国外地方政府债务管理

第二节　国外地方政府债务管理

世界上许多国家和地区都已经有了相对成熟的地方公债市场以及相应的发行、偿还、管理制度，并积累了较为丰富的地方政府债务管理经验，如美国、日本。美国地方政府主要通过发行市政债券、银行借款和融资租赁等形式进行债务融资。其中，市政债券是美国地方政府债务的最重要形式。日本的地方政府债务管理以行政控制为主，通过严格的地方政府债务计划与协议审批制度实现地方政府债务精细化管理。“他山之石，可以攻玉”，对这些国家地方政府债务发行与管理经验的借鉴，对我国地方公债制度的建立与完善有重要意义。

一、美国地方政府债务管理

美国地方政府主要通过发行市政债券、银行借款和融资租赁等形式进行债务融资，其中，市政债券(Municipal Bond)是美国地方政府债务的最重要形式。在美国，市政债券是指州、市、县、镇、政治实体及其授权机构或代理机构所发行的债券。美国的市政债券分一般责任债券(General Obligation Bonds)和收益债券(Revenue Bonds)。一般责任债券是以发行机构的全部声誉和信用为担保并以政府财政税收为支持的债券。而收益债券则是与特定的项目或是特定的税收相联系，其还本付息来自于特定项目的收入。大部分收益债券是用来为政府所有的公用事业和准公用事业以及学校和医院的建设筹集资金。美国拥有世界上最为发达的市政债券市场，每年的发行规模在2 000亿～3 000亿美元之间。市政债券是美国经济发展中的一项重要融资工具，在美国债券市场上占有重要地位。

(一)美国市政债券运行概况

美国实行联邦财政、州财政、地方财政三级财政体制，每一级政府都可以发行公债。从历史上看，美国市政债券的规模起伏不定，但都与州、地的基本建设有关。1870年纽约州首次采用发行债券筹资的办法开凿伊利运河，仅用五年时间运河就得以全部完工，这对各州产生了很大的影响。各州相继效仿纽约州的做法，依靠举债进行基本建设，尤其是第二次世界大战后，由于人口的增加和城市的扩大，州、地政府公用事业迅速发展，致使州、地政府基本建设大量增加，债务增长的速度也随之加快。1950年州、地政府积欠债务为240亿美元，1993年高达5 760美元，增长了24倍。与此同时，州、地政府依靠举债进行的基本建设项目越来越广，已涉及教育、公路运输、社会福利、市政建设、工业援助等许多与人民生活相关的公共服务性设施和发展所需的基础设施建设^[1]。

(二)美国市政债券的发行

美国市政债券的发行方式主要有两种，分别是公募和私募。公募又分为竞标承销和协议承销。一般责任债券是以公开竞标方式发行，而收益债券常以协议承销方式发行。购买市政债券的主要有个人投资者、货币市场基金、共同基金、商业银行、保险公司、封闭式基金以及其他投资者。个人投资者主要以家庭为主，机构投资者以商业银行和保险公司为主。同时，市政债券的顺利发行需要若干重要条件:

1.发行地方公债的政府在实际公债出售过程中需要雇佣许多中介机构

这些中介机构包括公债委员会(律师)、财务顾问和承销公司等。公债委员会主要负责检查发行债券的合法性，并向未来的投资者保证地方政府为了发行公债已经采取了所有被要求的、并且是适当的法律步骤，同时还要努力保证公债利息免征联邦收入税。财务顾问和承销公司就公债结构提出建议，准备必要的财务文件，并且向投资者进行推销。

2.地方政府的公债往往要被评定一个信用等级

这个信用等级的评定至少是由两家主要的私人信用评级公司(穆迪投资者服务公司或者标准普尔公司)中的一家来作出。信用评级是用来向潜在的投资者提供有关公债可预测的风险信息的。因此，公债的信用等级一方面取决于发行公债政府的经济和财政健全状况，另一方面也决定了借款资金的指定目的或使用计划。

