还本数额以内合理安排国债发行数额。

三、发行价格、利率和票面金额

(一)发行价格

公债的发行价格是债券票面价值的货币表现。公债的发行价格受很多因素的影响，如:证券市场上的供求关系，公债票面利率、公债期限长短、投资收益率、政府的信用程度、公债交易市场的发达程度等。在债券市场上，受债券供求关系的影响，公债券的发行价格围绕着公债券票面价格上下波动，而造成这种波动的基本原因则是利率。在一般情况下，公债券发行价格与公债利率成正比，同市场利率成反比。因此，在债券发行时，规定的利率如果高于或低于市场利率，债券发行价格就可能高于或低于票面值。根据公债发行价格与其票面值之间的对比关系，通常将公债的发行价格分为三类:

第一类是平价发行。平价发行也称面值发行，就是政府债券按票面值发售。认购者按公债券面值支付认购金，政府按票面值取得收入，到期亦按票面值还本。平价发行是一种最为简便的发行价格确定方法，但在发达市场经济国家中并不常见，因为其条件很难具备。政府债券按照票面值出售必须有两个前提条件:一是市场利率要与公债发行利率大体一致。如市场利率高于公债利率，按票面值出售，政府财政将遭受不应有的损失。唯有市场利率与公债利率大体一致，公债才会既能顺利地发售出去，又不至于增加国库负担。二是政府的信用必须良好。唯有在政府信用良好的条件下，公众才会乐于按票面值认购，公债发行任务的完成才能获得足够的保障。平价发行的优点是公债信息简单明了，便于计算，因而可以方便投资者进行投资决策，也有利于简化政府的发行程序。

第二类是折价发行。折价发行也称减价发行，就是政府公债以低于票面值的价格出售。即认购者按低于票面值的价格支付认购金，政府按这一折价取得收入，到期仍按票面值还本。例如，面额100元的公债，以95元的价格出售，公债偿还时，除利息之外，债券持有者还可得到5元的溢差，即为折价发行。

折价发行公债的利息成本要高于按票面价格和票面利率计算的债券利息，两者的差额即是折价额。公债折价发行的原因是多种多样的。由于市场利息率上升，政府必须降低发行价格，债券才能找到认购者或承购者是一个原因;压低行市(压低发行价格)比提高债券的利息率，便于掩盖财政拮据的实际状况及不致引起市场利息率随之上升而影响经济的正常发展，也是一个原因。另一个重要原因是促销。此外，在发行任务较重的情况下，为了鼓励投资者踊跃认购而用减价的方式给与额外利益，也是公债折价发行的重要原因。

知识库:贴现发行与折价发行

贴现发行，是指按贴现利率计算出贴现利息，用票面金额扣除贴现利息后的公债发行模式。公债到期后偿还时，按票面金额兑付，不再计算利息。贴现发行虽然与折价发行都是以低于票面金额的价格出售公债，但折价发行按票面金额兑取本金时还要取得利息，贴现发行则只按票面金额兑付。

第三类是溢价发行。溢价发行也称增价发行，就是政府债券以超过票面值的价格出售。即认购者按高于票面价格的价格支付认购金，政府按这一增价取得收入，到期则按票面价值还本。例如，面额100元的公债，以105元的价格出售，虽获得利息，债券持有者已支付5元的溢价，即为溢价发行。

与折价发行正好相反，溢价发行公债的利息成本要高于按票面价格和票面利率计算的票面利息，二者的差额即是溢价额。政府债券能按高于票面值的价格出售，只有在两种情况下才有可能办到:一是公债利息率很高，高于市场利息率以致认购者有利可图;二是公债利率原与市场利率大致相同，但当债券出手时，市场利率出现下降，以致政府有可能将债券增价发行。溢价发行虽然计算复杂，操作成本较高，但政府以高于票面价格的价格取得收入，而仍以票面价格还本付息，因而可以降低举债成本。

比较上述三种发行价格，从政府财政的角度看，第一种价格即平价发行可以说是最为有利的。首先，采用这种价格发行公债，政府可按事先规定的票面值取得预期收入，又按此偿还本金。除需按正常的利息率支付一定的债息外，不会给政府财政带来额外负担，有利于公共收入的管理和预算的顺利进行。其次，按照票面值出售债券，不会对市场利率带来上涨或下降的压力，撇开政府经济政策的因素不论，这是有利于经济的稳定的。

