公债政策及其独立性

第一节　公债政策及其独立性

公债政策是现代市场经济条件下政府财政政策的一个重要组成部分，是政府对宏观经济进行调控的一个重要手段。本节主要介绍有关公债政策的目标、手段和措施等原理。

一、公债政策目标

(一)公债政策的最终目标

作为财政政策的一部分，公债政策是服务于政府总的宏观经济政策的。因此，政府在一定时期内的经济政策目标同时也就是政府公债政策的最终目标，政府的经济政策目标包括经济稳定、经济发展和公平收入分配三大目标。

1.优化资源配置

所谓的优化资源配置，是指对现有的人力、物力、财力等社会经济资源进行合理分配，以求获得最有效的资源利用，取得最大的经济和社会效益。公债在促进资源合理配置方面所起的作用，主要是在资源所有权归属既定的前提下，通过改变政府部门和非政府部门的资源配置比例，来调整资源在一定时期内的使用方向和用途，进而达到优化资源配置的目的。

在市场经济条件下，资源的合理配置主要是通过市场活动完成的。在市场竞争中，有关的市场行为主体会不断调整其对资源支配的数量和使用方向来实现其利润最大化的经营目标，因此，健全市场机制是资源合理配置的一个重要条件。但是市场机制并不是完美无缺的，单靠市场机制并不是在任何情况下都可以实现资源最优配置的。其原因是:①市场不能保证提供完全可靠的信息，致使资源不能实现有效的转移，使得资源配置低效或无效;②市场调节有一定的盲目性，经济主体容易从自身的当前利益出发，产生短期行为，如企业生产产品的外部经济并没有列入成本进行补偿，同样，产生的外部经济也没有从利润上予以鼓励。③市场机制不能提供诸如道路建设、公园建设、医疗保障等社会公共事务。

另外，在一些市场机制不能发挥作用的领域，政府就必须介入。政府从事这些活动时，要消耗一定数量的人力、物力和财力，这就要求把一定数量的社会资源分配给政府部门，以满足社会的公共需要。当税收收入不能满足政府这些活动的开支时，发行公债就可以在一定时期内，把部分资源从企业、个人手里转归政府支配，从而实现公共部门与私人部门的协调发展。

2.充分就业

充分就业是指除了那些摩擦性失业和自愿性失业以外的所有有工作能力、并且愿意工作的人都能够按照他们所能接受的工资或者收入找到工作的一种就业状态。其中，摩擦性失业是指由于产业结构的调整或者技术革新等原因使得劳动者在找工作间歇所处的一种失业状态;而自愿性失业则是指劳动者由于主观上的原因自愿赋闲在家的一种失业状态。因此，充分就业并不是100%的就业率，而是在存在摩擦性失业和自愿性失业的前提下的一种就业状态。许多西方发达国家一般将4%～6%的失业率(失业人口占总劳动人口的比例)或者94%～96%的就业率(就业人口占总劳动人口的比例)视为社会已经达到了充分就业的水平。

充分就业的另一个含义则是指包括劳动力和其他各种生产要素在内的所有社会经济资源，都能够按照他们的所有者所能接受的价格被用于社会生产或者有效的社会经济活动中去的一种经济状态。

无论是哪一种充分就业，都是市场经济条件下各个国家的政府和百姓所追求的经济目标。这是因为，失业会对国家的经济以及社会经济制度的运行造成巨大的威胁甚至损害。在失业状态下，社会生产能力和整个社会资源不能发挥其应有的效用，从而造成资源的浪费和宏观经济以及微观经济的重大损失;在失业状态下，社会收入分配会更加不平等，庞大的失业大军会造成社会的不稳定从而导致政治上的损失。所以，各个国家的政府都把充分就业作为一个重要的包括公债政策在内的财政经济政策的一个重要目标。

3.经济平稳增长

公债在保持经济稳定方面有着重要作用。要保持国民经济的稳定增长，就必须做到社会总需求与总供给的基本平衡。在调节社会总供求时，公债通常起着非常重要的作用。这种作用是通过公债对资金的供求和货币流通的调节来实现的。当社会总需求过旺时，可以向社会发行一定量的公债，以吸收一部分购买力。当社会总需求不足时，可以通过公开市场业务操作等，提前兑付部分公债以增加购买力;或者是在利率低的情况下，发行长期债券，扩大内需，带动经济增长，在利率较高的情况下，发行短期债券，确保经济增长目标的实现。