3.地方公债的顺利发行还需要一个活跃的公债市场

这个市场使得投资者能够通过共同基金(如果没有其他方式的话)买卖现有的地方免税公债。这意味着有些投资者可能将地方公债卖给其他投资者，以便他们在公债到期前就已收回本金。在有些情况下，债券可能被发行政府在计划期之前购回。在这种情况下，债券通常有一个条款规定，或者它们被称为有条件债券，这意味着发行者可以在预先规定的最大价格下购回公债。发行政府可以希望提前回购债券来付清债务，目的是避免未来的利息成本，或者该公债可以重新筹措，只要利率已经下降即可。

(三)市政债券的担保和偿还

由于市政债券存在着一定的信用风险，因此在发行中一般都要进行担保和保险，同时也要有完备的市场监管体系。美国市政债券的保险业务始于1971年，当年美国市政债券保险公司成立。目前在美国债券市场上，有十几家专业的市政债券保险公司，已成为一项产业，并成立了行业性组织“金融担保保险协会(Financial Guarantee Insurance Association，简称AFGI)”。

市政债券的保险是指在债券发行人实际未支付债券本息时，由保险公司承担偿付义务，对于债券购买者而言，市政债券保险具有三项功能:首先，加强了债券的清偿保障;其次，评级机构可据此给予债券更高的评级;最后，使市政债券具有了同其他投保证券同等的市场属性，扩大了债券持有人所持债券的交易能力。

不同的债券偿还方式各不相同。对于一般责任债券，政府可以使用项目收费收入、地方税收等各种资金支付利息，并向投资者归还本金。当州和州以下地方政府不能或不愿意筹集足够的资金来支付利息或者偿还本金时，债券持有人可以上诉法庭以获得政府或其代理机构的资产。收益债券则通过项目的收费收入作为偿债来源。如果从该项目征集的收入不足以还本付息，州和州以下地方政府不能动用其他收入来源(例如地方税收)进行弥补，债券持有人自身承担部分或全部损失。

(四)税收优惠

由于美国市政债券的发行目的主要是为修桥筑路、治理环境、建立水厂、电厂等基础设施及学校、医院等公益设施筹集资金，美国联邦政府为降低地方债券筹资成本，并鼓励个人购买，一般对市政债券的利息收入免征联邦所得税。对地方公债利息免征联邦税，最早开始于1913年的第一部联邦所得税法案，这实际上是联邦政府对州及州以下地方政府的一种特殊补助形式，但是这种补助形式也带来了一个严重的弊端。由于州地政府能够以比个人和公司更低的利率获得借贷资金，州地政府就可以用相对较低的利率把钱借进来，然后再以相同或者稍高的利率把这些资金贷给商业机构和个人，从而使私人投资者仍然只负担较低的利率。其结果是，一方面支持了本地的私人活动，另一方面则减少了联邦政府的所得税收入，这也是导致州地政府私人活动债券大量增加，特别是用于工业发展用途债券增加的原因之一，这也是免税政策带来的负效应。至《1986年税收改革法案》颁布前，购买市政债券所获得的利息全部免交联邦所得税。该法案颁布后，约有5%的市政债券要缴纳联邦所得税。免税的基本效应是地方公债比相同的应税债券拥有较低的利率。结果，免税一方面通过较低的借款成本补贴了地方政府，另一方面又通过较高的税后收益补贴了在地方公债上的投资者(即免税使地方政府公债负担的利率要低于私人部门或中央政府的同种公债)。

(五)美国市政债券的特点

1.税收减免

在美国，市政债券的突出特点就是其利息收入可免缴联邦税或者州所得税，对于高税收入者意义重大。

2.期限长

市政债券的期限可长至三四十年，这样可以更好地同基础设施项目相匹配。

3.信用度高

在美国，市政债券的信用等级只低于联邦政府债券，是一种准国债。随着保险公司的加入，市政债券的投资更加安全和可靠。从1940年到1994年，美国市政债券的违约概率仅为0. 5%。