第三种价格即溢价发行虽可在发行价格上为政府带来一些价差收入，但因溢价只有在公债利率高于市场利率的情况下才能办到，必会使政府财政蒙受不应有的高利支出之累。即使偶尔出现前者大于后者的情况，由于其收入不规则，于公共支出的计划管理也不太有利。折价发行，既不能为政府按票面价值带来预期收入，政府偿还本金又要大于实际公债收入，而且还有可能影响市场利率的稳定，于政府财政更为不利。

(二)公债利率

公债利率是指公债利息与本金的比率。对于发行者来说，公债利率的高低影响其未来利息支付水平，构成未来的支出。平价发行的国债票面利率即是国库券的收益率，对于投资者来说，年利率就是他们的年度收益率。利率越高，发行者成本愈高，认购者收益则越大;反之亦然。公债利率的确定要考虑发行的需要，也要兼顾偿还的可能，权衡政府的经济承受能力和发行收益及成本的对比。通常公债利率水平是由市场利率水平、政府债信、公债的期限和社会闲置资金数量以及认购者的接受程度等因素决定的。

利率有固定利率和浮动利率两种形式，确定公债利率还要确定选择哪一类型的公债利率，是固定利率还是浮动利率。采取何种公债利率类型要视市场对公债的投资需求而定。从1981年以来，我国国内公债的利率大部分采用固定利率，票面利率与银行存款利率直接挂钩，通常比同期银行存款利率高0.5～2.0个百分点。但固定利率增加财政利息负担，不能反映资金市场的客观状况，而且固定利率导致利率杠杆僵硬，不利于国家宏观调控。1989年我国发行了保值公债，即使公债利率“钉住”通货膨胀率，随着通货膨胀率的上升而相应上浮，实际上属于浮动利率。

公债利率的确定有两种基本方式，一种是由债务人决定，即政府直接决定的公债利率。一般来说，在市场机制尚不发达，资金利率处于被管制的情况下，公债利率就可以由政府根据现实资金市场的供求情况来决定。另一种是由市场决定。通常是由发行者公布每一次公债的期限、规模等条件，然后由公债一级自营商和一些大机构来投标竞价，决定公债利率。除此之外，公债利率还可以由债务人和债权人协商确定。公债利率通常受以下几个因素影响:

(1)金融市场利率水平。公债的利率和金融市场利率呈同方向变动，金融市场利率高，公债利率必须相应提高;金融市场利率低，公债利率也应相应降低。

(2)社会资金的供给量。公债利率要和社会资金供应量的大小呈反方向变动，社会资金供给量充裕，公债利率可相应下调;社会资金供给匮乏，公债利率便需相应上调。

(3)政府信用高低。公债利率要和政府信用状况呈反方向变动，政府信用高，公债利率可适当降低，反之亦然。

(4)公债期限长短。公债的期限越长，投资风险就越大，因而利率必须高一些，这样才能吸引消费者;反之，期限越短，风险相应就小一些，利率定的就较低。

(5)公债的付息方式。在实际收益率相等时，单利计息公债的票面利率一般会高于复利计息公债的票面利率。

(三)票面金额

公债票面金额是指由政府核定的一张公债券所代表的价值。因为该价值被印制在债券的正反两面，故称为票面金额，简称面额。公债票面额的大小，应当根据公债的性质、发行对象及其购买力的大小来决定，上市的公债还需适应证券市场交易所需额度的大小，以利市场交易。政府应当按以下原则设计公债的票面金额:

(1)如果公债发行的数额较大，需尽可能扩大推销范围，应以大小票面额兼备为优。如发行数额较小，只需面对特定的对象或地区发行，则应视发行对象或地区的具体情况来确定所需采用的票面额。