公债在促进经济增长方面也有着非常重要的作用。经济增长有赖于产业结构的合理化。把社会资源按一定比例分配到不同的行业和部门，使它们之间的产出保持一定的比例，顺利实现产品的交换，是经济不断增长的前提条件。产业结构的形成是按一定比例投资于不同行业和部门的结果，因此，产业结构的合理与否以及是否需要调整都和投资决策有着直接的关系。然而，投资主体不同，其目标和选择标准也不一样。企业和银行投资仍重于投资项目的微观效益和偿还能力，这时有可能与宏观调控目标发生矛盾。而国家通过公债形式筹集资金可以投放到那些微观效益不高但宏观效益和社会效益较高的项目上。例如，把公债收入投入到教育、农业、能源、交通和原材料等行业和部门，就有利于基础产业的发展，为整个经济的发展打下良好的基础。

4.公平收入分配

收入分配公平问题越来越成为社会重点关注的问题。实现收入分配公平化，需要正确理解和把握收入分配公平的内涵，主要来说包括三个方面:在起点上做到每个社会成员、不同的经济主体都有平等的参与经济活动的权利和机会;在过程中做到规则公平与按贡献参与分配;在结果上做到差距适度，通过制度设计对初次分配进行调节。

公债在短期内偿还表现为同一时期中各社会阶层之间利益的转移。如果政府部门发行公债，将公债取得的资金用于为社会免费提供公共产品和公共服务，用于是低层阶级收益的项目，则这种利益的转移有利于缩小贫富差距，有利于实现社会公平。

(二)公债政策的直接目标

在现代市场经济条件下，公债既是政府用于弥补财政赤字的基本财政手段，又是筹集建设资金的重要来源，同时还是调节经济运行的重要工具。

1.弥补政府年度财政赤字，调剂短期性政府财政资金供给余缺

无论是从公债产生的历史来看，还是从当前的财政实践情况来看，公债本身就是同政府财政赤字相联系的一种特殊的财政收入形式，是作为政府弥补其财政收支差额的一种手段而产生的。因此，弥补政府的财政赤字是公债最原始的、也是最基本的政策目标。许多国家的政府同时也将调剂短期性政府财政资金余缺作为发行公债的直接目标。即使是在年度财政收支可以平衡的条件下，月度或者季度内的财政收支也可能会出现不平衡的情况，这是因为在特定范围内的财政收入和财政支出的流量一般是不平衡的。例如在财政年度内的某个月，政府的财政收入量可能无法满足当月的财政支出量的需要，因而就形成了短期性的财政资金供给不足，在这种情况下，许多国家的政府往往采取发行短期公债(例如国库券)的办法来调剂财政资金余缺。这也就是为什么有些国家，政府年度财政收支已经是平衡的了，但是却仍然在发行公债的主要原因之一。

2.筹集建设资金

将弥补财政赤字视为公债的基本功能，并不意味着公债不能有其他特定方面的用途。事实上，在许多国家，如日本的建设性支出，就是以发行公债作为一个重要财源的。日本政府发行的公债，明确分为两种，即建设公债和赤字公债。建设公债用于公共设施的建设，形成有益于当前和长远的社会资本;赤字公债用于弥补经常性财政支出的不足，只是在支出年度受益。又如，美国州和地方政府发行的债券，其收入一般只能用于铁路、公路、桥梁等基本建设。

3.调节经济

政府在筹集公债后，无论是将资金用于消费，还是用于投资，必定会产生需求。在社会总供给小于社会总需求时，通过发行公债，可以扩大社会总需求，从而促使经济增长。我国财政部2009年公债发行规模巨大，其中代替地方政府发行2 000亿的国债，这在一定程度上是为了应对全球性金融危机对中国的影响，实现了扩大需求的目的。

二、公债政策手段

既定的目标必须通过一系列的手段才能达到和实现。公债政策目标的实现，要借助公债所特有的手段，这些手段主要有两个，一是公债的规模，二是公债的结构。

(一)公债的规模

公债产生的直接原因是政府财政的入不敷出，而在现代市场经济条件下，入不敷出本身可能就是政府实施某种财政政策所产生的结果。按照凯恩斯主义经济理论，在一定条件下，政府减少税收，增加开支，可以扩大社会的有效需求，从而减少失业。由此而产生的赤字可以通过发行公债的办法加以弥补。实际上，发行一定数量的公债，是政府财政政策得以实施的重要财力保证和经济后盾。