4.市政债券的税后收益率比联邦债券高

通常来说，债券信用等级与债券利率呈反方向的变化关系，债券信用等级越高，债券利率就可以定得越低。虽然联邦政府的信誉要高于州和地方政府，但由于市政债券享受了免税待遇，市政债券税后收益率要高于联邦政府债券，所以市政债券的利率低于联邦政府债券的利率。

5.流动性高

美国的市政债券市场已经具备相当的深度和广度，它在转让过程中随时可以被吸纳和接受，具有很强的流动性。

6.与保险结合

美国市政债券的发行业务与债券保险相结合。如果债券发行者在债券到期时无力偿还债务，通过市政债券的保险，便能够保证债券到期时投资者获得所保债券的本息，这样大大降低了市政债券持有者的投资风险，并能保证市政债券的顺利发行。

(六)美国市政债券的风险控制

美国主要有两个机构负责对市政债券进行监管，一个是美国证券交易委员会(US Securities and Exchange Commission，简称SEC)市场监管部的市政债券办公室;另一个是美国市政债券规则委员会。市政债券办公室的权力主要有两个方面:①根据反欺诈条款进行事后监管。②制定或者委托制定约束市政债券承销商、经纪人、交易商、律师、会计师行为的规则。美国市政债券规则委员会承担制定市政债券规则的主要责任。美国证券交易委员会(SEC)主要根据反欺诈的概念原则进行事后监管，而美国市政债券规则委员会作为市政债券的行业自律组织，接受SEC的监督，但该委员会实际上承担了制定市政债券规则的主要责任。

为了应对地方政府债务风险，美国逐步形成了以法律法规行政监控、信用评级、债务担保、透明度要求、债务危机化解为主要内容并接受监管机构监督的风险控制框架。

1.规模控制

美国对市政债券发行规模有所限制，大多针对一般责任债券，控制指标主要有:负债率、债务率和资产负债率等。据美国全国州预算官员协会(National Association of State Budget Officials，简称NASBO)2002年进行的调查:在州宪法和法令规定允许发行一般责任债券的47个州中，有37个州在其宪法和法令中对一般责任债务规定了限额。如债务率(州及州以下地方政府债务余额/州及州以下地方政府年度总收入)为90%～120%，负债率(州政府债务余额/州内生产总值)在13%～16%之间。加北卡罗莱那州的法律规定，该州地方政府的资产负债率要小于8%。

2.债务担保

由于市政债券也存在着一定的信用风险，因此在其发行中一般都要进行担保和保险。近年来，美国长期市政债券大约有一半得到市政债券保险的支持，进而降低了其投资风险。目前在美国债券市场上，有十多家专业的市政债券保险公司，并成立了行业性组织“金融担保保险协会(Financial Guarantee Insurance Association，简称AFGI)”，在市政债券市场的各个环节提供保险服务。一是在债券发行时投保。此时，债券保险公司要考核债券是否可以投保。二是在债券发行后投保，即二级市场保险。截至1997年，AFGI提供保险的市政债券本息总额为12 600亿美元。对于债券购买者而言，市政债券保险具有三项功能:首先，加强了债券的赔偿保障;其次，评级机构可据此给予债券更高的评级;再次，使市政债券具有了同其他投保证券同等的市场属性，提高了债券持有人所持债券的交易能力。

3.信用评级

信用评级机构对所有公开发行的债券进行评级。信用评级已经成为能够识别债券风险的有效工具。由于市政债券使用方向的特殊性，债券发行者往往不是盈利性机构，从而形成了独特的市政债券的信用评级方法。在评价一般责任债券时，商业性评级机构评估四个基本方面的信息。第一，发行人总的债务结构;第二，发行人坚持稳健预算政策的能力和行政纪律;第三，发行人可得到的地方税和政府间接收入的具体款项、有关税收征得率和地方预算对特定收入来源的依赖程度的历史记录;第四，发行人所处整体社会经济环境。