(2)公债发行对象如以企业、单位的大宗资金交易为主，应以较大面额为宜;若以居民个人的闲散资金为主，则应以较小面额为主。

(3)如果居民收入水平高，闲置资金充裕，则应当采用较大面额;若居民生活水平低，闲置资金少，则应采用较小面额。

(4)为降低发行成本，应尽可能少印或者不印小面额债券。因为在发行总额既定的前提下，小面额债券所占的比重过大会增加印制量，从而提高印刷费用。

四、发行时间与公债凭证

在我国，规定公债发行截止日期是历年、历次公债条例中均必须载明的条款。我国公债的发行时间比较集中，一般是从年初开始，然后一直要持续到9月份。大量的公债集中在一次或几次发行，对每一次公债而言，发行任务就非常繁重，而且当时采用行政摊派方式，这样，公债款项入库时间就比较集中，没有形成在一年内各年度之间的合理分布。

与此相关的另一个重要条件是公债凭证问题，即给债权人以何种凭证以及何时发给凭证问题。就公债凭证的发放时间而言，一般有两种模式:第一种，即时发放凭证，即在收款时当即发给债权凭证。第二种，延时发放凭证，即在收款时仅发给收条，待收足款项后再发给公债证券，或予以登记。

公债凭证一般采用三种形式:登记公债，公债券和公债收款单。

登记公债，如在代理国库事务的银行设公债登记簿，对应募者认购公债的款项逐项登记在公债登记簿上，作为其债权依据。除此以外，不再给认购者另发债权证书或其他凭证，仅以银行公债账簿所载为凭证。对于债权人应得利息和到期归还的本金等款项，均由银行记入客户的存款账户内，同时发给债权人通知，使其可以使用。若债权人要转移债权，必须由债权岀让者与债权受让者双方申请转移登记，凡没有办理转移登记者，债权转移不能成立。

公债券是以公债券作为债权登记，债权人凭此公债券占有债券面额，向债务人索取利息、索回本金以及公债发行条例或法律所规定的其他债权权益。按照公债条例中有关支付利息的规定，公债券分为附有息票的公债券和无附有息票的公债券两类。附有息票的公债券通常在公债券上附有若干张息票，每期一张，载明付息日期与金额。基于对债券安全的考虑，公债券又可分为记名式证券和不记名证券两种。其中，记名式证券即证券上记有债权人姓名，一旦债券被窃或遗失，仍可追回，比较安全可靠，但是它在债权转移时需要更换证券，在市场上流通不甚便利，流动性较差。不记名证券上不登记债权人姓名，以证券人为正当权利者，对公债的还本付息均以该债券为唯一凭证。这种债券一旦被窃或遗失，难以追回，债券安全性全系债券持有人妥善保管。但是这种债券的流动性很强，可以在流通市场上自由转让。目前世界上各国大多数都发行无记名公债券。

公债收款单即在认购者交完认购款时，由公债发行部门开具公债收款单作为债权凭证。一般地，该公债收款单可以记名、挂失，也可以在市场上流通，还可以向银行抵押贷款。具体安全性与流动性措施，视不同国家具体情况有所不同。公债收款单是介于登记公债与公债券之间的一种公债凭证形式。在开具收款单的同时，也在公债发行部门的账簿上予以登记，从这个角度上来看，它类似于登记公债;但是另一方面，它以收款单为主要债权凭证，从这个角度看，它又类似于公债券。

五、关于公债流动性与安全性的规定

公债流动性主要是指公债券能否转让、能否贴现和可否作为贷款抵押品等方面的规定。它主要取决于该国家市场经济发展状况，其中主要是债券市场的发育程度以及政府的财政政策、货币政策和公债政策。我国从1988年开始逐步开放了国内公债债权流通市场(二级市场)，从此，有关公债流动性的规定便成了一条重要的公债发行条件。如中国人民银行制定的《1985年国库券贴现办法》规定个人购买1985年以后(含1985年)发行的国库券，持有两年后可以办理贴现，单位持有国库券可向银行办理抵押贷款，1988年5月以后个人持有国库券可流通转让。

公债的安全性主要是指公债券能否记名、挂失等。如前所述，将公债券予以记名、挂失，固然增强了债权人持有公债券的安全性，但在一定程度上会影响公债的流动性，因此，通常只在一定条件下允许公债记名挂失，如对不允许上市流通、转让的公债，对某些认购金额比较大的债权人所持有的公债券等，可以允许其记名、挂失。《中华人民共和国1990年特种国债条例》规定:“特种国债收款单，可以记名，挂失，不得作为货币流通。”