公债还本付息的资金来源

第二节　公债还本付息的资金来源

对公债还本付息，除了选择适当的偿还方式，建立完善的偿还制度，还必须寻找可靠的偿债资金来源。这是公债还本付息的核心问题。公债还本付息资金来源主要有五种:经常性预算收入、债务收入、财政结余、举借新债和偿债基金。

一、经常性预算收入

经常性预算收入以税收为主。经常性预算收入作为偿债资金来源，就是把公债还本付息作为政府经常性支出的一个项目，在经常性预算中由经常性收入安排当期的本息支出。

鉴于税收的相对稳定性，以经常性预算收入作为偿债资金来源也比较稳定可靠。但是，经常性预算收入在年份之间是相对稳定的，而各年到期的公债本息额则变动较大，这就造成预算稳定性与不同年份偿债资金波动性之间的矛盾。如果为了保证预算的稳定性，每年安排一定比例的预算资金用于偿债，这样可能难以满足到期公债还本付息的需要;但如果优先安排还本付息资金，又会破坏预算的稳定性，影响整个预算的安排和执行。

为了解决这一矛盾，历史上曾有一种比较有名的设想，即“重税偿还论”。该理论主张用特别的、暂时课征的赋税作为公债还本付息的资金来源。从理论上讲，采取“重税偿还法”可以在不动摇预算稳定性的基础上保证到期公债的偿还。但事实上，这种方法以暂时性税收解决偿债资金来源问题，其本身已经超出了经常性预算收入的范围。另外，它以加重纳税人负担作为解决政府债务负担的代价，不仅不符合公平原则，而且不易被纳税人接受。因此，这个方法尽管在一战后许多资本主义国家中都曾被提出过，但几乎从未被实际采纳。

实际上，只有当一国的预算收入增加大大超过支出增加，从而出现财政结余时，以经常性预算收入作为偿债资金来源才是可行的。

二、债务收入

债务收入是政府通过借债取得的财政收入，包括内债和外债。以债务收入作为偿债资金来源，就是以发行新公债的收入偿还到期债务，即所谓“借新还旧”法。以债务收入作为公债还本付息的资金来源，实际上是延长了债务期限，推迟了偿债时间。

债务收入已经成为目前许多国家偿付公债的主要资金来源。我国自20世纪90年代以来，也采用了这种筹集偿债资金的方式。之所以选择这种方式，与近年来的经济形势密切相关。首先，财政入不敷出，政府偿债能力减弱，对债务的需求却越来越大。其次，90年代以来，我国进入偿债高峰期，债务还本付息压力逐年增大，这就反过来逼迫债务规模逐渐增大。债务收入年均增速远高于同期财政收入和支出的增速，同时债务收入中越来越大的部分被用于还本付息，1998年我国债务收入为3 310.93亿元，同年债务支出为2 352.92亿元，占前者的71.07%，2009年国债(内外债之和)发行额为16 280.66亿元，还本额为9 323.92亿元^[1]。

以债务收入作为偿债资金来源，只是推迟了偿债时间，并没有取消债务的最终偿还。所以借新还旧只能作为权宜措施，不能长期采用，否则容易导致债务累计，甚至会使政府陷入债务危机。

三、财政结余

财政结余是国家预算执行结果收大于支的余额，即预算盈余。以财政结余作为偿债资金来源，就是用上年的财政结余来支付本年应偿还的公债本息。

事实上，财政结余只是一种潜在的偿债资金来源，现实可行性并不大。首先，从财政结余的使用方向上看，财政结余一般首先用于财政储备，弥补投资不足，兴办社会事业等等。偿还公债并不是财政结余的第一位使用方向。其次，以财政结余作为偿债资金来源，每年能够偿还公债本息的规模直接取决于财政是否结余和结余多少。财政结余多则偿债规模大，结余少则偿债规模小，若无节约，则无法偿债。

当今世界上大多数国家政府都存在财政赤字，几乎没有出现财政结余的年份，而债务偿还规模都相对庞大。因此，以财政结余作为偿债资金来源，在许多国家已没有多少现实意义。财政结余之多只能是公债偿还的一部分资金来源，而不是全部的或主要的资金来源。

四、举借新债

政府通过发行新债券，为到期债务筹措偿还资金。这既有实践上的必然性，也有理论上的合理性。从理论上看，国债可以被看作储蓄的延长形式。在正常情况下，任何储蓄，从个别讲，有存有取;但从总体看，则是只存不取。国债同样如此。从单项债务看，它有偿还期;但从债务总体讲，它实际上并不存在偿还期，而是可以采用借新债还旧债的办法，无限长时间地延续下去。或许正因为如此，通过发新债还旧债，便成为各国政府偿还国债的基本手段。

五、偿债基金

偿债基金是政府设立的一种专门用于偿还债务的资金。政府每年从财政收入中拨出一笔资金交由特定的机构管理，专用于公债偿付之用。在政府债券尚未还清之前，每年的预算拨款不能减少，以逐年减少债务。因此，偿债基金又称“减债基金”。