4.风险预警

美国俄亥俄州债务管理模式是较为典型的风险预警模式。俄亥俄州在美国政府间关系咨询委员提出的预警参考指标上发展起地方财政监测计划(Fiscal Watch Program)，1979年，俄亥俄州通过《地方财政紧急状态法》(Codeon Local Fiscal Emergencies)(后于1985年修正)，该法律规定了实施财政监测计划的程序。俄亥俄州审计局(Office of Auditor of State)负责实施财政监测计划，对地方政府是否处于财政紧急状态作出判断，然后向地方政府提交关于财政监测状况的书面通报，列出州以下地方政府的“预警名单”。如果进入“预警名单”的地方政府财政状况还在继续恶化，那么它就可能进入财政紧急状态，进入“危机名单”。俄亥俄州将建立一个“财务筹划与监督委员会”(Financial Planning and Supervisory Commission)来接管进入“危机名单”的财政管理权。在该委员会举行第1次会议后的120天内，地方当局首席执行官(同时也是该委员会的成员)将提交一份财务计划，及时化解危机。“财务筹划与监督委员会”要求政府举债行为与上述财务计划一致，并协助市政官员进行债务重组。

5.危机化解

当政府的运营资金收入与支出不平衡，当前支出连续几年少量超过收入，政府资产不足以承担其义务或只能以增加负债来代替短期运营资金;财产税拖欠率高并且不断增长，养老金义务没有资金或资金不足等情况发生，就可以认为该政府发生了债务危机。一种常见的预警信号是债务利息达到总预算的20%～25%。对于地方政府发债造成的债务危机，在1840年之前联邦政府通常完全给予接管，此后逐渐演变为由地方政府自行解决。对于一般责任债券的偿付危机，如果是暂时性或技术性的，只需与债权人直接协商;而在收入来源不足以偿付的情况下，地方政府可以提高税率或收费比率。但如果自我补救没有效果，有些州就会通过设立的专门管理机构来帮助这些地方政府。一旦帮助失败，则依照联邦破产法，由发债政府提出和解协议并提出自愿破产请求。但对于收入公债而言，其债权只是以某种收入来源作抵押。所以，当债务偿付发生困难的时候，损失将由投资人承担。

6.透明度要求

美国通过制定和完善相关法律法规，加强法律约束，提高地方政府发行市政债券的透明度。美国州与地方政府必须遵循政府会计准则委员会在《政府会计、审计和财务报告》( 1983)中确立的政府债务报告基本准则，记录和报告政府债务。在市政债券存续期内对于城市财政和法律状况发生的任何重大变化，市政当局都必须及时披露相关信息。1989年，SEC通过修订《证券法》的有关规则，进一步提高市政债券信息披露的质量和及时性。为了进一步预防市政债券市场的舞弊行为，证交会分别于1990年和1995年采用了新的市场交易披露原则，要求市政债券发行人和使用人及时、定期地更新披露信息。这些信息的公开披露大大改善了市政债券信用风险判断所依据的信息状况。

二、日本地方政府债务管理

日本地方政府债务管理以行政控制为主，通过严格的地方政府债务计划与协议审批制度实现地方政府债务精细化管理。日本的地方公债是地方公共团体即地方政府(都、道、府、县和市、町、村)的举债。日本《地方财政法》第5条规定:“地方政府的财政支出必须以地方债以外的收入作为财源。”与中央财政同样，规定了平衡预算的原则。但在本年度的正常财政收入不能满足巨额财政支出的情况下，依据日本《地方自治法》第250条规定:一般公共团体可以在其他法律规定的场合，按预算规定的数额借入地方债。只要该项支出的行政效果涉及将来，而且居民在以后年度中能够受益，就可以通过借债筹资。