诚然，所发行公债的规模不一定正好等于财政收支缺口，实际情况是公债规模可能大于或小于这个缺口。之所以如此，是因为所发行公债的规模，不仅取决于政府收支缺口的大小，而且还取决于其他一些因素。公债的发行不仅有财政效应，而且还有一定的金融效应，尤其是在现代市场经济条件下，许多国家的政府有时更重视后一种效应。公债既是财政政策的一个重要组成部分，又是货币政策的一种手段，同时也是连接财政政策和货币政策的一种桥梁。例如，通过发行公债使政府参与了中央银行对金融市场的调节，因为政府的特殊地位决定了其公债发行规模的大小会影响到整个市场利率的变化，从而对私人投资产生影响，甚至会影响外资流动和本国国际收支平衡。因此，对公债发行量的调节与控制本身就是公债政策的一种重要手段。

(二)公债的结构

公债的结构，是指公债的类型结构、期限结构和持有者结构等。不同的结构将会产生不同的经济效应。

1.公债的类型结构

公债的类型结构可以有许多种不同的解释。在这里，公债的类型结构是指上市公债和非上市公债在公债总额中各自所占的比例。在这里，也可以将上市公债理解为自由流通公债或者是可以在市场上自由买卖转让的公债;相应地，非上市公债则是指那种不允许自由流通或者不允许自由买卖转让的公债。同时，这里的市场指的是“二级市场”，即流通市场。有些政府债券虽然是通过一级市场发行的，但是发行后，政府并不允许这种债券在二级市场上流通。所以，严格来说，这里的上市公债指那种发行后可以在二级市场上流通的公债。

上市公债和非上市公债各自具有不同的财政经济功能。其中，上市公债具有比较明显的金融效应，对于市场上货币流量以及利率等都具有一定的调节作用。而非上市公债则主要用于解决财政收入不足的问题，尽管它同上市公债一样具有调节社会总需求水平的功能，但是它的作用方式和上市公债有所不同，更侧重于财政功能。因此，对公债类型结构的管理，主要是根据一定时期国家经济与财政形势的状况，适时调整上市公债与非上市公债各自在公债总额中所占的比重，为调节经济或稳定财政服务。

2.公债的期限结构

公债的期限结构是指在一定时期内政府所发行的公债中，还本付息期限长短不同的政府债券各自所占的比重。公债的期限结构对政府公债的发行、流通以及到期还本付息的债务负担等都有很大的影响，同时，它对社会经济的影响也不尽相同。在一定条件下，短期债券的发行对经济会产生扩张性效应，长期债券的发行对经济会产生紧缩性效应。因此，利用债券期限构成上的变化可以执行不同的经济政策。

一方面，政府在设计和调整公债的期限结构时通常要考虑以下几种微观和宏观因素，例如，居民的储蓄消费特点、政府对资金在时间上的需求结构、机构投资者的投资行为方式、债券市场的流动特点和发达程度等等。另一方面，政府在设计和调整公债的期限结构时还应当注意满足下列要求:力争使总体的债务筹资成本最低，使政府的债务期限结构均衡合理，注意配合政府宏观经济调控需要。

3.公债的持有者结构

公债的持有者结构是指政府公债的投资人结构，是政府公债的最终持有者。从世界各国的情况来看，公债的持有人一般为机构投资者，如退休基金、养老基金、保险基金、基金管理人、银行等，此外还有自然人或者个人投资者。在一个开放的经济社会中，外国的投资者作为政府债券的投资者或者债券持有者在一个国家的公债持有者结构中也占有相当的比重，并且对该国的经济和社会产生一定的影响。

公债的金融效应主要表现在公债发行对货币流量的影响上。一定数量的公债会产生什么样的金融效果，主要取决于公债的持有者结构。一般来说，公众购买政府公债只是把资金的使用权转交给了政府，所以对经济的影响不同于银行和非银行金融系统持有政府债券对经济的影响。而银行系统(包括商业银行和中央银行)购买和持有公债通常会产生扩张性效果。

同一些发达的市场经济国家相比较，我国目前公债持有者结构的主要特点是个人持有者所占的比例明显偏高^[1]，这表明我国的公债市场还不成熟，同时也表明在我国，调整公债持有者结构的难度是相当大的。

4.公债的利率结构

公债利率是公债利息占公债票面金额的比率。利率对于公债发行者和公债投资者来说有不同的作用。不同期限的公债会有不同的利率。在发达国家的金融市场上，公债利率是影响市场利率的重要因素，进而引向宏观政策的制定与协调。我国公债利率结构不合理，公债利率高于银行同期存款利率，致使偿债负担沉重。