1786年，英国首相皮特采纳经济学家普莱斯(Richard Price，1723－1791)的建议，试行减债基金，又名“皮特减债基金”(Pitt's Sinking Fund)。其内容是:每年从国库收入中划拨一定款项列入偿债基金，指定用于偿还公债。每年按计划从市场上购回公债，逐年减少其累计额。对购回的公债，国库仍然支付定额利息，此项利息连同次年新拨基金继续用于收回公债。现代世界上许多国家仍然实行偿债基金制度，但现行立法与原来有很大不同。具体区别在于，借助于偿债基金形成的，或希冀形成的偿债机制不同，现代偿债基金制度不是通过利息的积蓄来偿债，不再对收回的公债计算利息，而是将偿债基金作为一个蓄水池，平衡年度偿债负担。

专栏:偿债基金的由来与运作

偿债基金的思想，最初由英国人瓦尔波于18世纪初提出。1717年，英国政府建立了世界上最早的偿债基金，其目的主要是减少政府债务规模，因而也被称为减债基金。当时减债基金中的资金来源渠道比较少，主要是通过将暂时性税收改为永久性税收的办法来筹集的，因而常常不足以清偿债务。1786年理查德·普莱斯建议公债券应当首先以单利发行，被减债基金赎回后再以复利计息，这一思路被当时的英国首相威廉·皮特采纳，因而这一时期的基金历史上也称之为皮特减债基金(Pitt's Sinking Fund)。普莱斯的计息方法虽然可以提高减债基金的实力，但对财政却造成了很大的压力。果然，随着国库入不敷出，减债基金由于常常被政府挤占挪用，因而长期处于名存实亡的状态。^[2]

偿债基金的最终资金来源通常以普通税收为主，但有时也有特定税收或政府债务收入。因而准确地说，偿债基金只是一种债务资金形成的“转换器”，并非是公债偿付资金的最终来源。尽管偿债基金的运作较为复杂，但却能够为公债偿付提供一个稳定的来源，从而有利于增强公众对政府的信任。因此，政府有时也会在发行债券的时候以偿债基金作为担保，以此来提高公众对政府的信任，这时偿债基金也被称为“担保基金”。此外，偿债基金还能够对政府在一个时期内的债券偿付进行统筹安排，一方面将财政盈余和偿债结余交由专门的机构进行管理和运营，可以使之保值增值;另一方面能够平衡政府各年度债券偿付的负担，使财政支出具有计划性和节奏性，以避免偿债高峰对财政的冲击。现代偿债基金制度的特点主要是:

(一)资金来源渠道多元化

以英国的国民公债基金为例，其主要来源有:①常规预算拨款;②英国总发行局利润;③对国营公司和地方政府贷款的利息收入和还款等。日本国债整理基金的资金来源主要也有三项:①上年初的国债余额定率转入，转入率为1.6%(但不得少于300万日元);②将不低于一般会计预算的决算剩余金1/2的资金转入国债整理基金特别会计;③预算规定的适应各时期需要的、一定比例数额转入国债整理基金特别会计。

(二)以预算资金作为偿债资金的主要来源

这里需要指出的是，以预算资金作为偿债资金，跟预算直接拨款偿付公债本息的做法不同。其一，由预算向基金拨款，再通过基金偿付本息，由于偿债基金居中发挥蓄水池作用，因而在一定程度上解决了在预算直接拨款条件下存在的不同年份偿债数额的波动性和预算安排的稳定性之间的矛盾;其二，在实行偿债基金制度的情况下，预算拨款并不是偿债基金的唯一资金来源，这样，便在一定程度上减轻了偿还债务对国家预算的压力。

(三)现代偿债基金大多是国家预算的一个相对独立、有机的构成部分

如英国的国民公债基金是由1996年以前的“线下预算”转化而来的，实际上是英国政府第二预算的有机组成部分。现行英国政府预算由固定资金预算和贷款预算两部分组成。贷款预算被称为第二预算。在贷款预算中，主要反映政府作为债权人和债务人的活动。它的支出主要用于支付国债利息，并为国有化经济部门、私营企业和地方政府提供贷款;它的收入有贷款利息、英国银行发行局的利润、固定资金预算结余转入资金等。贷款预算的赤字靠发行公债来弥补。由此可见，偿债基金收支构成了英国贷款预算的主要内容。在日本，国债整理基金也是日本政府特别会计预算中的一个主要组成部分。

设立偿债基金为政府债券的偿还提供了稳定的资金来源，可以平衡各年度偿债负担，使偿债有计划地进行。从短期看，设立偿债基金会减少当期政府可支配收入，但从长期看，公债发行和偿还连年滚动，偿债基金可以起到均衡各年偿债负担的作用。从债务管理角度而言，建立偿债基金后，可以把债务收入和支出从正常预算收支中独立出来，便于更好地对债务资金的使用效果进行管理和监控。

公债还本付息的资金除了上述五种正常来源外，还有一些非正常来源，如发行纸币，这种方法手续非常简单、成本最低，但对社会危害极大，一般只在经济发展的非正常时期采用。