日本允许地方政府拥有一定的举债权，但是地方政府的举债权既受到法律的严格限制，又受中央政府的严密控制，以防止由于地方债的随意发行而对金融市场产生冲击，防止社会资金向财政能力强、利率高的富裕地区过分流动而加剧贫困地区筹措财政资金的困难，防止随意举债而使地方财政陷入混乱，同时也是为了使中央政府能够对全国的长期资金需求进行总体掌握，并保证社会资金的高效率分配。

(一)日本地方公债的资金来源及用途

日本地方政府债务资金来源主要包括中央政府、公营企业金融公库、银行和其他资金等。中央政府资金主要包括资金运用部和简易人寿保险资金两类，其中，资金运用部的资金来源为邮政储蓄资金及厚生年金、国民年金等中央事业类特别会计的积累基金和结余资金等;简易人寿保险的资金来源是邮政部门利用邮局网点开展简易人寿保险制度的闲置资金。公营企业金融公库资金是专门针对地方公营企业提供的融资资金。银行资金主要是日本城市银行(都市银行)、地方银行、长期信用银行的贷款资金。其他资金主要包括共济协会、保险公司及其他公司等的资金。

日本地方政府债务资金主要用于建设性支出，不能用于经常性支出。具体用途包括:①交通、煤气、上下水道事业及其他地方公用团体经营的企业所需经费;②对地方公营企业提供的资本金和贷款;③地方政府债务转期;④抗灾应急、灾后恢复以及灾害赈济事业费;⑤公共设施建设事业费或这些设施的用地费用。此外，必要时可以通过制定特例法来决定发行其他事业地方政府债务。近年来，地方借款更多地用于协助财政政策的实施。

(二)日本地方公债的发行与还本付息

日本地方政府债务分为证书借款和证券发行两种方式。证书借款，指地方政府发行债券是以收据形式来筹措资金，这是地方政府借款的主要方式，尤其是在借入中央政府资金和公营企业金融公库资金时，均采用这种形式，而且市、町、村私募债也主要采用证书借款形式。

证券发行方式，是指地方政府通过发行债券，由金融机构等认购而筹措资金的方式。其特点包括:①发行债券有公募和私募两种方式，1979年前大多数都是以公募方式发行，1979年以后私募方式的使用开始增多;②无论发行主体为谁，只要在同一时期发行债券，发行条件都完全相同;③发行对象以金融机构为主;④面额以1万日元、10万日元、100万日元为主;⑤大多为付息债券，债券利率通常参照同期限的国债利率制定，同时私募债券利率要略高于公募债券;⑥原则上不可上市流通;⑦1972年7月以来的地方政府债券都是以10年为偿还期，采用抽签方式还本，每半年偿还一次，每次偿还发行额的3%，每年付息两次;⑧享受一定的税收优惠等。

由于地方债取得的资金主要用于公共工程事业，期限在两个会计年度以上，还本付息由于借债资金的来源及期限不同而不同。还本利息方式有三种:每期本息均等偿还、本金均等偿还和到期一次偿还。

(三)日本地方公债的风险控制

1.计划管理

日本对地方政府债务发行实行计划管理。第二次世界大战以后日本中央政府(主要由大藏省和自治省)每年都编制地方政府债务计划，主要内容包括地方政府债务发行总额、用途、各种发行方式的发债额。地方政府债务计划只作为参考资料提交国会，不属于国会审决议对象，因而没有法律依据，无强制执行的效力。但是，由于它是大藏大臣与自治大臣协商制定，并且规定了中央政府认购地方政府债务的规模及地方政府债务的具体用途，自治大臣在审批各地方政府的发债申请时，以该计划为依据，因此其意义不可小视。

2.审批制度

日本对各地方政府举债实行严格的协议审批制度，以控制债务规模。《地方自治法》第250条规定:现阶段地方公共团体在地方政府债务的发行方式、利率、偿还方式等方面，必须获得自治大臣或都道府县知事的许可，其具体程序为:地方政府要求发行债券时，要事先向自治省申报，提出所要发展的建设项目、资金来源和需要发债的额度。自治省审查后，将各地的发债计划进行汇总，在同大藏省协商后，统一下达分地区的发债额度。如果发行公募债券，在得到地方议会及自治大臣的认可后，由大藏省、自治省、受托银行以及证券公司召开会议，联合决定每月发行总额及分地区发行额。自治大臣与大藏大臣审批地方政府借债的重点是确定当年不批准发债或限制发债的地方政府名单。确定依据一般有:①对于不按时偿还地方政府债务本金、或发现以前通过明显不符事实的申请获准发债的地方政府，不批准发债;②债务依存度(债务余额/一般财政支出)在20%～30%之间的地方政府不得发行基础设施建设债券，30%以上的地方政府不得发行一般事业债券;③规定当年地方税的征税率不足90%或赛马收入较多的地方政府发债;④严格限制有财政赤字的地方政府和出现亏损的公营企业发债等。实行地方政府债务审批制度的目的在于:①防止地方政府债务膨胀，确保地方财政健康运行;②防止资金过分倾斜富裕地区，确保资金合理分配;③统一协调中央、地方政府及民间资金的供求关系等。

3.审计监督

日本审计机构主要由国家会计检察院和地方监察委员会构成。会计检察院是日本的最高审计机关，属于国家行政序列，但独立于内阁，不受政府干涉，负责对中央收支决算及法律上规定的会计事项进行审计监督;地方监察委员会负责对地方政府财政收支及行政行为进行审计监督，对每一审计对象，监察委员会分别出具一份审计报告，直接提交给国会或委托审计的政府部门。对于审计中发现的问题，监察委员会通常不会直接作出处理，而是提出改进措施或意见，建议管理部门实施处罚。实际上，监察委员会所提建议一般很受重视。

(四)日本地方公债的发行优惠

在保证中央政府国债优先的前提下，为促进地方公债的发行和推销，从债券利率、税收政策等方面给予支持，如规定地方债收益率可以略高于国债，或对购买地方债的收益减免所得税等。

三、美国、日本地方政府债务管理的启示

(一)应严格确定地方政府举债权

从国外经验看，各国各级政府的事权和财权划分都由宪法或法律作出了明确的规定，这增强了各级政府的责任，避免了不必要的互相推诿和争取资金的不正当手段。地方公债是国家公债制度的重要组成部分，举债权是规范的分税制体制下各级政府应有的财权，这是几乎所有实行分税制财政体制国家长期实践得出的经验。因此，建立地方公债制度，规范地方政府债务融资行为，应该成为我国财政体制改革的一项重要内容。为此，按照市场经济体制与分税制的客观要求，在建立中央政府严格审批和监管制度的前提下，逐步建立规范的地方公债制度，允许地方财政发行统一的债券筹集地方公用事业发展资金，是规范我国地方政府债务融资行为的必由之路。

(二)应严格控制地方公债发债规模

各国地方政府发行市政债券是比较谨慎的。如日本地方债占全部公债的比例1995年仅为11.2%;美国对市政债券发行规模的控制大多针对一般责任债券，控制指标主要有:负债率、债务率和资产负债率等。指标的设定可以给地方政府和中央政府一个直观的风险意识，有助于给各级政府提高警惕。所以在允许地方政府发债情况下，要根据我国的具体情况，建立地方政府债务规模量化指标体系，进行量化控制。

(三)地方公债的预算管理

地方性债务的管理权并没有随着地方债务的发放权发放到地方政府。因为，首先，地方政府能力有限，不可能应付地方性债务管理中出现的所有问题。其次，一旦地方性债务管理中出现问题，且地方政府不能应付时，最终是由中央政府出面解决，所以中央政府必须加强对地方政府债务管理。不仅在规模上进行预算，对筹集的资金的用途上也做了安排，中央政府的预算，使资金的投向更加合理，到期偿还资金更有保证。对于我国来说，在《预算法》需要进一步完善情况下，更应该加强对地方政府债务的管理。把地方政府债务风险纳入财政预算管理，将可能存在的各种类型的债务风险项目清算编目，单独编制地方财政债务子预算，才能使地方政府的债务负担状况、还本付息情况、债务的总额、用途、期限、利率、效益等透明化，只有在计划、安排上减少风险，执行中才有可能规避风险。

(四)客观、权威的信用评级

我国的信用评级机构在对现有公司或企业发债前的评级中，大多评级结果都是AAA级，评级过程流于形式。标准普尔公司等国际知名的信用评级机构为各级政府提供了客观、公正、公平和公开的信用评级服务。这样一种制度设计，为我国政府重视并追求一种理想的信用等级，提供了较好的激励和导向。

(五)风险预警机制

从各国情况看，管理地方政府债务的有效手段是合理确定地方政府债务规模，建立科学的风险防范和预警机制。为使这一机制切实可行，相关指标要量化到每一级政府，同时要进行供给和需求双重控制。当前，我国虽然尚未发生地方政府性债务危机，但局部地区已经存在发生债务危机的隐患，为避免这种隐患转变为现实的风险，应当尽快采取强有力的控制措施，建立预警机制。我国目前地方政府债务种类多，或有债务比重大，而政府统计口径又不统一。这就使中央政府无法全面掌握地方政府债务的真实规模，从而使债务负担率、债务依存度、偿债率等指标无法建立，大大削弱了中央政府债务管理，在某种意义上处于无政府状态。

(六)透明度要求

从国外的经验看，如果公众对政府的收支状况一无所知，公众就难以约束政府将资金投向可以使官员的家族或朋友获利，或者承诺支持他们竞选运动的项目。建立债务信息公开制度，将要求地方政府编制资产负债表，将其负债及其偿还情况向公众公开、透明化，通过政府会计制度改革，对地方政府债务进行更为科学合理的确认及计量，再配合以相应的问责制度，从而为督促其更科学、有效地运用债务资金，防范债务风险起到积极作用。

(七)建立完善的法律法规体系

从美、日两国的特点来看，完备的法律法规对地方政府债务管理来说是必不可少的。地方政府从融资来源、资金管理、投放范围到债务偿还都应该有明确的法律规定。我国应该制订《公债法》或《地方公债法》，并相应修订现有的《预算法》和其他相关的财政法规。按照市场经济体制与分税制的客观要求，在建立中央政府严格审批和监管制度的前提下，逐步建立规范的地方公债制度，允许地方财政发行统一的债券筹集地方公用事业发展资金，是规范我国地方政府债务融资行为的必由之路。同时，为了确保债券发行及依照法定程序进行，我们可以借鉴美国等国家经验，运用市场约束手段对其债后的行为进行监控，依靠债券市场中信用评级机构及金融中介、社会结构的力量，对地方政府信用进行评级，对于监控地方政府债务风险也能起到积极作用。

(八)建立完善的政府债务管理组织架构

根据国外的经验，为了确保政府债务安全运行，应该建立完善的政府债务管理架构，它一般由以下几个机构组成:债务管理决策机构、债务管理执行机构和债务管理监督检查机构。债务管理决策机构是地方政府债务管理体系中的最高权力机构，应该由政府主要领导或者分管领导担任主要负责人，成员由政府各部门领导组成，主要负责审定本级政府债务管理工作的方针、政策和规章制度;审定政府债务的规模结构、举债投向和风险控制目标;决定政府债务管理工作中的重要对策和措施。财政部门是政府债务管理中的执行机构，应该严格执行管理决策机构的决定，保证公债的顺利发行和资金的合理利用。为了防止公债的滥发和资金的滥用，应该分别建立内部和外部监督检查机构，对政府债务的运行情况实行监督检查，使公债的发行达到预期的目的。